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一、现代电力监管制度的基本特征
（一）电力监管制度的由来、沿革和趋势
监管制度可以追朔到19世纪的美国。在1887年，旨在管理那个时代最伟大的新兴工业——铁路的州际商务委员会的成立，标志着经济管制时代的开始。对铁路实行管制的理由是，铁路成为当时美国的关键产业，因为铁路将整个国家联结在一起，从而消除了各州的边界。因此，管制的目标是实行公正、合理的价格，确保公众的利益，限制铁路巨头们对市场的操纵。这一监管制度建立后，证明了在自由经济体制下的垄断行业中管理私人经济的有效性。随后经济管制的思想，开始延伸到电力、石油、天然气、电信、民航等其他的重要领域，管制思想成为影响美国经济的重要方面。
20世纪初的美国电力产业，占统治地位的是垂直一体化程度越来越强的公共电力公司（私有），不仅控制了发电市场，而且控制了输电和配电市场。这些公司在一个“独占的特许区”形成了垄断。于是1916年，美国33个州建立了政府管制机构，监管辖区内的公共电力企业，发放经营特许权，监管电力企业的价格、融资、服务、财务等。该管制机构的职责，一是避免消费者利益因公共电力企业垄断而受侵害；二是保证供电的可靠性。同时该规制机构还允许电力企业得到合理的投资回报率。尽管州政府对电力企业的监管并没有在保护公众利益和维护公共电力企业利益之间做出优先性选择，但却明白无误地表明了政府关注的，一是电力产品的价格；二是投资者进行必要的投资以保证供电的可靠性。1935年美国国会通过了“公共机构持股公司法”(PUHCA)。该法案将电力服务权授予地方性电力公司，同时州政府对电力零售交易进行监管。PUHCA限制其他电力公司的发电业务进入那些已经授权给某个公共电力公司提供电力服务的特许区。这样事实上，公共电力公司就没有竞争。随后，美国国会又通过了联邦电力法(FEA)。该法授权联邦政府进行州际电力交易的监管。联邦电力委员会负责州际电力批发价格的制定，而州内的零售业务由州一级机构监管。这样，到了1935年底，美国绝大多数电力交易在所谓的“回报率”或“基于服务成本定价”的框架下受到监管。这一管制思想一直统治到20世纪的70年代，并由美国逐渐传播到世界上主要的市场经济国家。
70年代的两次石油危机，重创了美国经济和电力工业。美国国会于1978年通过了“公共企业管制政策法(PURPA)”（做为“国家能源法”的第二部分），虽然立法的初衷是鼓励可再生能源的发展和新技术的采用，但事实上PURPA法却为美国的电力市场打开了竞争的大门。随后，在里根时期，奉行“供给学派”的主张，提倡放松管制和自由竞争。从而使得电力监管体制进入了一个改革的新篇章，由此拉开了电力工业改革和电力监管制度改革的序幕。1996年4月24日，美国联邦能源管制委员会(FERC)发布了著名的888号法案，通过开放非歧视性的输电服务促进电力批发市场的竞争。
美国对经济管制的新思路，被英国的撒切尔首相采用和发扬，电力工业私有化、打破垂直一体化垄断、重组电力工业的市场化结构、改革和重构电力监管体制，成为了英国电力改革不可分割的组成部分。1989年，英国《电力法》确立了电力所有权从国家向私人投资者的转变、引入竞争性电力市场和建立独立的管制制度。英国电力工业改革的模式为许多国家所效仿。特别是20世纪80年代以来，全球电力工业市场化改革浪潮风起云涌。与15年前相比，除非洲及亚洲的少数国家外，目前世界上大多数国家都已经或正在进行电力工业的市场化改革。这些国家在建立电力市场、引入竞争的同时，建立与之相适应的专业监管机构。如英国、加拿大、阿根廷、巴西、印度、波兰等国，在实行电力改革时，都成立了专门的全国性监管机构。欧盟委员会在“1996欧盟电力改革指令”中明确要求其所有成员国“建立一定的有效的监管机制，保证透明度，以避免滥用某些垄断市场的行为，尤其是损害消费者、带有掠夺性的行为”。到2001年4月，除德国以外的所有欧盟成员国都进行了监管体制改革，建立了电力或能源监管机构，明确了与电力市场结构变化相适应的监管内容。
