土壤污染致灾性控制的逻辑理路，本文主要内容关键词为：理路论文,土壤污染论文,逻辑论文,致灾性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年5月18日“湖南镉大米”事件见诸媒体，土壤这种由矿物质、有机质、水、空气及生物有机体组成的地球陆地表面上能生长植物疏松层的重金属污染危害，即土壤污染的致灾性①以个案的形式展现在人们面前。在我国，1988年12月13日，《国务院关于重视和加强有机肥料工作的指示》(简称《有机肥料指示》)发布，农业部立即实施培育地力的“沃土工程”；1995年7月13日，国家环境保护局、国家技术监督局发布《土壤环境质量标准》(简称《土壤质量标准》)；2013年1月23日，国务院办公厅发布《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》(简称《土壤治理安排》)等，这三个时间节点上，中央政府及主管部门采取的措施，即是针对土壤污染的致灾性采取的行政措施，是善待土地意识以及土地伦理②意识的高层觉醒，与2011年3月国务院批准的《湘江流域重金属污染治理实施方案》(简称《湘江治理方案》)一样，表明中央政府已经意识到从土壤污染致灾性与其危害性转化之间，并没有天然的阻隔或者障碍。不过，在设立制止污染的经济激励机制层面，以政府为社会管理职责代表的第一义务人，尚没有形成扭转土壤污染与毒地灾害转换的宏观即国家层面、中观即区域层面与微观即生产者层面的三种调控能力。土地因为人们不良的生产、管理行为而发生了土壤污染并且致灾这种不健康的后果。
我国《土地管理法》第4条“土地用途管制制度”规定中，土地被分为农用地、建设用地和未利用地。其中：第一，农用地即耕地是最重要的土地，我国《农业法》在第五章粮食安全制度层面，只规定了“基本农田特殊保护”、“粮价保护”和“粮食安全预警”等制度，并没有直接规定土壤污染或者农业生产中对土壤污染的防护义务与法律措施等。③第二，建设用地属于我国《城市房地产法》调整的主要对象，但是，土壤污染形成毒地由谁治理、如何治理和治理责任等，也没有只言片语涉及。第三，未利用地问题。所谓未利用地，是指农用地和建设用地以外的土地，包括未利用土地、其他未利用地两个二级地类。未利用土地又分为：荒草地、盐碱地、沙地、裸土地和裸岩石砾地；其他未利用土地又分为：其他土地即未列入农用地、建设用地的其他水域地、河流水面、湖泊水面、苇地和冰川与永久积雪的土地等。未利用地作为重要的国土资源，它并不是堆放各种垃圾、废弃物和各种污染物的场所，相关地方政府对这些未利用地负有当然保护其功能安全的第一义务与第一责任。
事实上，与土壤污染的主体分散性，原因综合复杂性，法律义务界定的模糊性，土壤环境标准多而复杂等特征相比，我国《土壤污染防治法》的制定，被人们和社会各界寄予了过高甚至于不切实际的希望与幻想。说它是希望，是因为只有法律机制，才能持久性地防范和控制土壤污染。即不能只偏重于预防、防范和控制，必然是从上而下而且结合从下而上的第一义务、第二义务和第三义务的体系化配置时，并与土壤污染治理相协调，形成一种制止污染的经济激励机制，利用人灾互制、区域组合规律，把灾利互变的临界点固定好，争取标本兼治的良好效果；④而说它是“幻想”，则在于我国社会存在着严重的“法律工具论”氛围，认为只要法律一经颁布并生效，则相关法律调整对象范围内的事儿，立马会迎刃而解。其实不然。
如同《有机肥料指示》与“广州番禺垃圾菜”⑤之间，人们很难建立起它们之间的内在联系点。实际上，《有机肥料指示》强调“大中城市的城市粪肥、有机垃圾等废弃物工厂化处理和收集处理树叶制取有机肥”是导致菜农十几年来有些疯狂地利用城市生活垃圾作生产肥料的根源之一。也就是说，土壤污染致灾性控制逻辑起点的基础，不是简单地立一部法就能解决所有问题，而是在社会底层即公众层面缺乏土壤污染致灾性共识时，只能通过中央政府层面的行政管理机构的职能整合，以第一义务人的身份承担土壤污染防治的第一责任，然后，逐步过渡到让农民承担农用地土壤污染预防、控制和治理的第一义务和第一责任(这时，政府就成为第二责任人了)，在此基础上，形成社会公众成为第三责任人，并在相关法律之间寻求法际密切、有效地协调与配合，从而形成土壤污染防治的“机制天敌”。⑥
一、整合各部委管理职责与设立国家环境委员会
“土地”作为一种资源，是我国《环境保护法》第2条规定的14种保护的环境要素中，位列大气、水、海洋之后的第四环境要素。因此，我国《环境保护法》第20条规定了“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展”。应当说，这是注意到了土壤污染致灾性和毒地灾害危害性的表现。
作为土壤污染防治的重要法律之一，我国《大气污染防治法》对于空气中的重金属干沉降、湿沉降问题，没有直接规定，只在其第18条规定，国务院环保部门会同有关部门，根据气象、地形、土壤等自然条件，可对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。而华中酸雨区，一直是全国酸雨污染最严重的区域之一。尤其是，湘江流域作为我国重要的酸雨控制区，2000年二氧化硫浓度已达环境空气质量二级标准的城市有湘潭、衡阳、岳阳、常德、益阳、郴州、怀化、娄底、吉首等，2005年则有长沙、张家界等，并未有效遏制“湖南镉大米”在株洲市攸县、衡阳市衡东等地爆发。这说明：湖南稻作区范围内“两控区”酸雨、二氧化硫污染控制目标可以实现，即大气干湿沉降重金属可能形成了有效控制的机制，⑦但是，稻作田的污水灌溉或者农民在水稻种植中种子、农药、化肥等的使用，是否达到标准则是不清晰的。换句话说，大气污染防治层面，湖南稻作区范围内的酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区，并不能当然解决导致土壤污染的污水灌溉带来的“湖南镉大米”致灾性问题。
相比之下，我国《水法》第52条规定，加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。这类规定中“鼓励”、“提高”一类立法宗旨，在稻作区稻田利用污水灌溉进行农业生产层面，确实提高了污水资源的利用效率，但是，并没有将城市污水灌溉与防治土壤污染相结合。“湖南镉大米”事件后，攸县、衡东稻作区的农民声称不知道灌溉用水重金属超标，或许是真的。然而，城市污水、工业污水的大量灌溉使用，必然导致其中的镉、汞、铅等重金属，直接地、持续不断地进入耕地，从而被土壤富集和聚集，成为土壤污染后稻米镉含量超标的根源。
