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[中图分类号]D80 [文献标识码]A [文章编号]1672-7320(2006)03-0419-06
一、欧盟成为解决伊朗核问题的重要角色
一般来说，参与国际谈判，解决重大而复杂的国际问题，必须具备两个条件：其一，拥有与谈判对方沟通与协调的关系基础，从而对其决策形成影响力；其二，本身具备较强的外交能力与经验。欧盟介入伊朗核问题，恰恰符合这两方面的要求，从而成为核谈判的重要角色。
首先，欧盟具备与伊朗交涉的关系基础。冷战结束后，欧盟突破美国的禁忌。与伊朗恢复关系正常化。1997年伊朗民选总统哈塔米执政，欧—伊关系有了突破性进展，高层互访频繁。1997年意大利总理访问伊朗，这是欧盟国家首脑冷战后首次踏上伊朗的领土。1999年哈塔米走访了意大利和法国。2000年他访问了德国。在高层互访的推动下，欧盟与伊朗在经济、政治、安全领域的合作显著增多。1998年至2000年间，欧盟与伊朗合作成立了能源工作组(1999年5月)、毒品控制和难民问题专家会议小组(1999年12月和2000年4月)、贸易和投资工作小组(2000年11月)①。1998年双方建立了“全面性对话”(Comprehensive Dialogue)机制，试图通过定期对话交流与协调双方在反恐、武器扩散、人权等全球性问题以及中东和平进程、伊拉克、中亚等地区性问题的立场。全面性对话每半年举行一次，以英、法、德三国代表与伊朗代表会谈的形式进行②。冷战后欧盟主动与伊朗改善关系，在经济合作与政治沟通上机制化的尝试为其出面介入伊朗核问题奠定了关系基础。
1997年至今，欧盟逐步形成了对伊朗“接触以促变”的政策，与美国对伊朗的“遏制加制裁”政策拉开了距离，从而为其顺利地介入伊朗核问题创造了条件。冷战后，以美国为首的西方世界继续对伊朗伊斯兰政权采取敌视政策，在经济上进行制裁，政治上实施遏制。美国和伊朗之间总体仍处于相互敌视的不正常状态。2003年美国发动伊拉克战争打垮萨达姆政权后，伊朗成为美国着力对付的下一个目标，也是目前它最难控制的国家之一。美伊之间的非正常关系使美国不愿也不便作为与伊朗直接谈判的对象。然而欧盟却不同，以欧盟的接触政策和与伊朗建立的对话机制为基础，欧盟能够迅速就敏感问题与伊朗进行直接磋商。作为直接出面调解争执的重要谈判方，必须与争执双方都有密切的关系，并取得彼此的基本信任。欧盟与美国的关系自不必说，他们是传统的盟友。欧盟对伊朗相对温和的外交立场能让伊朗对欧盟及其成员国产生基本信任。虽然伊朗政教合一的政体和国内举步维艰的改革形势使欧—伊关系发展仍不稳定，但与其他西方发达国家相比，欧盟与这个伊斯兰国家关系更为密切。欧盟具备了担当这一角色的条件。
其次，欧盟已经具备作为一个整体参与解决国际热点问题的外交能力与经验。20世纪70年代以来，随着欧洲经济一体化进程的深入发展，欧盟已经成为与美国对等的经济体。冷战后欧洲政治一体化的步伐加快，欧盟建立了共同外交与安全政策及其外交代表、共同安全与防务政策以及英、法、德三驾马车等机制。随着政治一体化机制的实践，欧盟开始成为世界政治与大国关系中的新角色，频繁介入国际事务，国际威望逐步提高。作为一个日益扩大的联合体，欧盟正试图形成相对统一的对外政策，并努力把政策理念转化成实际的行动能力。与2003年伊拉克战争前后明显不同的是，欧盟各国尤其是英、法、德三国在介入和处理伊朗核问题的态度上达成基本一致，支持伊拉克战争的英国也认为应该以谈判和外交途径解决伊朗核危机。团结的氛围使欧盟集体游说美国和伊朗的效力提高，从而提升了其介入伊朗核问题的地位。
二、欧盟介入伊朗核问题政策的动机与成效