（二）国外现代电力监管制度的基本特点
世界各国电力监管机构的设置、监管内容、监管依据、监管者制衡机制等方面，取决于各自的电力市场模式、引入竞争的范围和程度、电力行业结构和特点、国家政治体制、法律制度、国家的地域面积等，也受电力工业历史状况的影响。因此，各国电力监管体制各有特色，不尽一致。
1.电力监管机构的设置和属性
国外电力监管主要有两种典型的模式，一是独立的电力监管模式。以英美为代表的以及受英美法系影响较深的澳大利亚和南美国家大多数采取的是单独设立监管机构模式，集中监管职能于一体，监管机构独立于政府部门，具有较强的权威性和中立性。而且这种监管模式的发展趋势是，由专门单一的电力监管逐渐与天然气及其他能源合并，实行能源的综合监管，以节省监管成本及提高监管效率。二是非独立监管模式。日本以及1998年以前欧洲大陆法系国家（如法国、德国等）总体上采取政监合一的监管模式。
独立监管模式，由于中央和地方监管机构的关系不同，又存在着两种类型：其一是垂直监管模式，即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监管，如英国、阿根廷、新西兰等国家只设立国家电力管制机构，根据电力管制的实际需要，在各地设立若干办事机构。其二是分级监管的方式，采取这种方式的国家一般为如美国、澳大利亚等联邦制国家。美国在联邦和州分别设置了电力管制机构，在联邦一级成立了联邦能源管制委员会(FERC)，是隶属于美国能源部的一个独立机构。美国各州还成立了公用事业监管机构，负责各州的电力监管。各州的电力监管机构具有很大的自主性。
从发展趋势上看，电力监管机构普遍由政府行政部门的直接监管向独立、专业化的监管机构方向发展。很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家，纷纷分离政监职能，建立独立的专业性监管机构。欧盟委员会明确要求其成员国建立独立的电力监管机构。至2000年底，欧盟15个成员国当中有12个已经决定设立专门的监管机构，其权利、权限、规模以及独立程度因国别不同而有所区别。所谓独立性包含两个涵义：一是独立于政府，以减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决权所造成的风险，同时使该机构有相当的稳定性，不因政府的更迭而发生大的变化。二是独立于股东，与受规制主体、私人投资者和消费者都保持一定的距离，以保证其中立性和公正性。
监管机构的经费来源，有来自于政府财政拨款的，也有来自于被监管企业缴纳的费用，但主要形式是来自于被监管企业交纳的费用。
2.监管职能
监管职能的确定是同电力市场的竞争程度密不可分的，换句话说，电力市场的竞争程度和市场结构决定了监管机构的职能。竞争程度越低，越需要加强监管。如前所述，监管并不能根本解决垄断体制下的福利损失问题，在电力工业尽最大可能引入竞争和市场机制，有限范围原则得以普遍采用，即监管机构的重点应放在竞争而不是监管问题上，只要可能市场机制就应成为主导，这样监管机构应集中在判断行业的垄断成分和反垄断等问题上。按照此理念建立的与市场化改革相适应的电力监管制度，就成为了电力监管体制改革的基本方向。从监管职能上，现代电力监管制度有如下特点：