同时，我国《水污染防治法》第35条～第36条、第51条虽然明确规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物；禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物；向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。但是，后端的执法机构因为职能上的条条划分、执法职责与领域的块块壁垒，导致土壤污染防控义务承担主体尤其是责任界限的不明确，于是，农业部门、水利部门和环保部门等作为第一义务人，究竟谁应当直接和具体地管理工业废水和城镇污水用于农田灌溉，并不具体明确。还有，涉及我国《公路法》、《道路交通安全法》等与公路交通有关的法律等，也并没有对流动源的大气污染物的排放进行直接而具体的规定。另外，我国《矿产资源法》过于原则，没有规定探矿权人、采矿权人的法定义务，而我国《矿产资源法实施细则》第17条、第31条虽然规定了探矿权人、采矿权人“遵守环境保护规定”的笼统法定义务，但并没有解决其如何处置、堆放和管理矿品、矿渣等，以防止其因为管护不当，导致大气、水体和土壤等污染处置问题。
立足于土地资源，翻检我国以部门立法为特点的相关法律，土壤污染防治主体的界定、义务人的确认以及把土地伦理变成法律责任的规定，是零散而非系统性的。观察这些法律规定，结论是：要么根本没有提及土壤污染，要么只是本系统或部门内有限的规范，要么相关法律规定只是浮在表面上，进行原则性规定，是否能得到有效的实施和执行，并没有一套严格的监督与责任承担机制。这种缺失的存在，意味着土壤污染后，其致灾性在土壤结构被改变，土壤的物理性、化学性和生物性功能被破坏的漫长时间里，就以“毒地”特征显现其“三危属性”，即对于土壤之上的人群、畜禽和生态环境的危害性、危险性和危损性。土壤污染这种灾害学意义上的人为自然灾害必然会发生，其致灾性表现为三个层次：土壤污染的人为致灾性与个体致灾性，法律与政策层面的土壤污染灾害公共政策致灾性，地方立法建立土壤污染灾害控制机制的不力性，⑧以及对三种义务主体土壤污染防治义务体系化分配的需求迫切性。
基于长期的系统研究，在2013年“6·5世界环境日”中国环境资源法学研究会年会暨“生态文明的法制保障”学术研讨会期间，作者提出了“环保部不能是‘不管部’，而应当成为涉及各种环境与资源利用问题，更应该是土壤污染防控管理相关部委的协调者。因此，鉴于各种环境保护问题尤其是土壤污染问题的严重性，应当考虑设立国家环境委员会”的观点。这个观点提出的灾害经济学基础是，土壤污染等灾害必然制约经济和社会的可持续发展，在宏观层面，中央政府的各个职能部门不能再囿于其部门内职责、职能的条块划分，而是必须进行职责、职能的整合，在土壤污染尤其是毒地灾害防治方面，以“湘江流域水污染综合防治委员会”模式为参照，形成一种行政权力公共资源有效配置的合力。比如，农用地的生产型使用和农民的生产行为涉及农业部门，稻作区污水灌溉涉及水利部门，大气沉降涉及环境部门，而机动车废气污染涉及交通部门等。相比之下，建设用地因为土壤污染成为毒地后，则不仅涉及国土部门、规划部门和发改委，也涉及住建部、工信部等。因此，由于这些部门的职能不同、职责各异，能否在土壤污染等重大问题上，互相配合和合作、协助，在逻辑理路上看，只能采取设立国家环境委员会，并由国家环保局牵头，来整合各个部委密切配合的土壤污染防治的部门能力，形成土壤污染防治的合成性能力，即国家能力——从上而下的各级政府职能部门的协调、配合和综合性预防、治理与控制能力，以及从下而上的农用地使用者农民，建设用地使用者企业，各类土壤污染治理机构，社会公众，还有各级土壤污染管理部门的第一义务、第二义务和第三义务的分工与合作的整体性应对能力。
二、从土壤污染致灾性第一控制即生产型预防控制入手与农民承担第一责任
国务院《土壤治理安排》中确定的目标是：到2015年，全面摸清我国土壤环境状况，确定土壤环境保护优先区域，初步遏制土壤污染上升势头，确保全国耕地土壤环境质量调查点位达标率不低于80％；建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度，基本建成土壤环境质量监测网，对全国60％的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测；全面提升土壤环境综合监管能力，初步控制被污染土地开发利用的环境风险，有序推进典型地区土壤污染治理与修复试点示范，逐步建立土壤环境保护政策、法规和标准体系。到2020年，建成国家土壤环境保护体系，使全国土壤环境质量得到明显改善。这些目标的实现，需要从生产型预防控制开始即把义务主体或者责任人弄清楚，才有可能。
可以说，《土壤治理安排》的工作目标与《全国现代农业发展规划(2011—2015年)》(简称《全国农业规划》)的“重点任务”具有相当的衔接关系。即第一，坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制；⑨第二，增强农产品质量安全保障能力，包括加快发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品，加强农产品质量安全监管；第三，建立完善农业生产奖补制度等，⑩至少是具体衔接在一起的。也就是说，《土壤治理安排》的主要任务是：(1)严格控制新增土壤污染；(2)确定土壤环境保护优先区域；(3)强化被污染土壤的环境风险控制；(4)开展土壤污染治理与修复；(5)提升土壤环境监管能力；(6)加快土壤环境保护工程建设等。这些任务不可谓不具体、不明确。问题是，如何落实或者变成农用地、建设用地或未利用地使用中的土壤污染防治的具体行为，则是作者最为关心的。
事实上，农民是农用地土壤污染致灾性的第一控制者。在目前，当然应当成为第一义务人和第一责任人，在生产过程中采用预防型控制方法，减少农药、化肥的使用，不使用垃圾肥料，在稻作区引用城市污水和工业污水灌溉时，应当请求农业管理部门进行水质检验，不随意使用重金属超标的污水灌田，并积极从事资源节约型、环境友好型农业生产，自觉采用节地、节水、节种、节肥、节药、节能和循环的农业技术，不断增强农用地的可持续生产能力。应当说，这不是一蹴而就的。也就是说，作为一个普通农民，暂且不论其文化程度和农业生产技术能力与水平的高低，在农业生产活动中，他首先是一个经济人，一切活动均以经济利益而不是以土壤污染之后的粮食安全作为第一价值判断。面对只少不多的承包地、自留地时，他为何会选择防治土壤污染，把减少和控制少使用农药、化肥等土壤污染的第一因素，(11)尤其是把使用污水灌溉农田时，凭借一己之力去检测或者测试灌溉的污水，是否含有导致土壤污染的重金属成分，作为自己的法定义务?对于“湖南镉大米”稻作区的农民而言，他又如何能通过自己的农业生产活动组织能力，对稻田中的底泥和土壤等进行土壤冲洗、土壤净化、土壤恢复、土壤修复等，从而，使这些被严重污染的土壤能够逐步恢复，进而达到控制土壤退化即土壤贫瘠化的效果呢?一个农民，一不懂土壤污染防治的技术，二可能缺少土壤污染防治资金，最关键的是缺乏进行土壤污染预防、处置和治理的积极性与内在动力。