2003年9月，美国在国际原子能机构(IAEA)理事会上提出要将伊朗核问题提交联合国安理会表决，欲对伊朗实行强制性的惩罚措施。美国在伊拉克战争刚一结束就把矛头指向伊朗，其战略意图非常明显：在阿富汗、伊拉克占据主导地位之后，利用自己在中东、中亚绝好的军事优势逼伊朗就范，除去美国在中东的最后几根“刺”。
对于美国在伊朗问题上的强硬态度，欧盟是联合国几个主要势力中反应较为强烈的。欧盟反对美国贸然对伊朗实施制裁，希望通过外交途径解决问题。英、法、德三国出面与伊朗直接交涉，通过给予伊朗经济援助与安全承诺这种较为温和的方式来换取伊朗放弃核计划，停止核活动。欧盟抵制美国对伊朗的强硬立场，主动介入伊朗核问题的动机主要有以下几点：
第一，是出于地区安全与稳定方面的考虑。伊朗东临阿富汗，北接土耳其，是中亚进入欧洲的要塞；欧洲与包括伊朗在内的伊斯兰世界是隔海而居的邻居，如果将来土耳其加入欧盟的话，欧盟和伊朗将成为相依的陆地邻居。因此，对于欧盟来说，伊朗拥有重要的地缘位置，“使伊朗成为一个重要的合作角色，一个更为稳定的地区力量，避免伊朗政策走向偏激就是欧盟的安全利益所在。”[1] (第302页)在欧盟委员会发展与伊朗关系的文件中，欧盟将伊朗视为未来中东“重要的地区稳定力量”，明确指出要通过与伊朗接触，推进伊朗民主进程来增强地区安全与稳定③。伊朗近年来发展核武器的野心和在核活动上的升级，对中东地区的稳定是不利的，伊朗与美国可能酿成的武装冲突对欧盟来说更为不利。伊朗目前还庇护着来自阿富汗、伊拉克近一两百万难民，如果美国对伊朗进行武力打击，难民的数量会急剧增加，伊朗政局动荡会波及到土耳其和欧洲，甚至将直接威胁欧洲的安全。欧盟当务之急是劝说伊朗放弃发展核武器计划并极力抑制美伊之间可能的武装冲突。法国总统希拉克和德国总理施罗德曾多次表态：“决不应该选择武力解决伊朗问题，这一点在我们的盟友当中必须特别清楚。”④
第二，欧盟介入伊朗核问题的考虑还涉及到能源供应的安全。众所周知，欧盟国家的石油进口主要倚赖中东地区，伊朗拥有丰富的石油与天然气资源，冷战后欧盟国家的石油公司特别是来自英国、德国、法国、比利时的跨国石油集团纷纷来到伊朗投资，与伊朗合作开发石油和天然气。法国最大的石油公司道达尔(TOTAL)早在20世纪90年代初就进驻伊朗，与伊朗就海上石油的开采达成了重要协议[1] (第295页)。而德国从20世纪80年代就是伊朗在欧盟国家中石油进出口的最大贸易伙伴，仅在90年代中期，德国与伊朗的贸易额就达到了每年40亿美元，其中绝大部分是能源贸易⑤。紧随其后的还有意大利、英国、挪威和荷兰。1995年，欧盟已成为伊朗最大的贸易伙伴，伊朗超过40％的进口商品来自欧盟，其对欧盟的出口额占全部出口量的36％，其中超过75％是石油出口⑥。欧盟与伊朗相当数量的能源供求关系使得欧盟对伊朗政局的动荡较为敏感。一旦伊朗核问题恶化为以色列或美国与伊朗的武装冲突，欧盟国家石油公司的正常贸易就会遭受重大打击，影响其国家的能源供应安全。
第三，从欧盟介入伊朗核问题的积极态度我们可以看出，欧盟希望在国际热点问题特别是与自己利益攸关的中东事务中发挥重要作用，增强国际政治影响力。而掌握解决伊朗核问题的主导权，正是欧盟与美国争夺中东影响力的好机会。美国在9·11之后全力实施中东新战略，声称要铲除恐怖主义和大规模杀伤性武器的滋生地，着力推进美国主导下的中东民主化进程。美国全球战略发生重大转变，中东地缘政治格局也随之发生变化。美国通过阿富汗战争、伊拉克战争扩大自己在中亚、中东的军事存在，取得战略优势地位。伊朗成为剩下的几个未被美国拿下的“桥头堡”之一。由于1979年伊朗伊斯兰革命后美伊之间长期的敌视，美国对伊朗这个国家还未形成直接的影响力，这就给了欧盟发挥影响力的机会与空间。如前所述，欧盟在90年代中期以后与伊朗的经济、政治关系日益密切，紧密的经济交往与尝试性的政治对话为欧盟实施影响力奠定了基础。目前，欧盟主要国家正在利用谈判等手段对伊朗施加影响，力图让伊朗核问题的最终解决符合自身的战略意图，通过拓展欧盟共同外交与安全政策的发展空间来与美国争夺在中东地区的政治影响力。