一是随着电力市场的逐步完善和市场功能的发挥，各国电力监管体制改革的总趋势是区分竞争环节（发电和售电）和垄断环节（输配电），放松竞争环节的经济性监管，加强自然垄断环节的网络接入监管、价格监管以及安全、环保和普遍服务等非经济性内容的监管（社会监管）。监管改革的理念是在竞争环节充分发挥市场功能，监管主要集中在垄断环节，使得监管的对象和内容均集中，以提高监管的有效性和效率。对竞争环节的经济性监管，不再实行以往严格的准入和价格管制；监管的目标是鼓励公平竞争、防止市场的垄断、保证公平、有效竞争的市场秩序；监管的具体内容和手段是行业准入（此处对准入的监管主要是审查企业的资质、是否符合环境要求和技术要求等，而不是限制进入的准入管理）、股权结构、环境保护、服务质量等。对垄断环节——输配电的经济监管，主要是网络开放、输配电价、服务质量等，其中输配电价格和网络的公平接入是监管的核心。社会性监管则主要是对涉及技术（如系统规划、运行）、安全、消费者利益、清洁能源发展、污染物排放、环境保护、普遍服务等方面进行监管。
二是由保护性监管向激励性监管转变，此特征更多地体现在监管的核心内容——输配电价格监管上。所谓价格的保护性监管是指过去广泛采用的投资回报率的价格监管工具。就基于投资回报率的价格监管而言，试图让公众代表参与制定电价、回报率和投资的方式，达到促进电力公司履行服务义务和防止出现垄断利润的目的。但是，这种方法的致命缺陷是，首先，采用投资回报率监管，政府管制机构必须掌握充分信息，从而必须支付昂贵成本和需要庞大的官僚机构。其次，政府规制者掌握的信息相对公司而言仍不完备，由于信息不对称导致政府同公司就回报率进行谈判时，处于不利地位。再次，是固定回报率不能创造一种激励机制，促进公司降低成本。由于投资回报率按法定比例固定不变，因此电力公司的利润率既有保证又固定不变，这样就缺乏一种促进电力公司降低成本的激励机制。事实上，这一价格监管方法是使被监管者利益“法定”化的保护性监管。
最高限价的价格监管(RPI-X)是一种新的规制工具，它是在考虑了物价指数的前提下，对输配电价格实行最高限价，并且此最高限价不是长期固定不变的，而是定期进行调查和调整，通常是逐步下调的。监管机构提前制定下一阶段的最高限价，要求输、配电公司在所要求的时间，其输配电价格必须低于最高限价。这样就对被监管者创造了一个提高效率、降低成本的激励机制，故而称其为激励性监管。这一激励性的价格监管方式，被越来越多的国家所采用，而且还在电信、天然气、供水等产业中都得到应用。
但是，由于发达国家和发展中国家发展阶段不同，电力改革的目标选择和改革重点存在着明显的差异。发达国家在电力市场成熟、电力供给大于需求的前提条件下，改革的重点是价格的激励性监管，以改进企业的经营绩效、提高行业运行效率、降低电价和提供多种服务；发展中国家却面临发展电力、推动经济发展、实现社会发展目标等任务，电力改革的重点是要保证电力系统的安全运行、吸引新投资以支持电力行业发展。
3.监管的监督制衡机制
许多国家监管的监督制衡机制由如下三方面组成：
一是实行政监分离。政府各部门负责政策和规划的制度；监管机构执行政府政策，对电力市场进行日常的、专业化的监管。政策制定职能和监管职能的分离，避免了监管机构既是政策制定者又是执行者的弊端，有助于约束监管机构的权利和减少决策失误。
二是法律授权。监管机构的设置及其监管职能得到法律的明确授权，监管机构的一切行为都置于法律和监管规则的框架下，依法监管，从而避免了监管机构滥用权利。
三是透明度。透明度的实现主要表现在：清晰地描绘监管机构的作用范围；公开其决策机制；明确的制定监管规则和仲裁争议的程序；公布其决定以及做出决定的理由；将监管机构的行为和被监管者的履行行为定期向公众报告；规定有效的上诉机制；将监管机构的行为和工作效率报告提交给外部检查人员进行详细地审查。