于是乎，土壤污染致灾性控制的制度设计中，土壤污染防治的法定义务、法律责任等，就需要从“机制天敌”角度认真分析和研究了。对于当地政府而言，应该是宏观层面的土壤污染预防、处置和治理的第一义务人、第一责任人，而农民则是农用地土壤污染生产型控制的第一义务人和第一责任人。按照我国《环境保护法》的“谁污染、谁治理”原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理的话，那么，农民就会质疑说：“我自己承包的土地或者自留地，我在生产过程中污染了，要由我自己治理，可以。但是，庄稼、蔬菜等农作物出虫子了，我要使用农药、使用杀虫剂，要上化肥和有机肥，这些东西当中包含土壤污染物，我怎么办?再说了，我使用的农田灌溉污水不是我污染的，是那些工业企业污染的，那么，灌溉用水的污染者他应该来替我治理被污染的土壤。同时，大气沉降物中，存在的各种重金属元素，作为土壤污染的又一个重要原因，又应该找谁来承担土壤污染的治理责任呢?”(12)确实，要让农民承担生产型农用地土壤污染预防、控制和治理的第一义务人和第一责任人，需要法律义务具体配置和相关措施设计上的配合与转换，才有可能变成现实。
董文茂先生在《保卫土壤，珠三角土壤污染调查》文中，披露广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46％。资料显示，全国每年仅因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。(13)更广范围研究成果显示，2010年前后，我国水稻质量安全状况堪虞，学者指出土壤中“重金属污染控制形势严峻”与官方文件中的“土壤环境面临严峻形势”含义相同。主要是水稻中重金属污染物有铅、镉、汞、铜等严重超标。其中，铅和镉是水稻最主要的重金属污染物。多个地区重金属污染状况呈恶化趋势，达到重度污染程度且有不断加重的趋势。如表1。(14)
在表1中，我们注意到：湖南省在1999年、2006年的稻米重金属污染调查中，前后8年间湖南稻米中重金属镉的污染，丝毫没有减轻的迹象。那么，政府监管部门为什么不采取有效控制措施，限制和减少湖南稻米中的镉含量呢?事实上，湖南作为鱼米之乡以及全国闻名的有色金属之乡，有色金属采选开发已有数百年历史，土壤重金属污染的历史包袱非常沉重。在衡阳常宁水口山、株洲清水塘、湘潭竹埠港等涉重金属企业密集地区，许多耕地早已不适合继续耕种。但是，因为没有清晰的国家或地方标准，由第一责任人认定这些地区的农用地属于土壤污染严重的耕地，不应当再继续耕种，继而，开展系统的土壤污染治理是困难的，事实也确实是如此。湖南稻作区一些地方周边虽然没有涉重金属的工业企业，但是，稻田中生产出来的稻米仍然出现重金属超标，其原因是：对土地“掠夺式”开发利用导致重金属进入土壤，加快了土壤严重污染的步伐。(15)问题是，在衡阳常宁水口山、株洲清水塘、湘潭竹埠港等涉重金属企业密集区的水稻种植者，为什么不能作为第一义务人、第一责任人承担起土壤污染治理的义务呢?其实这些农民既没有这方面的意识，也没有技术能力和经济能力来承担起稻田重金属污染预防、控制和治理责任。
面对农用地土壤污染致灾性的不断扩张，要保卫湖南稻作区的土壤，减少土壤污染，必须从污染经济学—灾害经济学—环境经济学的角度，即从制止土壤污染的经济激励机制的积极角度，以及法律义务、法律责任体系化的消极角度，把握利益得失的关键，以土地伦理为基点，以可持续发展为目标，结合湘江流域重金属污染治理的国家行动，具体细分和明晰第一义务为农民、各种农业用生产资料提供者，比如农药、化肥和有机肥生产者、城市污水和工业污水排放者作为土壤重金属第一防控义务；第二义务为各级政府承担的农业生产监管义务，为农民提供合格的低重金属含量的农药、化肥和有机肥，以及灌溉污水和清洁生产用水。与此同时，对已经发生的土壤污染，提供土壤治理即土壤修复、土壤净化、土壤冲洗和土壤恢复的技术、资金和扶持措施等；第三义务为社会公众对农业生产过程中，土壤污染的监督和减少不良生活习惯性水体、大气和固体废弃物等土壤污染物的排放等等方面，寻找突出困境的突破口。
也就是说，农民作为农用地土壤污染致灾性第一控制者，在生产型预防控制层面承担其第一责任，要履行第一义务，作者将此界定为所谓生产人、污染人的义务。即：(1)农民作为农用地承包人或者农业生产经营者，要养成很强的农用地土壤污染预防、控制和治理的义务意识；(2)农民对工业三废排放者达标排放，以及各种废渣污染农用地有积极监督和请求防止的义务；(3)农民在使用农药、化肥和有机肥料，以及城市污水和工业污水、清洁水源进行灌溉时，有义务请求农业部门、水利部门、环境保护部门、国土资源部门、工信部门、交通部门、能源部门、住建部门、公安部门和发改委等部门，履行土壤污染、污水灌溉的提示、检测和控制职责，等等。这样分析，是把政府作为宏观层面的土壤污染防治的第一义务人、第一责任人，在逻辑理路上进行了修正，即微观层面的农用地土壤污染防治的第一义务人、第一责任人，必须是农民或者农业生产经营者及各种农用生产资料提供者。这是一种灾害经济学意义上的农用地土壤污染治理的法律机制性制度设计、义务配置和责任措施的自觉，有了这种自觉，农民生产的水稻等农作物的粮食安全，即不受重金属污染危害的制度构建，才有坚实的环境伦理基础——农用土地健康了，粮食才会安全。
农用地土壤污染防治的第一义务人和第一责任人一旦确定，那么，第二义务人、第二责任人自然也就清楚了。各级地方政府和中央政府成为第二义务人、第二责任人时，属于管理人和职能责任人，其职责、职能的分工考虑如下：(1)农用地土壤污染防治部门有密切协调、合作与配合义务；(2)各级地方政府有如实披露当地农用地土壤污染状况、原因和治理方案、措施的义务；(3)中央政府和各级地方政府应对农用地土壤污染防治进行财政支持和帮助义务；(4)国家环境委员会有对农用地土壤污染防治的监督与报告义务，等等。此外，便是第三义务人、第三责任人这些社会人的义务、责任的细化与落实问题。即：(1)农用地土壤污染治理机构的诚实治理与不得转移土壤污染的法定、约定义务；(2)农用地土壤污染保险与损害赔偿责任承担人的诚实履责义务；(3)社会公众对农用地土壤污染的监督义务，以及减少对土壤污染物的排放义务等。这样分解后，就会形成一个有效的土壤污染致灾性的分解与治理机制，继而，把这些体系化的义务变成法律义务，并在我国《土壤污染防治法》、地方土壤污染治理立法和土壤环境标准等法律法规当中，加以分解和措施化，尤其是义务履行监督化和违反义务处罚的强制化，从而，为土壤污染的致灾性设置“机制天敌”。