自2003年6月伊朗核问题浮出水面以来，英、法、德三国谈判代表与伊朗展开了好几轮正式谈判，与美国协调立场的磋商以及和国际原子能机构官员的沟通更加频繁。虽然伊朗核问题因其复杂性并没有最终得以解决，但欧盟努力化解由此引起的一些危机，取得了一些阶段性的成果。
第一阶段：2003年底至2004年2月。在欧盟的积极介入和斡旋下，伊朗签署了《核不扩散条约》的附加协议书，同意接受国际原子能机构(IAEA)更为严格的核查。欧盟则承诺提供轻水反应堆设备来换取伊朗停止核活动。2003年9月，美国威胁要把伊朗核问题提交联合国安理会讨论，美伊矛盾激化。欧盟，主要是以英、法、德三国展开了忙碌的穿梭外交。2003年10月，三国外交官员同时访问德黑兰。2003年11月，在IAEA理事会议上，欧盟抵住美国的压力，与美国展开激烈辩论，双方最终达成妥协，由英、法、德三国起草的在IAEA框架内解决伊朗核问题的决议草案获得了IAEA理事会的通过。此项决议要求伊朗接受IAEA的全面核查，并停止铀浓缩活动。12月，伊朗签署了《核不扩散条约》附加协议书，愿意接受IAEA的全面核检查。与此同时，欧盟与伊朗达成初步意向，欧盟答应提供有关核电站技术，伊朗同意暂停铀浓缩活动。
第二阶段：2004年中期至年底。经过在伊朗的核查，IAEA官员在撰写的核查报告中对伊朗政府声称的核活动用于和平目的表示了怀疑，引起美国的不满，欧盟也批评伊朗不配合IAEA核查活动。6月，伊朗突然宣布恢复建造离心分离器和铀浓缩实验。7月，欧盟与伊朗在伦敦、巴黎进行了紧张的谈判但并未达成一致。美国开始游说欧盟，要求欧盟对伊朗的态度强硬起来。9月，在IAEA全体成员国参加的理事会上，欧盟开始对伊朗施压，声称伊朗必须在11月份明确表态是否停止铀浓缩活动，否则将与IAEA成员讨论是否要把核问题提交安理会。虽然态度有所改变，但欧盟仍坚持用外交方式打破僵局。当时参加IAEA会议的一位欧盟官员会后对记者说：“我们仍会继续与伊朗接触，并找到双方都能接受的解决问题的办法。”⑦ 11月底，伊朗最终与欧盟签署“巴黎协议”，同意暂时冻结所有的核计划，为双方后续的核谈判铺平道路。作为各自退让的一步，欧盟同意取消原来他们坚持的“国际核查人员毫无限制地出入伊朗所有核查地点”的要求。与此同时，欧盟也删除了其在IAEA理事会上提出的“如果伊朗违反协议就允许美国将此提交安理会”的发言纪录⑧。
第三阶段：2005年2月至5月底。2005年2月，成功连任的美国总统布什对伊朗开始新一轮的施压。2月初他在国会发表了2005年美国国情咨文，其中重点指责伊朗支持恐怖主义、企图拥有核武器以及剥夺人民自由权利，并指出伊朗是美国新的中东民主计划的主要障碍之一⑨。随后，国际媒体爆出了美国在过去一年里曾多次用无人驾驶飞机在伊朗边境侦察伊朗核设施情况和其防空能力。面对美国的强大压力，伊朗反应相当激烈。当时的伊朗总统哈塔米指出，伊朗决不放弃用于和平目的的核技术研发，对于想侵略伊朗的国家来说，伊朗就是他们的炼狱⑩。为了防止双方的过激行为延缓了核谈判的进程，在布什访欧期间，欧盟对美国进行了卓有成效的说服。美国态度有所软化，布什对欧盟的外交努力表示了明确的支持，并首次同意美国不再阻挠伊朗加入WTO，以此换取伊朗放弃核计划。伊朗方面则在4月底和5月底与欧盟又进行了两轮谈判，最终同意暂时不恢复铀浓缩活动，并提出了建议方案，期待谈判进入实质性阶段。
