教育政策滞后及其社会消弭机制，本文主要内容关键词为：机制论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育政策滞后是教育行政系统中存在的普遍现象，也是教育行政效率和教育问题解决过程的重要表征。如何正确认识和分析教育政策滞后现象，对于提高政府教育决策的质量和水平以及社会对于教育政策的理解和参与具有重要意义。特别是在政府决策科学化不断推进、社会参与程度不断提高的今天，深刻认识这一现象产生的原因，分析教育政策滞后的基本原理及其消解途径，对于解决教育改革与发展中出现的各种问题具有重要的理论与实践价值。 一、教育政策滞后的概念属性 教育政策滞后现象不仅受到各种主客观因素的影响，而且各种影响因素在教育政策制定与执行过程中相互作用，并同教育政策环境建立起动态的联系。 (一)教育政策的双重滞后现象 在社会生活或学校实践中涌现出来的许多教育问题，从最初的积聚，到引起教育决策层的重视，再到相关政策的出台和执行，都有一个过程。这就导致教育政策活动中普遍存在着滞后现象。滞后是一个时间意义上的相对概念，指一个现象或事物与另一密切相关的现象或事物相对而言的落后迟延所造成的一种不协调状态。教育政策滞后包含两层含义，一方面是指教育政策相对于教育实践问题而言存在滞延，政策落后于实践，此为教育政策的供给滞后；另一方面是指教育实践活动相对于教育政策而言存在滞延，实践落后于政策，此为教育政策的执行滞后。这两种滞后现象是交错存在的。 (二)教育政策滞后的主客观因素 在教育政策滞后现象的背后，既有不可避免的客观因素的影响，也有可以避免或化解的主观认识或利益关涉等人为因素的影响。对于两个方面的影响因素，学界现有两种解释，一种是客观时滞论，一种是主观滞后论。客观时滞论强调，教育政策供给对政策需求的滞后反应是不可避免的，这是由教育政策运行程序的客观特点所造成的；主观滞后论认为，教育政策过程并非一个完全客观的过程，其中必然涉及人的因素，教育政策的本质功能是重新界定和分配利益，在利益的重新界定与分配中必然引起各利益群体的冲突与博弈而导致教育政策的滞后。 (三)教育政策双重滞后的过程意义 从已有的研究框架来看，教育政策滞后研究主要集中在客观上的时滞论和主观上的利益博弈论，是一种相对静止的影响因素分析，而对造成教育政策滞后的原因缺少过程性的原理分析，尤其是对于通过何种方式、手段或建立何种机制来干预、消弭这种教育政策滞后，更是缺少深入系统的研究，也就降低了理论研究成果对教育实践的指导意义。在此，需要将教育政策滞后现象置于教育政策从制定到执行的完整过程之中，探讨和分析滞后成因，并尝试建立相应的社会消弭机制。 教育政策制定的基本路径是遵循“从社会诉求到政府决策这样一个基本过程(所谓问计于民和收集民意)”，教育政策执行的基本路径是遵循“从政府到社会的路径”，“是把政府有关的意图、目标和方案贯彻于基层社会的过程”。[1]可以说，教育政策是否制定得好，关键取决于政府是否及时、全面和真实地反映社会的要求；而教育政策是否实施得好，关键取决于社会能否理解、支持和顺应政府的意图和方案。因此，如果政府与社会两方的信息和意愿不能顺畅地沟通并达成一致，将会造成教育政策在程序上的阻滞，发生教育政策供给或执行的滞后状况。教育政策活动中意愿和信息的传达包括“上传”与“下达”两个部分。“上传”是指由教育实践中的问题产生的政策的需求如何被表达，从而使教育问题进入教育政策议程；“下达”是指教育政策制定出台之后如何被传播，从而使教育政策被政策执行主体知悉、理解、支持和遵循。在教育政策制定与执行的过程中，上传下达的成功涉及三个要件，一是良好的政策意愿表达与政策传播，二是价值认识的认同，三是数据信息的技术支持。这三个方面是一体的，任何一个要件的缺失都会导致教育政策的阻滞。 教育政策滞后现象不仅具有过程属性，而且这些过程属性又必然是发生在一定的环境状态中，并与各个环境要素之间发生密切的相互作用。教育政策滞后的过程属性和环境属性是一个问题的两个方面。 二、教育政策滞后的过程性归因分析 从教育政策滞后的过程属性看，造成教育政策滞后的主要因素包括表达与传播的势力偏差、价值认识的局限性和数据信息支持的缺失。 (一)表达与传播的势力偏差 许多教育现象在未被认为是教育问题之前，一直处于潜在、自发或被抑制状态。教育问题被察觉和体认之后，也并非所有这些教育问题都会成为教育政策问题，毕竟政府解决问题的资源是有限的。