三、整合土壤质量标准和各类立法形成与土壤污染防治法的配套规范
据《人民日报》披露，我国土壤污染分布面积显著扩大，重金属等污染物指标在大的流域及局部工矿业和农业区上升较快。因此，国土资源部、中国地质调查局正建立涵盖81个化学指标(含78种元素)的地球化学基准网：以1∶20万图幅为基准网格单元，每一个网格都布设采样点位，每个点位都采集一个深层土壤样品和一个表层土壤样品。用表层含量减去深层含量，即得出重金属元素“人类污染图”，全面会诊土壤重金属污染现状。(16)面对日益严重的土壤污染，地质学家指出，必须持续加大对污染行为监管和惩治力度。对已被污染土地，要搞清污染源并加以切断。国土、地质、环境、水利等部门要通力合作为大地“排毒”。(17)作者认为，《人民日报》对土壤污染控制与治理的表态，要结合我国土壤环境质量标准到各类立法，包括从国家立法和各级地方人大政府的地方行政法规、规章和规范性文件，到土壤污染防治的立法，形成新的、有效的和符合中国实际情况的农用地、建设用地和未利用地的土壤污染致灾性控制的良性法律机制。
(一)整合土壤质量标准与解决土壤环境标准地方化的效力问题
1995年7月13日，国家环境保护局、国家技术监督局发布《土壤环境质量标准》GB15618-1995即《土壤质量标准》，开宗明义地宣称：“为贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，保障农林生产，维护人体健康，制定本标准。”这个作者称为“一防两保一维”的国家标准，到2013年6月，已经实施了整整18年。但是，对于“湖南镉大米”的生产、加工、销售和食用等一系列活动，似乎没有被严格遵守。
根据《土壤质量标准》第1.1条、第1.2条“主题内容”和“适用范围”的规定，本标准按土壤应用功能、保护目标和土壤主要性质，规定了土壤中污染物的最高允许浓度指标值及相应的监测方法。本标准适用于农田、蔬菜地、菜园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤。但是，这个《土壤质量标准》对谁执行这个标准或者应当由谁作为这个国家标准的第一实施者，并不是非常明晰的。《土壤质量标准》规定中，并没有“农民”或者“农林生产者”这样的标准实施者，而是在“本标准由各级人民政府环境保护行政主管部门负责监督实施，各级人民政府的有关行政主管部门依照有关法律和规定实施”，“各级人民政府环境保护行政主管部门根据土壤应用功能和保护目标会同有关部门划分本辖区土壤环境质量类别，报同级人民政府批准”(18)。两条规定中，两次出现“环境保护行政主管部门”、“有关行政主管部门”和“有关部门”字样，并含有“依照有关法律和规定”的模糊字眼。可想而知，这样一个执行与实施主体不甚明了的国家标准，根本无法有效防控“湖南镉大米”的生产、销售和食用事件的接连发生!
而在《土壤质量标准》第3.1条、第3.2条中，根据其应用功能和保护目标土壤被划分为三类。其土壤环境质量分类和标准分级规范分别是：I类为主要适用于国家规定的自然保护区(原有背景重金属含量高的除外)、集中式生活饮用水源地、茶园、牧场和其他保护地区的土壤，土壤质量基本上保持自然背景水平。I类土壤适用一级标准，为保护区域自然生态、维持自然背景的土壤质量的限制值。而Ⅱ类主要适用于一般农田、蔬菜地、茶园果园、牧场等的土壤，土壤质量基本上对植物和环境不造成危害和污染。Ⅱ类土壤适用二级标准，为保障农业生产，维护人体健康的土壤限制值。Ⅲ类主要适用于林地土壤及污染物容量较大的高背景值土壤和矿产附近等地的农田土壤(蔬菜地除外)。土壤质量基本上对植物和环境不造成危害和污染。Ⅲ类土壤适用三级标准，为保障农林生产和植物正常生长的土壤临界值。问题是，有具体详细的土壤应用功能标准，以及保护目标规则，也有实际、可行的土壤环境标准，但是，因为第一义务人、第一责任人不明确，农民或者农业生产者又缺乏应有的土壤污染防护的法律意识，整个社会缺乏对于土壤保护的经济激励机制，标准再具体但不能切实执行，也是没有用的。
《土壤质量标准》颁行后18年间，国家环保部于2011年4月22日发布《土壤环境保护标准目录》，不仅涵盖此后2013年发布的3个标准，而且涉及国家标准、部门标准等，这些标准，大体上可以分为土壤环境质量标准、土壤环境质量评价标准和监测规范、方法标准。具体包括：(1)“土壤环境质量标准”5个，即表2；(2)“相关监测规范、方法标准”23个，其中，国家标准9个，环境部标准14个，即表3；(3)“已被替代标准”1个，即《土壤质量—总铬的测定火焰原子吸收分光光度法GB/T17137-1997》国家标准被《土壤总铬的测定火焰原子吸收分光光度法HJ491-2009》(2009年9月27日环保部发布，2009年11月1日实施)环保部标准替代，共计29个土壤环境质量标准，应当说其数量是颇为不少的。见表2和表3。
表2中，所列《土壤环境质量标准GB15618-1995》是颁行最早的一个国家标准，它由6部分，12条构成。第3部分“土壤环境质量分类和标准分类”有3条，第4部分是三级标准值，第5部分是监测，规定了采样方法和分析方法表等。应当说，如果严格执行这个国家标准，“湖南镉大米”事件是不可能频繁发生的。(20)而表2中《拟开放场址土壤中剩余放射性可接受水平规定(暂行)HJ53-2000》，是2000年5月22日由国家环保局发布，2000年12月1日实施，共5部分20条，并加1个提示的附录“土壤中剩余放射性水平推导中用到的计算模式与参数”。其中，第3部分为“土壤中剩余放射性可接受水平”，第五部分为“关于非辐射危害方面的管理要求”规定，即污染厂址的开放，除辐射危害方面的控制要求外，还必须满足其他非辐射危害方面(如有害病菌、病毒、化学毒物等)的管理要求。应当说，这个标准的技术性是全面而细致的。可以说，表2中的其他几个标准，都是比较细密和完善的。其所规定的土壤环境系列国家标准和行业标准，对于“湖南镉大米”事件的发生，本来是可以发挥积极而有效控制作用的。
