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社会救助是政府对于生活贫困的公民给予物质补助，解决公民的最低生活需要，是解决公民生存问题的最低层次的保障方式。尽管经过二十多年的快速发展，但我国的贫困问题仍然十分严重。贫困人口规模庞大，贫困程度依然很深，并且呈现出绝对贫困与相对贫困并存、区域贫困与阶层贫困并存、城市贫困与乡村贫困并存、历史贫困与现实贫困并存、物质贫困与精神贫困并存的复杂局面。为此政府应当采取多种措施解决公民的贫困问题，帮助他们解脱贫困，其中主要是居民最低生活保障制度和农村的扶贫开发制度。
一、最低生活保障制度
为了保护公民的生存权，我国最先在城市建立了最低生活保障制度，并在实践中不断扩大救助的广度和深度，取得了较好的社会效果
1.城市居民最低生活保障制度
第一，城市居民最低生活保障制度的建立。
1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度。市政府规定，凡是上海市城市居民，家庭人均收入低于市政府规定的最低生活保障线的，都有权向政府有关部门申请领取最低生活保障金。其后全国许多城市都借鉴上海市的经验，探索建立本地的城市居民救助制度。1997年，国务院在总结全国各地经验的基础上，发布了《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在20世纪末，全国所有的城市都要建立城市居民最低生活保障制度，1999年9月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，在全国范围内建立了城市居民最低生活保障制度。条例第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。这样，国务院以行政法规的形式将宪法第45条作了具体的规定，使城市居民获得物质帮助的权利得以实现，从而在城市筑起了一道救助贫困人口的保护网。
第二，城市居民最低生活保障制度的深化。
从2003年起，城市最低保障支出稳定在150亿元以上，保障对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市居民最低生活保障制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决保障对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖(北方)等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。政府采取这些措施，从单纯的生活救济转向较为全面的家庭照顾，是我国社会救助的新发展，为解决城市贫民多方面的需求提供了很大的帮助。
2.政府在最低生活保障制度中应当履行的职能
第一，救助所有的贫困居民。
一是现有的制度仅限定在城市居民。20世纪90年代我国城镇出现了大规模的企业职工下岗与失业现象，各地政府为了解决失业职工及其家庭的基本生活问题，维护社会秩序的稳定，在城市建立最低生活保障制度，现在接受最低生活保障的城市居民已经达到了2200多万，为保障贫困居民的基本生活和城市的稳定发挥了重要的作用。但是从我国的贫困人口状况来看，最低生活保障制度的救助范围未免过于狭窄，没能发挥出应有的作用。
二是政府应积极借鉴他国的经验。事实上，较早建立社会保障制度的国家，最初一般都先建立社会救助制度，解决城市贫民的生活问题，来适应工业化和城市化发展的需要。英国在1601年颁布济贫法，主要就是解决城市中的贫困问题，防止因为极端贫困而发生社会动乱，在其后的两个多世纪里英国政府在社会保障方面关注的焦点始终是济贫问题，采取措施在一定程度上缓解城市的贫困状况，相对化解城市中的阶级矛盾。二战以后，英国修正了社会救助制度，社会救助关注的重点是收入低于一定水平的贫困居民，其覆盖面有多大、福利水平多高，在很大程度上取决于贫困线标准。按照家庭规模和结构进行支付，在英国福利制度中是基本的原则，甚至国民保险的许多待遇，都是按照家庭实际负担支付的，贫困救助作为国家对贫困家庭的收入支持，就更强调这个原则，因此国会规定的贫困标准不按照简单的家庭人均收入水平，而是按照不同家庭类型制定标准。接受贫困补助的有四种人：一是老年人，在领取了养老金后还达不到一定的生活水平，需要领取补助；二是失业者；三是单亲家庭；四是残疾人。美国在1935年大萧条的背景下实施社会保障法，主要内容之一就是公共救助方案，它将妇女、儿童、老年退休、残疾与失业补偿纳入社会福利体系中，形成不同类别的救助体系。美国的生存权保障，是为解决经济恐慌带来的贫困的社会弊病而实现的。一方面使国民的生活趋于稳定，克服经济萧条造成的社会不安，维护市民社会的基本秩序；另一方面，显出其本质的经济目的是要借此来提高劳工和农民的购买力，尽快恢复国民经济，疏通商品的流通渠道，复兴产业，振兴经济。也就是说，从维持资本主义市民社会发展的意义看来，生存权在美国明显地具有资本主义的性质和功能。