那么，哪些问题能够进入政策议程，哪些问题却被排斥在外呢？这引出一个非常关键但往往被人们视而不见的问题，即“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置(agenda-setting)则是权力更重要的另一面”。[2] 所以，讨论教育政策滞后现象的第一个问题应该是：谁影响了教育政策议程的设置？教育问题要进入政策议程，必须借助于一定的政策需求表达渠道。除了政策需求群体自身的表达形式，在我国，教育政策需求的表达渠道主要有政府官员的表达、大众媒介的表达和专家学者的表达。由于各自的角色定位不同，这三种表达渠道对教育问题的察觉和表达意愿存在各自的“偏好”，在这些偏好中普遍处于弱势地位的群体的教育问题则很少有机会被拿到台面上讨论，进而难以进入政策议程。 教育政策经过合法化程序制定完成而进入执行阶段时，也需要借助于一定的形式或渠道进行传播。如果政策的执行者和目标群体不能了解和理解政策，将会大大减弱教育政策的效用。我国教育政策的主要形式是政府文件和领导讲话，下级政府靠领会精神来实施政策，很难说政策执行者是否真的深刻理解了政策本身，再加上我国政府机构办事有“重投入和产出而轻过程”的传统，有法难依或政策落实难等低效现象就会经常出现。[3] 一般而言，农民群体在表达与传播中常常处于弱势地位。农民是现代社会中的“失语者”，地方政府官员和大众媒介通常对农民问题持缄默态度，农民的公共产品需求长期处于被忽视的状态。[4]与之相关，有关农村教育问题的政策普遍存在滞后现象，其中包括农村义务教育均衡发展问题、留守儿童教育问题、农民工子女入学问题、农村教师问题、异地高考问题、农村学生在就读高校的不利处境问题等。大量农村剩余劳动力涌入城市的现象发生在20世纪80年代初，但直到1996年，才有第一份政策《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》出台，且仅在全国六省、市各选一个区或市进行试点。[5]在这期间的十几年里，我国一直没有针对解决农民工子女教育问题的政策法规，这方面的教育政策处于缺失状态。而且就1996年及1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》的内容而言，这两份政策文件对流动儿童的入学是采取严格限制的措施，而非积极引导、主动承担的态度。2001年之后的相关政策态度逐渐开放，由流入地政府承担起流动儿童接受义务教育的责任。农民群体在接受教育政策的传播并提供反馈方面同样处境不利。这与农民上网的机会少、对教育问题关心不多、因文化程度有限对政策语言的理解能力较差等情况有关，也反映出教育政策传播机制存在欠缺。近几年来，我国政府在社会传播教育政策时表现出几个方面的改善趋势，但仍存在发布较多而解释较少、宣传较多而反馈较少、反映意见较多而施加实质性影响较少等弊端。 (二)价值认识的局限性 教育政策的制定和实施过程都是价值选择的过程。政策价值观念主要由政策理论、政策理想、意识形态和政策评价标准组成。[6]无论是决策人员、管理人员，还是政策目标群体，他们的价值认识都会影响教育政策制定或执行。 一个国家教育政策的制定主要涉及两个方面的价值选择。一方面是如何处理国家、社会和个人的利益分配，另一方面是如何在国民中分配教育资源与服务。这两方面的利益分配都面临“效率与公平”的价值选择。社会主要矛盾的变化要求教育政策的主导价值观念也应随之更新，但这种政策价值观念的更新并非一蹴而就。比如，建设重点学校的政策始于1953年，当时由于经济建设急需人才而教育资源匮乏，政府为了集中稀缺教育资源而制定此政策。改革开放后，随着经济的增长，大众对优质教育资源的需求越来越普遍，重点学校对优质教育资源的垄断逐渐造成越来越严重的教育不平等。1994年原国家教委出台有关政策，将“重点高中”改为“示范高中”，并附加了“对薄弱高中扶持改进的积极措施”等条件。虽然在修辞上有所改变，但其背后的价值观仍是效率优先于公平。直到2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》正式提出要加快普及高中阶段教育，到2020年使每个学生都有接受高中教育的实质的机会均等。 在教育政策的执行中，地方政府的价值认识起着至关重要的作用。