表3中，密度逐渐加大的颁行新的环境保护行业标准，从2004年12月到2013年6月已经发布了14项土壤环境监测规范、方法标准。但是，这些标准在理论上应当发挥的重要作用，并没有在湘江流域的农用地土壤污染致灾性的预防、控制和治理中切实有效地表现出来。事实证明：镉、汞、铅等重金属元素进入农用地的土壤中，不但与农民的生产活动、工业生产活动存在密切关系，而且，重金属元素在土壤表层具有明显的富集效应，并与人口密集区、工矿业区存在密切的相关性。尤其是，大气污染物中重金属干湿沉降因素，仅仅颁行一系列土壤环境标准，并不能解决土壤污染的污染物在固定源、流动源和面源上不断排放土壤污染物，继而富集、聚集土壤污染的重金属与有机物，加重土壤污染趋势的问题。学者强调，与1994年至1995年采样分析数据相比，我国土壤污染分布面积显著在扩大，且在向东部人口密集区域扩散，加上由于工业布局和土壤性质等原因，南方土壤重金属污染更为严重。换句话说，“湖南镉大米”事件的发生是必然的而非偶然的，是我国环境管理部门偏重于制定国家标准与行业标准，而这些多而细密的标准，并没有变成地方各级政府的主管部门，履行其第一义务人、第一责任人职责的具体行动依据，从而有效发挥预防、控制和治理土壤污染的积极作用。(21)
对于湖南稻作区而言，1998年8月4日颁行的《湖南省湘江流域水污染防治条例》(简称《湘江污染条例》)(22)第3条规定，湘江流域水污染防治目标：按照国家要求实现全流域工业水污染物达标排放；重点削减重金属污染物排放量；确保全流域生活饮用水地表水源水质稳定达到国家规定的标准。同时，《湘江污染条例》第23条、第26条规定，湘江流域各级政府及有关部门应当保护生态环境，组织植树造林，防止水土流失；加强水利工程的整治，疏浚河道，扩大湘江流域水体环境容量；推广植物病虫害综合防治技术，发展生态农业，防止农药、化肥污染。而排污单位应当建立环境保护目标责任制，采取综合防治措施，提高资源利用率，防止在生产建设或者其他活动中产生的废水、废渣和放射性物质等对湘江流域水环境的污染和危害。换句话说，《湘江污染条例》作为一部流域性管理的地方法规，竟然也是原则规定多多，只在第23条和第26条给予原则性规定，并没有直接规定稻作区农用地的污水灌溉的地方标准，以及污灌之后的稻作区土壤重金属污染预防和控制的可操作性具体规定，于是“湖南镉大米”在这样的地方法规作用之下，必然反复发生了。
相比之下，2003年12月10日，湖南省人民政府即发布《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》(简称《长株潭生态规划》)，但没有涉及“土地污染”、“土壤污染”等概念。可见，在那个时点上，湖南省政府对其农用地土壤污染防治第一义务人、第一责任人的身份，是并不清楚的。所以，《长株潭生态规划》第25条第3款“以农田、林地为主体的生态开敞区”功能区的环境目标为：大气环境质量达到Ⅱ级标准；农田、林地系统得到有效保护，农业生态环境得到明显改善；沿岸水域水质达到或优于地表水环境质量Ⅲ级标准等规定，没有涉及湘江流域严重的农用地的土地污染防治问题。
2007年10月15日十七大之后，长株潭城市群被国家确定为“两型社会”的两个试验区之一。这个“两型社会”即资源节约型和环境友好型社会，(23)其基本核心是一种人与自然和谐共生的社会形态，是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展的一种目标。长株潭在两型社会建设中，早在2005年即提出“五同”即“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”的目标，其中“环境同治”值得肯定。但是，“湖南镉大米”事件证明：这个“环境同治”并没有达到目标要求。2006年5月，湖南省以长株潭一体化为中心，启动“3+5”城市群建设。即以长株潭为中心、1个半小时通勤为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳在内的城市群建设纳入长株潭一体化体系，于是，整个湘江流域全部被纳入流域治理的范围。针对湘江干流主要污染是重金属和氨氮超标，以及湘江流域涉及地域宽广的特点，2011年3月，国务院批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》(简称《湘江治理方案》)，启动927个整治项目，总投资达595亿元。其中，氨氮主要是生活废水造成的，通过沿岸污水处理厂建设和污水排放口管理解决；湖南是有色金属之乡，河水本底值偏高，经过几百年开采特别是近几十年破坏性开采，大量重金属矿渣沿河堆放，形成很难治理的持续性污染源，于是，借助《湘江治理方案》整治，重点围绕有色金属、冶炼、化工等涉重金属行业的系统治理，从点源治理上狠下工夫。
《湘江治理方案》实施之初，成立了“湖南省重金属污染和湘江流域水污染综合防治委员会”(简称“重污综治委”)，相关厅局主要负责人和市州长为委员会成员。(24)“重污综治委”25个层级和类别政府机构的职责分工是：各市级人民政府是《湘江治理方案》本地实施的第一责任人，省发改委、省科技厅、省经信委(落后产能淘汰)、省公安厅、省监察厅、省民政厅、省人社厅、省财政厅、省国土资源厅、省环保厅、省住建厅(集中饮水安全)、省水利厅、省农业厅(农产品重金属污染检测)、省林业厅(重金属生物治理)、省卫生厅、省审计厅、省国资委(国企治污监管)、省工商局、省安监局、省政府新闻办公室、省政府法制办、省有色金属管理局(产业规划调整)、湖南银监局(高环境风险企业信贷)、省电力公司等按照其职能分工，各司其配合之职责。“重污综治委”作为负责指导、协调、评估和督促湘江流域重金属污染综合防治工作的负责机构，为国家环境委员会的设立与运行，以及国家标准的地方化，提供了一个可资参照的现实样本。
(二)农用地土壤污染致灾性的分解与治理机制
土壤被污染之后，属于农用地的耕地，其质量持续下降必然对食品安全造成极大威胁。主要是：(1)农产品重金属超标，必然威胁人体健康。资料显示，我国华南地区有的城市50％的农用地遭受镉、砷、铜、锌等多种重金属污染，致使其中约10％的土壤，基本丧失了生产力。在我国土壤重金属污染的“集中多发期”，导致耕地出产物重金属超标，自然会不同程度地引发食品安全问题；(2)农药、化肥等有机物的残留及污染较重。我国农业生产活动中，化肥年使用量达4637万吨，占世界化肥施用总量的35％，而化肥的平均利用率仅为35％左右，低于美国等发达国家5～10个百分点。(25)与此同时，我国农药总施用量达131.2万吨，比发达国家高出1倍，农药施用后在土壤中的残留量为50％～60％。过度使用化肥、农药，特别是偏施氮肥，使土壤酸化板结，造成耕地退化和农产品硝酸盐、亚硝酸盐污染。一些磷肥钾肥和复合肥中镉含量超标，能够使土壤和作物吸收到不易被移除的镉，即便是有机肥料也难逃重金属污染；(26)(3)湖南稻作区的农用地土壤污染，表面上看，虽然远离重金属矿区、生产基地或者矿渣堆放区，但是，湘江流域的水污染或者大气干湿沉降，对于土壤已经污染的农田而言，是持续性输入水污染物、大气污染物和固体废弃物等污染源。而这种稻作区农用地的土壤污染，恰恰是最难控制和治理的。所以，要想有效进行农用地土壤污染的预防、控制和治理，对土壤污染的致灾性的分解，并形成土壤污染的良性治理机制，是基本的逻辑选择。如图1。