第四阶段：2005年8月至今。2005年8月，伊朗因其建议方案遭到了欧盟的拒绝，宣布恢复铀转化活动，欧盟与伊朗的核谈判中断。面对伊朗违背谈判协议的行为，欧盟态度开始强硬起来，在IAEA和美国一起推动提交伊朗核问题到安理会，给伊朗施加巨大压力。11月，在俄罗斯提出将伊朗的铀浓缩活动转到俄境内进行的建议后，伊朗随即要求恢复与欧盟的谈判。12月初，谈判恢复，但伊朗最终拒绝了俄罗斯的建议。2006年1月，伊朗总统内贾德宣布恢复核燃料的研究。2月初，欧盟、美国与俄罗斯、中国进行紧急磋商，欧盟说服俄罗斯与中国同意将伊朗核问题向安理会报告，给伊朗施压，同时各方达成共识：报告安理会并不等于制裁，3月初继续讨论其解决方案。3月底，安理会通过主席声明，敦促伊朗在30天内停止铀浓缩活动。
截至目前，伊朗核问题的解决出现了一些新的变数，谈判并没有取得实质性的进展。新上任的伊朗总统内贾德在核开发上的强硬立场使外交谈判举步维艰。欧盟对伊朗核问题的政策也渐渐向美国倾斜。然而，欧盟始终没有放弃外交努力，并坚持认为外交谈判是解决伊朗核问题的最终手段。在欧盟3年多的艰苦努力下，通过外交谈判解决危机而不至于引起地区混乱的希望仍然存在。欧盟艰苦卓越的谈判与斡旋在防止伊朗核危机升级方面取得了一定成效。
三、欧盟介入解决伊朗核问题的困境与前景
自伊朗新总统内贾德2005年8月上任以来，欧盟与伊朗之间的核谈判就陷入了僵局。伊朗政府行政权从温和派转由保守派控制直接导致了谈判的僵局。内贾德在9月份参加联合国首脑会议期间充分表现了他对外的强硬立场。当然，欧盟陷入谈判困境，其主要因素并不在于伊朗总统的更迭。我们从欧盟介入伊朗核问题的整个过程以及各方的权力角逐与利益冲突来分析，不难发现欧盟通过外交途径介入伊朗核问题这种政策困境的背后因素：
第一，欧盟与伊朗之间的矛盾。欧盟全力介入伊朗核问题，出面和伊朗谈判，其目的是让伊朗永久性地放弃核计划，停止核活动，然后欧盟向伊朗提供安全承诺、经济援助、能源技术等。但伊朗并没有永久放弃核活动的打算。伊朗早在20世纪70年代初就着手进行核电站建设。当时，巴列维王朝得到了西方大量的技术援助。伊斯兰革命后，伊朗在短暂停顿之后于80年代中期重新启动了核电站建设计划。90年代中期伊朗与俄罗斯合作，加快了核电站的建设步伐。与此同时，据美国媒体透露，除公开建设核反应堆和核电站以外，伊朗还在秘密地利用核黑市从巴基斯坦获取用于制造核武器的核心技术。2002年9月，美国商用卫星拍摄到一组照片，发现伊朗中部地区正在建造秘密核设施。专家认为，建造的两个核设施可能是用于提炼钚的重水反应堆和用于浓缩铀的离心机类设备。专家指出，两处设备表明伊朗已经接近掌握研制核武器的能力(11)。照片曝光后，围绕伊朗核问题的争论拉开了序幕。伊朗于2003年底和2004年11月迫于美国、欧盟的压力同意暂停铀浓缩活动，但均在几个月后又公开宣布要恢复核活动，出现反复。伊朗声称，伊朗自愿暂停铀浓缩活动只是为了表示诚意，创造信任，并不代表永久停止核计划。伊朗参加与欧盟三国谈判的一位高级代表告诉记者，伊朗将决不放弃铀浓缩的权利：“研制核技术，和平利用核能源是核不扩散条约签署国不可剥夺的权利，对不同的国家不能存在歧视”(12)。