1964年约翰逊总统倡导“与贫穷作战”的战略，提出以下措施：一是强调“平等”的民权法案，希望消除人为的不平等与歧视，二是强调“减税”的减税法案来增加收入和提高购买力；三是强调“就业”的经济机会法案来激发潜力，开创就业机会，使每个人(尤其是穷人)能够有充分可行的社会参与。虽然“与贫穷作战”的方案是针对少数人群所设计的，但其蕴含着更深远的社会性目标，即试图通过排除社会与环境的障碍，不仅使穷人获得救助，更重要的是消灭贫穷，并达到社会的和谐发展。在德国，按照《联邦社会救济法》的规定，凡是生活在德国的居民，无论是德国人，还是外国人，只要在遇到社会救济法所列的各种困难时，都可以要求得到社会救济。政府在各市、县、州等设有专门的社会救济机构，社会救济的接受者不必提出申请，各级社会救济机构在了解了救济者的处境时，一般都会主动采取相应的救助措施。就这些国家的社会救助情况而言，政府从最初救助城市贫民，发展到救助所有的贫困居民，这对保护贫民的生存并维护其尊严具有非常重要的作用，我国政府应当借鉴其作法，来完善我国的社会救助制度。
三是政府应把所有贫民纳入救助范围。《城市居民最低生活保障条例》按照居民的户口，把城市居民中的贫困人口纳入最低生活保障的范围，而将农村的贫困人口排除在外，这与宪法和法律对公民平等保护的规定显然是不相符的，也是显失公平的。这从制度上将农村居民平等获得物质帮助的权利给予了极大的限制，构成了对农村居民的歧视，使农村中的贫困居民得不到应有的救助。尽管国务院在《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》中要求各地制定本地区的农村最低生活保障制度，对下列四种对象进行救助：一是家庭成员均无劳动能力或者基本丧失劳动能力者；二是家庭劳动力严重残疾生活确有困难者；三是家庭劳动力因常年疾病确有困难者；四是家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者。但是该通知毕竟只是指导性的，开不具有强制执行的效力，地方政府完全可以不执行，因此全国范围内没有建立统一的农村最低生活保障制度。目前只有个别经济发达的地区实现了城乡居民最低生活保障制度，如浙江省颁布《浙江省最低生活保障办法》，从2001年10月1日起施行城乡一体化的最低生活保障，规定家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的居民、村民，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利，从而将农村的贫困人口纳入了最低生活保障的范围。
我国目前正在改革户籍制度，个别省份已经宣布取消农业户口和非农业户口的区别，在全省范围内统一颁发居民户口，打破户口的人为限制，促进劳动力的自由流动，这势必对我国的最低生活保障制度造成了冲击，《城市居民最低生活保障条例》施行的资格条件遇到了挑战，中央政府应当及时总结各地的实践，结合我国户籍改革的情况，尽快建立适用于全国城乡居民的最低生活保障制度，让农村中的贫困人口真正享有宪法所规定的权利。
第二，保障最低限度的生活。
社会救助是最低层次的社会保障制度，因此在最低生活保障制度中，政府只负责为贫民提供最低限度的生活水准，也就是《城市居民最低生活保障条例》第3条所确定的“保障城市居民的基本生活”，政府既然负责保障居民最低限度的生活，就不能保证居民衣食无忧，因而就要确立最低生活保障标准。由于各地的社会经济发展水平差异很大，最低生活保障标准就应当由各地方政府根据本地的实际生活水平来确定，而不能要求整齐划一，制定统一的标准。
政府对于农村居民的最低生活保障，应和现有的行政措施协调进行。例如2004年5月国家人口与计划生育委员会、财政部颁布了《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案(试行)》，在各地现行计划生育奖励优惠政策的基础上，针对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金给予奖励扶助，按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到亡故为止。农村的最低生活保障和这种行政奖励应当并行不悖，农民领取行政奖励的资金以后，仍然可以申请最低生活保障，政府不能因此拒绝农民的请求，否则行政奖励就失去了意义。农村的贫民在得到最低生活保障金以后，再领取行政奖励资金，就可以在一定程度上改善自己的生活，而这与政府的行政目的恰恰是相吻合的。
第三，坚持政府救助与公民自立相结合。
《城市居民最低生活保障条例》第3条规定城市居民最低生活保障制度坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，这体现了给付行政中自立原则的要求，表明在最低生活保障制度中政府不是单纯的提供救助，而是在救助的同时，鼓励公民积极投身于劳动之中，以劳动收入来满足自己的生活需要，最终能够摆脱对政府的依赖，实现自力更生。