四是争端解决机制。一般采取仲裁和司法两类，如澳大利亚的电力法庭。
综上所述，现代电力监管体制具有如下特征：
独立性；
政监分离；
放松经济监管，加强垄断环节及社会监管；
法律授权，依法监管；
有效监督和制衡机制。
二、中国电力监管体制改革的初步设想
（一）电力监管体制改革的总原则
中国电力监管体制的改革，应在借鉴国外先进经验的基础上，充分结合中国电力工业的特性、市场化改革的逐步推进、中央和地方政府的体制特征以及历史的条件，着眼于解决现行监管体制中存在的突出问题，构建与国际现代电力监管体制潮流相符合的新型监管体制。
中国的电力监管体制改革还应放在政府经济职能改革和转变的大背景下统筹考虑。中国加入WTO后，政府管理经济的方式面临着一系列重大的改革，其中对于垄断行业中政府监管机构、监管方式、监管理念、监管政策和相关法律的改革，是政府改革其经济管理职能的重要组成部门，甚至在某种程度上是改革的主要工作。为此，中国电力监管体制的改革要同整个管理体制的改革相协调，并通过电力监管体制的改革取得经验，吸取教训，为其他行业（主要是垄断性行业）政府监管制度的改革提供借鉴。
为此，中国的电力监管体制改革应遵循如下原则：
一是电力监管体制的改革与电力工业市场化改革的进程相对应。中国的现实和他国的经验都说明，电力工业的市场化改革是一项复杂而需分步实施的过程，基本采取厂网的产权分开、发电竞价上网，而后输配电网分开，最后到售电引入竞争的实施步骤。在此过程中，电力监管体制改革应加速实施甚至先行，以确保电力工业的市场化改革在监管中顺利推进，以避免少出问题和少走弯路。而监管的内容应同竞争的引入范围和竞争强度相对应，以最大限度地发挥市场机制的作用为目标。监管还应起到引导、监督、评价电力工业市场化改革的作用。
二是电力监管体制的改革应与政府行政体制的改革和职能转换相协调。电力监管体制的改革是政府行政体制改革的重要组成部分，既要兼顾当前的现状和现实可能性，更要着眼于建立新型的政府行政体制的长远目标，具有相当的前瞻性和延续性，避免与今后政府行政体制改革发生矛盾甚至制造障碍。力争形成“企业自主经营，行业协会自律服务，监管机构依法监管”的新型政企关系。设立独立于宏观调控部门的电力监管机构，实行政监分离，并将目前分散在各部门的电力监管职能集中到电力监管机构，政府行政审批制度的改革应作为近期电力监管改革的主要内容。
三是电力监管体制的改革应以相关法律、法规的建设做保证。立法先行是他国电力监管体制改革的基本经验之一。但是由于中国的相关法律、法规的立法工作十分庞大，且立法过程较长，而现行监管体制存在的突出问题、电力改革的形势、政府行政体制改革紧迫性等方面的要求，又不可能经历一个较长的时间再进行电力监管体制的改革，为解决这一矛盾，可先行采取行政法规而后立法的方式。监管机构及其职能必须得到法律授权，才能形成透明、可预见、相互制衡的电力监管新体制，才能做到依法监管。也就是说，立法先行的原则必须遵守。
（二）电力监管机构的设置
原则：独立的监管机构。
从电力管制机构的设置情况看，有二种可选模式：
一是分布模式，以行政区划建立电力监管的组织体系，实行统一管制，双重领导，分级管理。设立国家级和省（自治区、直辖市）两级行政管理的电力监管机构，分别由全国人大（或国务院）和地方人大（或地方政府）授权，并统一监管原则和监管方法。国家制度有关管制法制、法规或规章，地方政府可参照制定符合本地区实际的地方性法规或规章。实行中央和地方的双重领导体制，在处理重大监管问题时，坚持地方服从中央。