2005年上半年，欧盟与伊朗进行了几轮拉锯式的谈判，均没有取得任何实质性的成果。伊朗重申自己的核计划是为了和平开发核能源。欧盟则越来越怀疑伊朗的目的是想用建核电站做借口秘密研制和开发用于制造核武器的燃料和技术。2005年3月，伊朗向欧盟提出建议，允许伊朗保留引水浓缩设备，可以用于和平获得能源目的，但数量控制在不能达到制造核武器的水平。2005年4月底，伊朗宣布将恢复铀浓缩活动，伊朗外交部发言人说：“不论我们与欧盟的谈判进展如何，恢复铀浓缩将被提上日程，如果我们感觉欧盟在拖延时间，我们将退出谈判。欧洲人必须理解核不扩散条约和国际协定赋予我们和平开发核技术的权利。”(13) 2005年6月底，伊朗政坛保守派内贾德击败拉夫桑贾尼当选伊朗总统，他在记者招待会上说：“伊朗历时20年的核计划是用于和平目的，是为了发展能源、医疗、农业科学技术。为此我们会继续下去。”(14) 果不其然，8月，伊朗宣布进行铀转化活动。2006年1月，伊朗又拆掉IAEA的封条，恢复核燃料研究。伊朗政府正一步一步试探欧盟的底线。欧盟想劝说伊朗永久性放弃核活动，难度相当大。
第二，欧盟与美国之间的政策分歧。美国对伊朗的极度不信任和敌视政策使欧盟的外交努力困难重重。1979年伊斯兰革命和美国大使馆绑架人质事件后，美国对伊朗实施全面遏制政策，颁布诸多经济制裁令甚至不惜损害美国公司的某些经济利益。9·11之后，布什把伊朗列为三大“邪恶轴心”之一，欲除之而后快。2005年布什在国情咨文演讲中把伊朗称作是“恐怖主义的主要保护者，中东地区不稳定的主要威胁”(15)。在美国新保守主义当权者看来，伊朗拥有丰富的石油和天然气资源，并不存在急于开发核能源用于发电的需求。伊朗以和平利用核能源为借口，实质是想研制并拥有核武器。对于欧盟欲以经济、政治优惠条件与伊朗进行外交谈判劝其放弃核活动的做法，美国虽然没有公开反对，但一直都心存怀疑，认为不会起什么作用。2005年2月，布什在访欧期间公开表示支持欧盟的外交努力，在欧盟积极的动员下，布什甚至愿意提供诸如不再反对伊朗成为WTO成员等优惠条件来助欧盟一臂之力。有分析家认为，美国态度变“软”只是一种权宜之计，是为了修补与欧洲关系的需要，并非说明它认可这种解决伊朗核问题的方式。作为对欧盟支持的交换，美国设定了欧盟解决伊朗核问题的时间表，要求欧盟加快谈判进程，同时极力劝服欧盟，在外交方式失败之后，支持美国对伊朗的惩罚性措施(16)。在伊朗几次恢复铀转化、核燃料研究等大胆行动之后，欧盟也逐渐支持并推动向安理会提交伊朗核问题，以此向伊朗施压。这是欧盟挽回面子的无奈之举，也是它希望伊朗能有所妥协，回到谈判桌的最后手段。
第三，困境还来自于欧盟各国之间的意见分歧。目前，伊朗核问题的解决已经进入了关键时期。2006年2月初，在维也纳召开的国际原子能机构紧急会议以27票赞成、5票弃权、3票反对的表决结果，通过欧盟提案，决定将伊朗核问题提交联合国安理会。而伊朗总统内贾德4日晚在德黑兰颁布命令，要求国家原子能组织自5日起中止在核问题上采取的自愿合作措施，不再允许国际原子能机构核查人员对伊朗核设施进行突击检查。气氛骤然紧张，和平解决伊朗核问题的形势相当严峻。各方在谈判中与谈判外的角力非常激烈，在坚持与妥协之间展开着拉锯战。欧盟现在面临的挑战就是如何在美国和国际社会的强大压力下让伊朗有所妥协，回到放弃核活动的谈判上来，同时还需要防止美国和伊朗过于偏激从而导致武力的发生。虽然目前对峙在升级，但对方还是给彼此都留下了妥协的空间。欧盟虽然说服俄罗斯、中国投赞成票将伊朗核问题报告安理会，但也接受了俄罗斯的建议，至少3月份以后再做后续决定，给问题的解决留下了一个缓冲阶段，给伊朗一个机会。德国新任总理默克尔2月4日在第42届慕尼黑安全政策会议上发表讲话说：“德国主张用外交手段解决伊朗核问题，将伊朗核问题报告联合国安理会不是要威胁伊朗政府，而是因为联合国是解决这种冲突的地方”。同样，伊朗总统虽然下令中止与IAEA的合作，但其副总统在2月4日也对媒体声称，伊朗政府准备继续讨论俄罗斯提出的在其境内进行铀浓缩活动的建议，并愿意恢复与欧盟的谈判。