其实，不单我国政府在社会救助中奉行自立的方针，许多国家都采取这种策略。如美国罗斯福政府时期的“新政”与约翰逊政府时期的“与贫穷作战”基本是将贫穷看成是一种非常态性的与非必要性的现象，同时还认为贫困者的失业问题，主要是由于社会经济环境刺激不够以及缺乏充分的工作准备，所以美国政府以“劳动原则”作为社会救助制度的设计原则，深信通过各种公共救助方案，能够解决贫穷问题。1996年美国政府对救助制度进行改革，改革措施注重“工作”价值，标榜“自立”的精神，对于领取救济金者要求其强制工作，如果救济金领取者不配合“工作”要求，州政府可以减少或是终止福利。美国的社会救助制度就明显地反映了中产阶级的价值观，他们认为每个人应该对自己的命运负责，社会救助制度所提供给受惠者的各种待遇容易导致个人对国家的依赖，不仅会滥用纳税人的财富，而且会导致受惠者逐步丧失谋生能力，因此政府救济所提供的物质条件不可能也不应该成为被救济者过体面生活的物质基础。在这种价值观的指引下，美国政府历来要求有劳动能力的公民如要获得救助，就必须参加政府指定的工作，避免被救助者成为政府救助制度的“寄生虫”。
美国作为发达国家尚且如此，我国社会经济发展水平远远落后于美国，就更应该坚持自立的原则。如前所述，我国政府提供的社会救助只能满足贫困居民最低限度的生活，因而救助的标准是比较低的，这一方面是由社会救助制度本身所决定的，另一方面如果社会救助的标准过高，被救助者极易产生对政府救助的依赖，因此政府要求有劳动能力的贫困居民积极参与劳动，创造财富，及早脱离政府的救助，以劳动所得来逐步提高自己的生活水平。
第四，鼓励社会力量的积极参与。
长期以来，我国的社会救助事业主要是由各级政府承办的，社会力量的参与很少。随着社会经济的快速发展，社会组织和个人积累的财富越来越多，投入社会公益事业的热情也越来越高。政府从法律层面对此给予了积极的支持，《城市居民最低生活保障条例》第5条就规定国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助，所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。当然，社会力量参与社会救助事业并非总是不要求回报的，政府可以通过行政指导，鼓励更多的社会力量参与到社会救助中来，为社会救助提供力所能及的贡献，可以从物质和精神两方面对社会力量给予支持：(1)在法律规定的范围内从税收、工商、金融等方面给予优惠，使社会组织和个人在物质方面得到照顾；(2)对社会组织和个人进行精神方面的褒奖，大力宣扬他们投身社会救助事业的先进事迹，鼓励全社会都向他们学习，提高社会力量投入的积极性。
第五，合理确定各级政府的财政负担水平。
社会救助制度能否平稳运行，财政的支付力度是一个关键问题。我国传统的城市救济制度的财政负担全在基层政权，也就是在城市(包括直辖市、省辖市和地级市)中的区和不设区的市(县级市)。自建立最低生活保障制度以来，各地大多都采用了市、区(县级市)两级分级负担的方法，市、区分担的比例从7∶3(如大连市)到3∶7(如青岛市)的都有，在武汉市、重庆市，市、区分担的比例是5∶5。上下级政府之间对社会救助的财政支付比例在全国各地做法不一，国家对此并没有统一的规定。
合理地划分上下级政府之间对社会救助的财政负担，成为政府对贫困居民进行给付的难题之一。有一种观点认为应当根据财税体制推行财权与事权的统一，明确市、县地方政府为实施最低生活保障制度的直接和完全责任主体。就我国的历史和现实情况而言，这个观点是不适宜的。我国在历史上长期实行中央集权，中央政府一方面牢牢地控制着地方政府，另一方面对地方政府给予经常的财政支持，这种传统一直延续到今天。1994年实行分税制以后，高层政府尤其是中央政府的宏观调控能力明显增强，中央掌握的财力日益增多，对地方政府特别是经济落后地区的支持力度也越来越大。如果忽视高层政府的责任，就会削弱社会救助制度本身的功能。
我国作为单一制国家，不能无视高层政府的责任，其实在联邦制国家，同样存在这个问题。以美国为例，州政府负责执行社会救助制度，同时联邦政府负有财政支持的责任。自实施社会救助政策以来，州政府每支出1美元，联邦政府就配合支出4美元，而且配合款会充分考虑各州的经济状况。1996年美国改革社会救助制度，联邦政府以包裹方式提供，州政府如果要多支出则需要自己想办法。州政府需要有其自己的经费支出，即在接受联邦政府的拨款时，州政府本身也应有相应的预算，并且州政府有责任协助领取社会救助的人遵守参加工作的规定。这样联邦政府对州政府给予财政支持，一方面加强了对州政府的控制，保证法律在全国范围的执行，另一方面可以对财政拮据、不能平衡预算的地区给予及时的援助，保障社会救助的实施，从而二者互相合作，共同推进社会救助制度的运行。
地方政府负责实施社会救助制度，并不表明地方政府就负有社会救助的全部责任，尤其是财政支付责任，我国应当按照地区的差异确定两种财政分担办法：
(1)四级财政分担：在社会经济比较落后的地区，由中央、省、市和县(市辖区、县级市)四级财政来分担社会救助费用。实行分税制以后，许多地方政府的财力非常拮据，对公务人员的工资都不能保证及时足额发放，就更没有能力投入社会救助了，对于这些地区，上级政府必须提供财政援助，必要时由中央政府进行转移支付，保证社会救助的顺利实施。