二是集中模式，国家设立全国统一的电力管制机构，实行垂直管理，并按照全国各地电力市场监管工作的实际需要，在区域和部分省（自治区、直辖市）设立相应的派出机构和分支机构。电力管制机构接受全国人大（或国务院）的授权，依据国家制定的相关法律、法规或规章，对电力行业实行管制。
鉴于中国自然资源禀赋和经济发展的地区非均衡性，为了有利于打破省间电力市场壁垒，排除地方保护主义的干扰，在更大范围内优化电力资源配置。建议采取集中模式，设立独立的、全国统一的电力监管机构——“国家电力监管委员会”。该委员会直属国务院，按国家授权行使电力监管职能，对全国电力市场实行集中统一监管。
电力监管体系由国家、区域、部分省（直辖市、自治区）三级监管机构构成。中央对地方电力监管机构实行垂直领导。区域电力监管机构是国家电力监管委员会向电网公司和电力交易中心所在区域的派出机构。省（直辖市、自治区）级机构是在部分确有需要的省（市、区）派驻的分支机构或办事处。
三级机构各自的职能分工如下：
国家级监管机构（国家电力监管委员会）的主要职责是拟定全国性的监管原则和监管规则；制定电力许可证范本；监管跨大区电力批发市场；监管跨大区输电业务；协调处理跨大区事项。
区域级监管机构的主要职责是执行全国统一的监管原则和监管规则，监管大区内电力批发市场，管制大区内跨省输电业务，协调处理大区内跨省事项。对区域内未设立相应机构的省（直辖市、自治区）履行省内的相关监管职能。
省（直辖市、自治区）级监管机构的主要职责是执行全国统一的监管原则和监管规则，监管省内电力零售市场，监管省内的输配电业务。
为保证电力监管机构的权威性和独立性，国家电力监管委员会的负责人及其领导成员由国务院任命和管理，其他人员的任命和管理由监管机构负责。监管机构的人员编制由政府核定。监管机构的人员组成由政府公务员、电力、金融、财务、法律、经济等方面的专业人员构成，面向社会公开招聘。
监管机构的经费来源，从他国的具体做法看，有两种不同的经费渠道，一是财政预算拨款；二是向被监管的电力企业征收规费。现阶段国家电力监管委员会的经费来源应以财政拨款为主，收费为辅。但从长期趋势看，应以收费为主，这是增强监管机构的独立性、提高其办事效率的需要。
（三）监管职能
原则：
一是集中行使监管职能；
二是政策职能与监管职能分离；
三是放松对竞争环节的监管，加强对垄断环节的监管和社会性监管。
分离政府政策制定职能和政府监管职能的基本设想是，政府政策部门主要负责：根据社会发展的长远目标和宏观经济运行的需要，制定电力行业的发展规划和产业政策，电力发展战略，环境保护政策和标准等。电力监管机构的主要职责是：依据法律法规和政策规定，制定行业监管的具体标准和细则；落实电力产业政策和行业发展规划；具体负责电力事业的日常监督管理和电力行政执法。
电力监管机构的职能主要分为对电力企业垄断行为的监管和对电力市场交易行为的监管两大部分。监管又分为经济性监管和社会性监管两大内容，经济性监管的主要内容包括电价监管、电力市场进入监管、电力商品质量和服务质量监管等；社会性监管的主要内容包括电力生产技术标准、安全标准、服务标准、环境保护标准的监管以及清洁能源的发展和效能的提高等。应将目前分散在政府经济综合部门的监管职能集中，授权监管机构统一行使。
具体地讲，国家应授权监管机构行使如下职能：
(1)贯彻落实国家有关电力工业的方针政策，对电力企业执行国家电力法律、法规的情况进行监督管理。对国家能源政策特别是新能源发展政策的执行情况进行监督。
(2)制定监管规则和标准，提出立法和政策建议。依照授权、相关法律、政策制定电力监管实施细则，制定电力市场运行规则（尤其是竞价原则和方法），建立监管程序，向立法机关提出电力立法建议，向有关部门提出政策制定建议。