尤其是对于国家颁布的具有战略意义的长期政策，比如素质教育、新课程改革等一系列政策，由于理解和接受这些新的教育观念、转变旧观念有各方面条件的限制，所以这些政策的执行一致地表现出巨大的滞后性。即使作为政策的受益人，教育政策目标群体也有可能存在价值认识滞后的现象。例如在留守儿童问题上，留守儿童的务工父母、身边的监护人以及留守地的农村中小学教师对于儿童权利保护的理念尚未充分认识和理解，很多养育和教育观念陈旧，这种状况对于相关政策的推进造成很大的阻力。[7] (三)数据信息支持的缺失 教育政策的制定和完善必定要依据一定的事实、信息和数据，其来源通常包括调查材料、调查数据、专家意见及社会舆论。这些数据信息依据的获取是否及时、真实、准确，将会影响政策制定的进度和合理程度。公开、健全的数据系统是教育政策制定和实施最重要的技术支撑。然而，我国的教育数据统计系统很不健全。一方面是由于我国的教育数据统计在最初的功能定位上很不全面，难以满足政策的需求，并且数据的统计口径出入太大，非十分内行的人士很难搞清楚不同统计口径数据之间的关系；另一方面是因为各级教育行政部门缺乏规范的数据档案制度，缺乏定期公布教育数据的措施，很多重要数据没有被列入统计的要求。[8]比如，由于一些地方政府对本地留守儿童信息没有全面调研的数据，很多省市关于留守儿童教育与管理的政策措辞雷同，都过于笼统，缺乏因地制宜的本土特色和可操作的措施。另外，有些数据因为某些敏感原因而遭到谎报，不真实的数据也会将政策制定和实施引向歧途，造成符合实际的教育政策难以及时出台，出现政策供给滞后现象。 三、教育政策的环境性归因分析 政策的制定与执行包含着复杂的上传与下达过程，这个过程自始至终都要受到多种环境因素的干扰和影响。概括而言，造成教育政策滞后的环境因素包括社会环境因素、学校环境因素和制度环境因素三个方面。 (一)社会环境因素 影响教育政策执行的社会环境因素主要包括社会政治和经济环境、社会心理环境、文化教育状况、教育科学研究状况等方面。在教育政策制定阶段，如果缺少适宜的社会政治、经济、文化或教育环境条件，则会停留在教育政策目标(理想)阶段而难以兑现为政策实施。由于教育问题是动态变化的，当局势不利或利弊、趋势尚不明朗时，政策制定者常常选择“按兵不动”、“以观后效”的权宜之计。在教育政策实施阶段，如果缺少适宜的社会政治、经济、文化或教育环境条件，教育政策的落实会遇到巨大阻力。学历主义、应试教育、负担过重、高等学校行政化等问题难以消除，素质教育政策难以落实，与社会环境、整体文化教育状况的关系甚大。这些问题虽然表现在教育领域，但问题的解决不能完全指望教育政策，还需要整个社会系统的综合支持，如家庭、社区、人才市场等倒逼机制的推动。 (二)学校环境因素 不同类别的教育政策，要求不同的执行策略和方法。有些教育政策属于“指令型教育政策”，只需照章办事，有些却属于“指导型教育政策”，需要较高的灵活性和创造性。在教育改革和发展进入“深水区”后，指导型教育政策越来越多，对执行教育政策的地方教育主管部门和中小学校提出了更高的政策落实能力要求。从重点高中政策到高中多样化政策的转变是指令型教育政策向指导型教育政策转型的一个实例。重点高中政策的重点是对部分高中进行教育资源的倾斜和集中，而高中多样化政策则包含更多内涵式的发展要求。多样化发展意味着满足个别化需求、尊重多元价值，需要重视对个体差异的尊重和自主选择的鼓励，因此，它要求制度供给体现情境性并具有较强的“适应效率”。[9]同样道理，高等教育机构去行政化的政策导向，也属于指导型教育政策的性质。这是难以通过服从、模仿或经验推广来实现的，也就对学校的各项教育教学和科研等专业能力提出了更高要求。如果学校自身条件有限，那么教育政策就很难真正得到落实了。 (三)制度环境因素 良好的制度环境是指所有正在运行的政策能够各司其职，不相互牵制。而在实际中，一项政策与另一项政策或制度之间存在抵触的情况并不鲜见，政策或制度的不一致，会带来政策执行中的政策冲突，使教育政策的落实存在很多进退两难之境。为解决农民工子女上学问题而出台的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》(2003年)对流入地政府提出“两为主”的政策要求，即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”。然而，这一政策的落实却不是一件容易的事。