图1中，土壤污染就农业生产而言，其生产过程本身可能就是一个土壤污染的过程，而且，这种污染具有分散性、隐蔽性和滞后性、累积性和地域性、不可逆转性、难治理性、治理成本高和周期长等特点，酿灾潜势是非直观的(27)等特征，需要在土壤环境质量标准、土壤污染防治法和地方土壤治理立法形成法律体系的基础上，将土壤污染防治义务从预防义务、控制义务和治理义务等层面，进行有效分解，并明确国家环境委、环保部、农业部、国土资源部、工信部、水利部、交通部、能源部、住建部、公安部和发改委等义务主体各自的具体义务后，由国家环保部和国家环境委有效监督这些义务的履行。即相关义务主体开展实际预防、积极控制和长期治理，以土壤污染预防为主，治理为辅为指导思想，把我国《环境保护法》中的“谁污染谁治理原则”转变为“谁耕作谁预防”、“谁污染谁担责”的原则，并加进政府支持机制、部门配合机制和义务履行监督机制等。这样一来，“三有效”即有效分解法律义务、有效监督义务履行和法定义务的有效履行等，就会变成“四有效”即有效分解、有效监督、有效履行和有效治理，从而，一个良性的土壤污染预防、控制和治理机制就形成了，并成为一种在国家环境委员会控制下，一种超越目前“环保部作为不管部”的职能或者职责的一种新机制，它是建立在10多个部委密切配合基础之上的，以土壤污染防治利益转移为基础的有效合作与配合机制。
(三)《土壤污染防治法》颁行后需要机制建设
我国《环境保护法》第2条规定的14种环境要素有“土地”，但是“土壤”却并没有规定。为此，我国《土壤污染防治法》草案中，当然要把土壤作为核心和基本保护对象了。然而，我国《土壤污染防治法》的立法，属于综合性立法而非部门立法，理由是此法涉及国土资源部、农业部、环保部、工信部、水利部、交通部、能源部、住建部、公安部和发改委等10个左右的部委。综合立法的好处是，充分协调了各个部门之间关涉土壤的各种具体问题，相关部委在职能、职责和义务等方面必然要联合起来，共同参与、配合和协助我国《土壤污染防治法》的制定，显而易见，这部法律颁行之后的实施与执行，当然也需要这些部委的密切合作了。
比如，土壤污染的“预防”问题，这涉及污水灌溉、大气沉降和固体废弃物污染，以及目前城乡过多的机动车的尾气污染等方面，应该与我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》以及《农业技术推广法》等法律法规互相协调，而这种法际之间的平衡，是非常不容易实现的。倘若企业的“工业三废”排放方面的规定，能在土壤污染、控制和治理的思路下，通过《土壤污染防治法》这部法律加以有效协调，将土壤污染的预防思路确定为基本思路后，建立“污染土壤档案制度”、“污染土壤管制区和整治区”，以及土壤整治和再利用制度等，才有积极意义和可操作性。由此，作者还是坚持“设立国家环境委员会”的学术观点，考虑在国家环境委员会这种升格机构全面负责协调土壤污染预防、控制和治理工作的思路下，由它来协调包括环保部在内的各个部委由《土壤污染防治法》赋予的法定职责。
我国《土壤污染防治法》颁行后，需要进行的机制建设，首先是执法者的综合性协调机制，即由国家环境委员会承担总的土壤污染防治责任，然后，根据《土壤污染防治法》中各个部委土壤污染职责、职能和法定义务的规范性分配，监督和督促各个职能型部委认真履行法定义务和职责，否则，即依法追究相关部委及其直接责任人的法律责任。也就是说，我国《土壤污染防治法》生效后，不能再重蹈看似许多部委都有职责、职能和法定义务，但是，实际上这些职能的实现，职责、法定义务的履行，却没有相应的协调机构和督促机制，从而，陷入我国长期被诟病的“集体负责就是无人负责”或者“一个部门主要负责，其他部门就是甩手不管”的套路或者不良政府职能分配—职责行为模式的情形，再次发生。
其次，环保部颁行了大量的土壤环境质量标准，如何将这些土壤环境的质量标准，与我国《土壤污染防治法》的法律制度、规范结合起来，形成体系性的土壤污染预防、控制和治理的规范系统，并在国家环境委员会的组织和干预下，切实协调土壤环境质量层面的各个部委、各级地方政府和污染土壤的治理产业合作，以及污染土壤管制区和整治区土壤出产物比如稻米、小麦等农产品的市场供应等关系，以利于其积极开展土壤污染治理和长期土壤污染治理过程中的区际利益转移。这是需要认真解决的土壤污染防治第二个机制即利益协调机制问题。事实上，如果土壤严重污染地区或者土壤污染灾害的发生区域，比如土壤的中度污染、重度污染或者极重污染区域，在需要进行土壤污染治理和控制土壤污染严重恶化趋势的背景下，土壤出产物方面的贸易利益损失，需要国家在宏观层面提供区际利益转移的平衡与补偿机制。而这种机制的形成与运行，可以借助环保部土壤环境质量标准与我国《土壤污染防治法》的制度衔接机遇，以国家环境委员会为推手有效建立起来。
再次，农用地的承包人和农业生产经营者的土壤污染防治责任承担机制。应当说，农用地是土壤污染的“大户”以及土地出产物的主要供给者，自然而言，农用地的承包人和农业生产经营者等，当然是其耕种土地的土壤污染防治责任的主要承担者。但是，在稻作区如果没有农业、水利和环境部门对于土壤、灌溉用水和大气沉降等重金属、有机物和其他土壤污染物的监测、预报、监督及具体的指导，农用地的承包人和农业生产经营者怎样有效承担土壤污染防治责任呢?那么，在农用地的承包人和农业生产经营者承担土壤污染防治责任的概念下，他认真、细致和完全承担了其责任，又有什么样的激励、鼓励和肯定机制呢?尤其是，土壤污染很容易，但是，要预防、控制和治理土壤污染，就需要严格控制、规范和监督农用地的承包人和农业生产经营者的耕作行为，而耕作行为的这种严格控制、规范和监督，不仅仅非常困难，关键是需要大量的费用和物质成本负担作支撑。那么，这些费用和物质成本的政府负担机制，则是农用地的承包人和农业生产经营者的土壤污染防治责任承担机制的关键之所在。
因此，有了土壤环境质量大量的系统化标准，也有了《土壤污染防治法》，不等于自然而然就有了土壤污染防治的良好机制。为此，需要把这些土壤环境质量标准与《土壤污染防治法》有机结合起来，同时，在成立国家环境委员会的基础上，形成和建设土壤环境保护所涉及部委有效协调、污染土壤治理的区际利益转移的平衡与补偿机制，以及政府与农用地承包人和农业生产经营者，共同负担污染土壤治理费用和物质成本的利益转移机制，才是最为重要的。
