“入世”与公共行政发展，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“入世”首先是政府“入世”。WTO规则不针对企业行为，在达成的中国加入世贸议定书中，总共19项条款全部都是针对政府的，其义务的承担者是政府。我国虽然经过二十年改革，行政管理体制已经发生了很大变化，但当前仍然存在这样或那样的不足，其中有不少是与WTO的相关精神不协调、相冲突的。如果不进一步改革，政府不仅难以在提高我国企业国际竞争力方面有所作为，而且不规范的行为也会诱发更多的国际纠纷，从而对对外开放产生不利影响。因此，“入世”对中国政府提出了一系列新的要求和挑战，甚至在某些方面规定了政府改革进展的时间表，这就大大增强了加快政府改革的紧迫性。
一、“入世”与政企关系的重塑
“入世”要求政府从根本上改变管理企业的方式，重塑政府与企业的关系。政府必须要以服务导向代替传统的政府中心主义，政府应该承担为本国或本地市场和企业提供服务、信息、协调以及秩序的角色。
WTO的功能机制在于促进各成员的投资贸易自由化，减少不明智的政府管理政策，为企业营造清晰的市场竞争环境，维护公平的国内外市场秩序。在现阶段，我国各级政府对企业的一些政策活动是与WTO规则不相适应的。例如，在外资政策上，存在着各种政府层层加码提供“超国民待遇”的问题。在企业扶助政策上，以各级优惠政策和税收减免为形式的变相补贴大量存在。在地方性产品指导政策上，有的不符合国际市场需求，各地产品结构雷同，不仅加剧了国内市场领域的削价竞争，而且造成向外倾销现象，引发国外的反倾销报复。
“入世”要求政府树立纳税人意识，努力开拓为企业服务的渠道和方式。要利用所掌握的企业注册和经营信息资源作好对企业的服务工作。要改变企业注册登记的方式，变审核制为核准制，放宽或降低企业市场准入的门槛，刺激居民和企业投资的热情。
我国“入世”以承诺各方面的进一步改革和遵循WTO规则为条件。履行这些承诺将迫使我国政府按照市场取向，以经济和法律工具为主要手段对国民经济、企业活动和市场贸易进行管理，不干预企业的生产经营活动，发挥企业的独立性和主动性。反映在政企关系上，就要求由以往的直接控制、直接经营转变为以间接调控为主的政企模式，即政府利用法律手段和运用汇率、税率、利率等经济杠杆，统筹规划，信息引导，为企业提供服务和检查监督，使企业能够按市场提供的信息组织生产，使企业获得充分的人事管理权、投资管理权、市场营销权、收入分配权等生产经营自主权。
WTO对成员国政府与国有企业的关系有一些义务性的具体规定，其宗旨就在于防止政府通过歧视政策，使国有企业在竞争中处于相对有利的地位。也就是说，WTO要求一国的国有企业应当同非国有企业和外来企业在同一条件下展开竞争，政府不能使用公共权力偏袒国有企业，人为营造不公平的竞争环境。在WTO体系中，政府和国有企业属于不同的组织类型，政府作为公共行政机构，不能参与WTO的经济竞争活动。而国有企业和其他性质的企业一样是经济组织，它没有理由履行政府的公共职能。WTO关于非歧视原则和政企分离的原则对当前我国国有企业的管理体制提出了挑战。进入WTO之后，要求我们改革以往政企合一的做法，国有企业的所有权和经营权必须加以分离。在此基础上，应当改变传统的企业干部任免体制，研究如何使企业经理层从行政干部的体系中脱离出来，建立有效的效率保障机制。
非国有企业同样是我国经济建设的重要力量，是保持国家经济活力和稳定增长的关键部分。在对待非国有企业的问题上，我们不仅应当履行“非歧视”原则的承诺，使非国有企业获得公平的竞争环境。而且，政府还应当采取主动措施，创造有利于这类企业发展的外部环境。在企业登记制度方面，应当放宽对初始资本、营业场地和创业者专职与否等的要求，创造新企业发展的有利条件；完善知识产权保护制度，使我们的创新发明得到法律的保护，在激烈的经济竞争中免受损失。
二、“入世”与政府管理法制化
入世是打规则战，入世后法制问题将突出出来，法制建设将推到第一线。WTO规则作为一部庞大的“法典”，涉及政治、经济、社会生活的诸多方面，其主要内容同我们所熟悉的行政管理观念、制度、体制、方式、手段有很大差异。从总体上看，我们至今对WTO规则的认识、理解、研究还很不够。因此，我们要研究、熟悉WTO规则，从法律上制度上积极作好准备。