(2)三级财政分担：在社会经济发达的地区，由省(直辖市)、市和县(市辖区、县级市)三级财政来分担社会救助费用。就数量而言，这些地区是很少的，它们完全有能力自己解决社会救助的费用，中央政府不需要对它们给予财政支持。
二、农村的扶贫开发制度
1.农村的扶贫开发
农村扶贫是国家以资金支持和技术输入等方式对农村贫困户和贫困地区予以资助，以帮助其脱贫致富的社会救助制度。它是在改革开放过程中，为了缓解和消除农村贫困，最终实现共同富裕而采取的措施。我国从1986年开始在全国范围内对农村实施扶贫开发，到了1992年，农村没有解决温饱问题的贫困人口下降到8000万人，1994年国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》，决定从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。到2000年年底，全国农村还有3000万人生活在贫困线以下，没有解决温饱问题。为此，2001年国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，决心彻底解决农村的贫困问题，最终实现贫困地区广大农民千百年来吃饱穿暖的愿望，为促进我国经济的发展、民族的团结、边疆的巩固和社会的稳定发挥应有的作用。
2.政府在扶贫开发中的行政职能
第一，确定扶贫开发的目标。政府在新世纪的扶贫开发要尽快解决少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。
政府应当坚持开发式扶贫的原则，引导贫困地区的农民以发展经济为中心，在政府必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件。通过发展生产力，提高贫困农民自我积累、自我发展的能力，这是贫困地区脱贫致富的根本出路。扶贫开发，除了要解决贫困地区农民最基本的生产生活问题之外，更重要的是要从根本上帮助贫困地区创造参与市场竞争的条件，要着力解决在资源配置上的“瓶颈”制约，注意充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步解放和发展生产力。政府不能单纯的靠提供财物来解决贫困农民的生活需要，农民仅靠接收财物维持生活迟早会坐吃山空，政府一定要变输血为造血，培养和提高农民自我创造的能力，逐步使农民能够自力更生，靠自己的劳动来解决生活问题。
第二，给予资金支持。
政府进行扶贫开发的关键是资金扶持，为了搞好扶贫开发，政府安排专项扶贫资金，主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶贫资金，其中财政扶贫资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推广农业实用技术等，扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。中央政府和省级政府应当在财政预算中列出专项扶贫资金，对贫困地区进行扶持，针对贫困地区财政困难的实际情况，加大财政转移支付的力度。1997年，国务院为了加强对各类扶贫资金的管理，提高使用效益，制定了《国家扶贫资金管理办法》，确保扶贫资金的正确使用，能够切实帮助贫困农民脱贫致富。
第三，监督扶贫资金的使用。
在实践中，财政扶贫资金被挤占挪用问题比较突出，扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向了交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业，而用于扶持农产的小额贷款却逐年萎缩。扶贫信贷资金仅有很少的一部分用到贫困农户身上，是当前开发式扶贫工作中普遍存在的问题。国家审计部门要定期对扶贫资金进行全面严格的审计，防止和杜绝挤占、挪用、贪污，一定要把有限的资金真正用到扶贫开发事业中，尽快帮助贫困农民解决温饱问题，让他们能够享受社会发展的成果。
第四，动员社会力量的积极参与。
扶贫首先是各级政府的职责，政府是最主要的扶贫主体，承担着主要的扶贫职责和义务。但是政府不能单打独斗，仅仅依靠政府开展扶贫是不够的，政府可以鼓励社会力量积极参与扶贫开发。我国在以往的扶贫斗争中也注意到了动员和组织社会各界参与扶贫。自20世纪80年代中期以来，包括企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多、规模不断扩大；各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农自立工程”等多种形式的扶贫活动。社会力量配合政府积极参与，弥补了政府活动的不足，有力地促进了扶贫开发事业的快速开展，实践证明是行之有效的，今后政府应当继续鼓励社会力量的参与，对于参与扶贫的企业，政府可以在政策方面给予扶持，增强企业投身于扶贫开发的积极性。
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