从伊朗一方来看，其目前所处的战略安全环境并不有利于它采取过于强硬的政策。如今伊朗周边土耳其、伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、土库曼斯坦都有美国驻军，伊朗的战略安全环境十分恶劣。2003年下半年，一向敌视美国的利比亚主动向美国示好，愿意主动放弃寻求大规模杀伤性武器的计划，与西方合作。这使美国对自己的打压政策信心大增，开始把主要矛头直指伊朗和叙利亚。身处如此险恶地缘环境中，保持与欧盟的信任与合作，与之达成妥协，防止美国、以色列以核问题为借口对其进行武力打击是伊朗必然也是最好的战略选择。虽然内贾德上任后在核问题上屡次挑战美国和欧盟，但最终还是留有与欧盟谈判的空间，避免其外交政策走向极端。无论是欧盟、美国还是伊朗，都不会放弃和平解决核问题的可能。
注释：
①②③⑥参见Communication from the Commission to the European Parliament and the Council:EU Relations with the Islamic Republic of Iran,Brussels,7.2.2001,COM( 2001) 71 final,fromhttp://europa.eu.int/comm/external_relations/cfsp/intro/.
④参见The Australian,Nuclear talks rejected,2005-01-26.
⑤参见Tarock Adam.Iran-Western Europe Relations on the Mend,British Journal of Middle East Studies,May 99,Vol.26,Issue 1.
⑦参见Dafna Linzer,Effort to Curb Iran' s Nuclear Ambitions on Allies' Agenda,The Washington Post,2004-07-28.
⑧参见Ian Traynor,Tehran Agrees to Freeze Nuclear Programme,The Guardian,Saturday November 27,2004.
⑨(15)参见The 2005 State of the Union Address,the Complete Transcript from New York Times,Published:February 3,2005.
⑩参见Iran Vows Retaliation if Attacked,New York Times,Monday February 7,2005.
(11)王凤，伊朗核问题的走向，瞭望新闻周刊，2003-11-03.
(12)参见Elaine Sciolino,Nuclear Power Is Good:U.S.and Iran Have No Argument There,NewYork Times,March 23,2005.
(13)参见Official:Iran to Resume Nuke Enrichment,By the Associated Press,Published:April 24,2005.
(14)参见Robert Tait,We won' t give up nuclear effort,says Iranian leader,,Monday June 27,2005.
(16)参见Robin Wright,U.S.Wants Guarantees on Iran Effort,Washington Post,Friday,March 4,2005.
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