应当说，备受各方关注而一直秘而不宣的《重金属污染综合防治“十二五”规划》(简称《重金属“十二五”规划》)终于揭开面纱，是一个好兆头。根据这个规划，全国有14个重点治理省区，138个重点治理区域，而采矿、冶炼、铅蓄电池、皮革及其制品、化学原料及其制品五大行业有4452家企业被纳入重点监控对象，这是我们进行土壤重金属污染预防、控制和治理的基础之一。相比之下，我国土壤污染层面的“人类污染分布图”数据、原因和治理路径等信息的披露，是满足社会公众对土壤污染知情权，并承担土壤污染治理义务的又一个基础因素。由此而言，土壤污染防治层面的神秘主义和单一部门职责万能的观念，是不能为社会公众所接受的。
土壤污染的致灾性必须承认和得到高度的重视，这是我国减灾法在土壤污染灾害领域应当坚持的基本理念。而土壤污染致灾性的控制逻辑，就是形成良好的土壤污染预防、控制和治理的机制。这种机制的基础是，社会公众对于土壤污染事实的知情权，必须通过整合土壤环境质量标准、我国《土壤污染防治法》和地方土壤治理立法等规范资源，各个土壤污染防治职能部门的职能整合，以及社会公众的土壤污染防治义务等，构成法律义务体系化的机制，成为土壤污染预防、控制和治理的“机制天敌”。在此基础上，以国家环境委员会的设立为契机，克服农业生产效率机制层面的瑕疵，即只计产量，不计农产品安全和建设用地上建筑物的长期安全的短视机制，把土壤污染防治当成粮食安全、经济安全和社会稳定的重要系统工程，抓住、抓紧、抓好。
我国沃土工程以增加地力，善待土地为肇始，代表了中央政府土地伦理意识的觉醒。不过，这种从上而下的土壤污染防治层面的国家意识或者宏观意识，只有变成湖南稻作区农民的个体意识和微观意识，才能从培养地力、增产粮食转化到土壤污染防治的第一义务人、第一责任人意识上来。也就是说，土地伦理告诉人们，只有热爱土地的人，才会为了土地的健康而主动自觉地承担法律义务和责任，这时粮食安全就是国家安全、社会安全和经济安全意识的个体自觉。
灾害经济学告诉人们，污染经济学—灾害经济学—环境经济学之间的内在联系，是“可持续发展”这个联合国里约环发大会《21世纪议程》确定的人类社会发展的环境目标。从这个意义上看，湘江流域的重金属国家治理，无疑给土壤污染致灾性控制的逻辑理路，带来最深刻的揭示——今天花费巨资进行湘江流域稻作区的农用地和流域内建设用地的重金属污染治理，实际上就是在偿还长期以来我们随意污染水体、大气和土地的经济利益欠账。
注释：
①土壤污染是人类活动或自然过程产生的有害、有毒物质进入土壤，积累到一定程度，致使某种有害成分的含量明显高于土壤原有含量，而引起土壤环境质量恶化的现象。而其“致灾性”是土壤污染后有害物质进入土壤，超过土壤本身的自净能力，导致土壤性状和质量变化，构成对人体和生态环境的影响和危害的属性。这种属性，即是一种环境哲学属性，也是一种法律属性，因为土地被污染之后，也会受到伤害，陷入不健康、会死亡的境地。这样，土地就不仅仅是土壤，它是能量流经土壤圈、植物圈和动物圈的基础。参见《土壤质量词汇GB18834-2002》，第2.2条。
②按照美国环境伦理学家戴斯·贾丁斯“土地伦理”观点：我们不能再把土地当成个物体，是死的，可被人们随心所欲地利用和改造的东西。土地应当被看做有机体，有健康与不健康之分，它会受到伤害，也会死。戴斯·贾丁斯《环境伦理学》，林官明、杨爱民译，北京：北京大学出版社，2002年，第211页。
③我国《农业法》第七章“农业资源与农业环境保护”规定，农业生产经营组织和农业劳动者应当保养土地，合理使用化肥、农药，增加使用有机肥料，提高地力，防止土地的污染、破坏和地力衰退(第55条第3款，修改后为第58条第1款)。国家保护和合理利用水、森林、草原、野生动植物等自然资源，防止其被污染或者被破坏(第58条)。其土壤污染防治义务与法律措施的规则，是不直接和明晰的。
④在灾害经济学看来，人灾互制规律就是人对自然灾害的预防和控制，以及自然灾害对人类发展的制约规律；而灾害区域组合规律，则是灾害的种类、数量、频率即危害程度、危害对象在不同区域具有不同组合的规律。例如，湖南稻作区土壤中镉污染就来自污水灌溉、大气沉降和农药、化肥等的使用，于是便表现为“湖南镉大米”的泛滥。至于害利互变的临界点，在稻作区的水稻生产过程中，农药施用的最佳用药量即是农作物由增产或增收到减产或减收的临界点或者阈值，一旦突破就会成为土壤污染的重要来源；而标本兼治则是对于土壤污染而言，既要治标即治理已有的污染，又要治本，把各种土壤污染的水体、大气和固体废弃物等形态的污染物的供给控制住，才是最为根本的预防之路。参见郑功成：《灾害经济学》，长沙：湖南人民出版社，1998年，第62、80、108、129页。
⑤广州番禺区火烧岗的垃圾填埋场和周边的农田菜地毗邻，十几年来，从填埋场外流的垃圾，未经处理便进入菜地作为肥料种出的蔬菜，被称为“垃圾菜”。菜农称，正规肥料要4000多元1吨，垃圾肥只要200元。2007年、2008年，中山大学一科研团队对广州市售蔬菜进行重金属含量抽样调查发现，叶菜类中的镉、铅污染十分严重。参见刘俊：《垃圾入地危害极大，首部土壤防治法酝酿出台》，《南方日报》2012年12月26日，第A16版；贺林平：《广州番禺，垃圾种菜死灰复燃》，《人民日报》2013年8月1日，第13版。
⑥这是作者的归纳。所谓“机制天敌”即土壤污染预防、控制和治理的法律义务体系化的机制，以及有效的法律义务履行、监督和违反义务的处罚等运行机制。这种机制，通过分步的法律义务分解、措施化和履行监督化、处罚化等，把土壤污染的预防、控制和治理变成农业生产者、工业生产者和社会公众，以及监督者防止土壤污染的自觉行为和积极行动。
⑦根据《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》第三章“两控区”酸雨和二氧化硫污染控制计划目标第二节具体目标，二氧化硫排放总量控制目标，湖南省的“两控区”二氧化硫排放量指标是(2005年“两控区”分省二氧化硫排放总量控制指标)：2000年全省排放量77.25万吨，“两控区”排放量67.30万吨；“十五”计划削减量13.5万吨，到2005年排放量指标53.80万吨。
⑧王建平：《土壤污染灾害的致灾性三论——以“谁污染谁治理”原则失效为视角》，《社会科学》2013年第7期。
⑨《全国现代农业发展规划(2011—2015年)》(2012年1月13日，国发[2012]4号)六、保障措施：(六)加强组织领导。