(3)在电力工业的改革阶段，按照国家对改革的统一部署，监督电力企业实施改革，并对改革的措施、实效进行评估，针对已出现或可能出现的问题，提出进一步改革或改进的建议。
(4)监管电力市场准入和退出。建立电力许可证制度，规定市场准入条件和审查程序，明确持证者具体的权利和义务，按照规定条件和程序分别核发发电、输电、配售电（供电）许可证，并对持证者执行许可证条款的情况进行监督；对持证者的退出进行监管。制定购售电合同和供用电合同范本并监督执行。
(5)维护竞争环节的市场秩序，促进公平竞争。依法对市场交易行为、市场结构、市场信息披露等进行监管；监管电力企业的股权转让、重组和兼并等活动；对市场的竞争程度和企业的垄断地位做出评价；监管市场成员之间相互串通、操纵市场价格的行为。
(6)监管电价和电力企业财务计划。对垄断环节（输配电）的电价实行政府定价，制定垄断环节的电价监管方式和电价水平；对竞争环节（发电、售电）逐步实行市场定价，并监控其电价水平；对终端销售电价出现的过快上涨，提出应对措施。按财政部规定的原则制定电力企业会计标准，监管垄断环节电力企业的财务状况和成本，并对成本的真实性做出评估。
(7)对输配电企业的电网公开接入实行监管。强制性要求输配电企业开放电网，要求输配电企业必须向每个申请使用电网的用户提供无歧视的、公平的服务，并对输配电企业的执行情况进行监督。
(8)审批电力投资计划。制定电力投资计划审批标准和程序，审批电力投资计划，而审批的标准主要是能否满足社会性监管的需要。
(9)监管电网调度机构和电力交易中心。制定和落实电力调度的原则、程序，监督电网调度机构的行为是否公开、公平、公正；监管电力交易中心，对电力交易中心发布信息的真实性、准确性、时效性、完整性进行监督；负责电力市场的统计与信息资源管理。
(10)组织研究和预测电力供需发展趋势。根据所掌握的市场信息和经济增长的情况，研究和预测电力供需状况和结构变化的趋势，供有关部门制定电力发展计划时参考。
(11)发布强制性技术标准和服务标准并监督执行。组织制定有关电网、电厂安全稳定运行的技术标准、安全标准并监督实施；明确电力企业的具体服务义务，建立最低服务质量标准并监督执行。
(12)协调和处理市场纠纷。制定市场纠纷解决程序，受理市场成员之间的争议纠纷，并进行协调和处理。
(13)对市场违法违规行为进行查处。依据国家法律、法规、规章和市场规则，对企业串谋、操纵价格、价格歧视等各种市场违法违规行为进行调查、听证和处罚。
（四）对监管者的监管问题
做法：
一是政监分离；
二是法律授权，依法监管；
三是公开透明，群众监督。
关于政监分离的问题，前面多有论述，不再重复。
监管机构的设立及其所有监管行为必须以法律为依据，电力监管体制改革也必须依法行事，这是约束监管者行为的最基本的方式。为此，应本着统筹规划、分步实施的原则加快中国电力法律体系的建立和完善。最终形成以修改和完善后的《电力法》为核心内容，以《电力市场监管条例》、《电力市场运营条例》、《电价管理条例》、《电网调度管理条例》、《电力许可证管理办法》、《电厂竞价上网售电办法》等为主要内容的电力法律体系。真正形成监管机构法律授权，监管职能依法履行的局面。
监管机构及其监管程序、监管决策的公开透明，接受公众的监督是解决对监管者实施监管的有效方式之一。为此，监管机构有责任将国家有关的法律、法规、政策、监管程序、监管决策等公布于众，广为宣传。并在监管中贯彻公众参与原则。例如，举行听证会；建立咨询委员会，邀请被监管企业、用户代表、专家学者参与、协商。另外制定有关电力行政复议和行政争议处理办法。
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