就政策环境来说，我国的教育经费拨付方式与户籍相捆绑，这使流入地政府缺少满足流动人口子女教育需求的经费，而且，当地教育水平是以户籍人口为衡量标准，这又使流入地政府缺少解决流动人口问题的动力。物质基础与主观愿望两方面的缺失，致使流入地政府难以真正落实上述政策。[10]在我国户籍管理制度从根本上排斥迁徙自由的环境下，流动人口子女入学政策的执行出现滞后状况具有一定的必然性。即使农村孩子进入了城市公办中小学之后，也会出现很多政策或制度上的障碍。比如，部分学生是从农村学校转入城市学校的，由于不少农村地区的课程体系极端残缺，而且各省使用的教材不一致，就使得不少跨省流动的儿童无法适应流入地的知识体系，很多转学生跟不上教学进度。而目前的义务教育制度严格限制留级，“减负”政策又禁止教师额外补课。由此所造成的教育衔接工作的负担几乎全部转移到流动儿童所在班级的班主任和相关科目的教师身上，他们不得不放慢教学进度，而这对整体的学习进度造成了影响，对教师也造成了超负荷的工作压力和心理压力。[11] 四、教育政策滞后的社会消弭机制 教育政策滞后虽然是教育行政系统中的普遍现象，但其产生的问题却不是教育行政部门的封闭行为可以单独承担和解决的，需要在完善政府决策机制的同时建立起必要的社会消弭机制。 (一)社会消弭机制的必要性 教育政策滞后导致的两个直接后果是，当教育实践出现问题时政策支持缺失，当教育政策实施时难以落实。这既损害了国家政策的权威，也损害了教育相关群体的利益。教育政策滞后虽不可完全消除，但可以通过一定的措施进行部分消解，特别是通过建立一些消弭机制来缩短时间差，填补政策滞后期的空白。虽然教育政策的制定与执行主体都是政府部门，但是影响教育政策出台与执行的因素是全方位和多方面的。除了政府的职能因素，造成教育政策滞后的一个重要原因是由政府主导的自上而下的教育政策缺乏社会的认同、参与、支持和遵循。因此，培育社会组织，鼓励各种社会力量参与教育政策的决策和执行过程，是消弭教育政策滞后的一种重要但常被行政力量、市场力量所遮蔽的手段。 (二)社会消弭机制的构成要素 社会消弭机制是相对于行政消弭机制、市场消弭机制而言，其“社会”是指除决策主体(政府)和营利部门(市场)之外的民间力量，主要包括大众传媒、民间舆论、民间智库、民间评鉴机构、第三部门组织等非政府、非营利的民间组织或非组织力量。相应于教育政策滞后的过程性原因与环境性原因，其社会消弭机制包含以下两个要素。 首先，探索民间力量参与教育决策过程的开放决策模式。民间力量可以通过发出声音，形成社会共识和公共议程，进而形成压力集团，来促进教育政策的“上传下达”。在我国，由中央政府和各级地方政府占据主体地位的教育政策活动表现出一种以权力为中心的封闭状态，社会力量的参与程度普遍低下。我国传统的决策模式是“关门模式”和“动员模式”。[12]这两种决策模式主要缘于我国传统的自上而下的“压力型体制”，这种体制的逻辑前提是行政权力的来源主要是上级，而不是下级所辖区域的民众。[13]同样，教育政策的压力主要来自于内部、上面，而非外部、下面，社会力量在其中就几乎起不到任何作用。无论在教育政策的制定过程还是执行过程中，社会力量无法主动介入，这将会影响政策意愿的表达、政策议程的选择、政策价值认识的认同和政策意见的反馈。开放的政策活动鼓励社会力量主动参与其中，积极地表达政策需求和反馈政策意见，对政策活动形成一种外部压力，影响政策议程，进行有效的利益表达与政策参与，增强社会的政策认知与认同。 其次，建立民间力量在教育政策执行中的责任分担机制。民间力量可以通过整合资源，提供差异化服务和专业服务，来促进教育政策的“左右逢源”。政府的主要职能是负责顶层设计和资源配置，教育政策作为政府进行教育治理的主要手段，优先关注的是全局性、长期性和普遍性的问题，在由社会发展和教育发展所引起的阶段性、局部性、流动性的具体问题上，政府部门难以及时地发挥作用，作为办学主体的学校同样没有能力和精力去解决这些问题；另外，地方政府在执行教育政策时经常遇到数据信息的缺失等专业性困难，学校在贯彻落实素质教育、课程改革、专业化发展等指导性教育政策时也经常遇到师资、经费、行政压力和社会压力等各种具体的困难。在利益协调的原则下，民间组织可以利用自身的资源整合能力和志愿精神，“拾遗补缺”地帮助政府部门及学校落实和改善实践活动，提供差异化服务和专业服务，如提供资金支持、提供支教等志愿者服务、提供第三方评价、提供数据信息统计支持等，来缓解教育政策滞后的发生及其造成的后果。