⑩完善主产区利益补偿机制，提高中央财政对粮食、油料生产大县转移支付水平，继续加大对产粮大县、生猪调出大县的奖励力度，规范粮食主产县涉农投资项目地方资金配套，全面取消主产区粮食风险基金地方资金配套。稳步提高粮食主产区县级人均财力水平。全面实施和完善草原生态保护补助奖励政策。扩大草原生态保护、面源污染防控生态奖补范围和规模，探索实施生物农药、低毒农药使用补助政策。研究建立高耗能老旧农业机械报废回收制度，探索实施报废更新补助。参见《全国现代农业发展规划(2011—2015年)》三、重点任务：(四)增强农产品质量安全保障能力。
(11)资料显示，陕西渭南市农民在生产蔬菜时，任意使用剧毒农药氧乐果而没有任何有效的监管。农民自己食用的蔬菜，则不喷施农药。而且，使用过的剧毒农药氧乐果的包装瓶随意丢其在田间地头的情形，就不仅仅是农民生产行为的无良、无德和无法的问题，而是我国农业生产过程中，土壤污染的有效监管第一责任人谁来担当的严肃问题。参见《央视〈经济半小时〉》：《陕西渭南果农使用高毒农药，自家菜拒打农药》，2013-06-28，http：//news.china.com.cn/live/2013-06/27/content_20804237.htm，2013-06-27。
(12)作者的主张是：面对土壤污染的致灾性，不能简单地使用“谁污染谁治理”的原则来解决问题。参见王建平：《土壤污染灾害的致灾性三论——以“谁污染谁治理”原则失效为视角》，《社会科学》2013年第7期。
(13)董文茂：《保卫土壤，珠三角土壤污染调查》，《环境》2005年第7期。
(14)应兴华等：《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》，《农产品质量与安全》2010年第6期。
(15)谭剑、周勉：《“镉米危机”敲响土壤污染警钟——从“鱼米乡”之殇看国内土壤污染之痛》，《南方日报》2013年6月13日，第A06版。
(16)据资料介绍，深层样品来自1米以下，基本代表未受人类污染的自然界地球化学背景；表层样品来自地表25厘米以浅，是自然地质背景与人类活动污染的叠加。全国多目标区域地球化学调查项目也已发现局部地区土壤污染严重。重金属元素在土壤表层明显富集并与人口密集区、工矿业区存在密切相关性。与1994—1995年采样相比，土壤重金属污染分布面积显著扩大并向东部人口密集区扩散。资料显示，从1994年开始，中国地质科学院地球物理地球化学勘查研究所等机构就对全国土壤51个化学元素进行监测，1999年开始对中国东部农田区54个化学元素进行填图，2008年又开始建立覆盖全国的地球化学基准网进行探测。这一次，我国正建立涵盖81个化学指标(含78种元素)的地球化学基准网：以1∶20万图幅为基准网格单元，每一个网格都布设采样点位，每个点位都采集一个深层土壤样品和一个表层土壤样品。
(17)王立彬：《我国全面会诊土壤重金属污染现状》，《人民日报》2013年6月13日，第9版。
(18)标准实施的这些规定的具体内容，见《土壤质量标准》第6.1条和第6.2条。就其法律属性而言，属于授权性规定和义务界分不清晰的模糊规定的范畴。
(19)《土壤环境质量标准》GB 15618-1995发布后，2009年9月9日环境保护部发布《关于修订国家环境保护标准〈土壤环境质量标准〉公开征求意见的通知》环办函【2009】918号文，征求《土壤环境质量标准》的修订意见。但是，不知出于何种原因，这个征求意见稿到最终，竟然无疾而终。
(20)目前，全球每年进入土壤的镉总量为66万公斤左右。其中，经施用化肥进入的比例高达55％左右。而目前，湖南是全国土壤酸化面积最大的省，全省耕地中有2/3存在不同程度的酸化现象。土壤酸化带来的直接影响，是增加重金属在土壤中的活性使其更容易被作物吸收，从一定程度上加剧了重金属污染的危害。参见谭剑、周勉：《“镉米危机”敲响土壤污染警钟——从“鱼米乡”之殇看国内土壤污染之痛》，《南方日报》2013年6月13日，第A06版。
(21)南方的土壤是酸性的，北方的是碱性的。很多重金属在酸性条件下，会比在碱性条件下的活跃程度高得多。同样浓度的重金属，在南方的毒性效应会比在北方的高。参见张棻、魏婧《土壤去毒，等不起了》，《北京晚报》2013年6月14日，第22版。
(22)《湖南省湘江流域水污染防治条例》1998年8月4日由湖南省第九届人民代表大会常务委员会第3次会议通过，2002年3月29日湖南省第九届人民代表大会常务委员会第28次会议修正。整部法规5章43条，规定了第一章总则、第二章监督管理、第三章污染防治、第四章法律责任和第五章附则等内容。
(23)“环境友好型社会”是由环境友好型技术、环境友好型产品、环境友好型企业、环境友好型产业、环境友好型学校、环境友好型社区等组成。主要包括：有利于环境的生产和消费方式；无污染或低污染的技术、工艺和产品；对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动；符合生态条件的生产力布局；少污染与低损耗的产业结构；持续发展的绿色产业；人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。1992年6月14日，联合国里约环发大会通过《21世纪议程》中，200多处提及包含环境友好涵义的“无害环境的”概念，并正式提出了“环境友好的”理念。随后，环境友好技术、环境友好产品得到大力提倡和开发。20世纪90年代中后期，国际社会又提出实行环境友好土地利用和环境友好流域管理，建设环境友好城市，发展环境友好农业、环境友好建筑业等。2002年召开的世界可持续发展首脑会议所通过的“约翰内斯堡实施计划”多次提及环境友好材料、产品与服务等概念。2004年，日本政府在其《环境保护白皮书》中提出，要建立环境友好型社会。2006年3月，中共中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛首次提出建设环境友好型社会的号召。
(24)“重污综治委”运行中，各市州人民政府对辖区内重金属污染治理负主体责任，省直相关部门按照职能分工协调配合，督促和指导下级部门开展相关工作。“重污综治委”直接负责加大治理投入力度责任，逐步建立“政府引导、企业为主、社会资金积极参与”的湘江流域重金属污染治理多元筹资机制。
(25)贾蕊、陆迁、何学松：《我国农业污染现状、原因及对策研究》，《中国农业科技导报》2006年第1期。
(26)梁海燕、张谦元：《我国土壤污染与食品安全问题探讨》，《山东省农业管理干部学院学报》2012年第5期。
(27)王建平：《“毒地”：环境治理新挑战》，《中国经济报告》2013年第2期。
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