WTO是以带有强制性的规则为基础的政府间国际组织。WTO协议共包括29个法律文件，其内容涵盖货物贸易、服务贸易，以及与贸易有关的知识产权保护和投资措施等，内容颇为广泛。此外，还有20多个部长宣言和决定。这些法律文件确立了WTO一系列规则和机制，目的在于通过确定各成员能够享有的权利和应当承担的义务，并且通过建立贸易政策审议机制和争端解决机制，监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施，力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。
从法制角度说，我国在加入WTO后，需要根据WTO规则和我国对外承诺，抓紧完善法律制度，要统筹规划，区别轻重缓急，有重点、分步骤地制定、修改有关法律、行政法规和部门规章。要清理、修改或者废止与WTO规则和我国对外承诺不相符合的法律、法规、规章和政策措施；要注意废除一些过时的以及与WTO规定不一致的行业性、地方性和内部规定或政策，使全国形成一个统一的法律体系。加入WTO后，地方立法也要受到WTO规则的制约，要受到审查。不管是实施性的，还是创制性的，都要研究WTO规则。需要采取措施确保政令畅通，坚决纠正不顾国家利益的本位主义和地方保护主义，坚决打破行业垄断、地区封锁。
按照WTO规则的要求，我国中央政府负有保证有关WTO规则的法律制度在全国范围内统一实施的责任。因此，为了维护我国对外贸易、知识产权、外商投资法律制度的统一性，确保我国加入WTO后这些方面的法律制度符合WTO规则和我国对外承诺，需要重申今后这些方面的法律制度只能由中央统一创制。各地必须执行中央出台的法律制度，而无权创制自己的规定。同时，各地方、各部门还要采取切实有效的措施，避免发生影响WTO规则和我国对外承诺统一实施的情况。我国加入WTO后，任何地方、部门制定的地方性法规、规章如果同国家有关法律制度不一致，那就必须依据《立法法》规定的程序予以纠正。
加入WTO也要求我们更新法制理念和政府理念。法律不规定什么是可以做的，而只规定什么是禁止做的，没有被禁止的，就都是可以做的。企业和个人的创新行为无需政府来批准。但是，企业和个人又不能无法无天，必须遵守法律的规范，考虑他人和社会的利益。加入WTO后，我国可通过立法程序，规定某些行为是非法的。这不仅是一种法理的原则，而且是社会治理和政府行为的基本原则。政府主要职能应当为创新营造环境、创造条件，并平衡各方面利益。
市场经济本质上是一种法治经济，各种行为主体都应有明确的法律规范。毫无疑问，政府行为也应纳入法治化轨道。在这个意义上说，加入世贸组织对我国政府的法治化水平提出了更高的要求，它有助于推进我国的法治化进程。同样，进入WTO也无一例外地要求将政府经济职能的强化纳入到法制化的轨道中。政府管理的法制化是行政管理现代化的趋势，它不仅可以保证公共行政管理的公正和透明，也可以确保政府政策的稳定和理性化程度。
三、“入世”与政府信息公开化
加大政务公开力度，增强政府政策透明度，是WTO基于“透明度原则”而对所有世贸组织成员提出的基本要求之一。WTO的透明度原则，要求各成员将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以使其他成员政府和贸易经营者加以熟悉；各成员政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应加以公布；各成员应在其境内统一、公正和合理地实施各项法律、法规、行政规章、司法判决等。透明度原则的目的是提高各成员经济政策与经济管理行为的可预见性和稳定性，防止成员方之间进行不公开的贸易。
“入世”之后，世贸组织必然对中国提出遵守透明度原则的强制性要求，因此我国将面临加大政务公开力度、增强政府政策透明度的强大外部压力，计划经济体制下形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法面临改革或淘汰，长期以来被认为属于“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”应当向公众公开，向WTO诸成员公开。虽然近几年我国的部分公共机关在政务公开方面采取了一些积极有效的措施，群众的知情权、监督权受到重视，然而现有的举措与国内民众的期望值、与WTO规定的要求相比还有很大距离。据估计，目前我国80%的经济、社会信息掌握在各级各类政府部门手里，其中的绝大部分尚未向民间开放，即便是那些已经公开了的内容也大多避实就虚，老百姓不想知道的公开了，想知道的却没有公开，用文件代替法规、以权力干扰行政活动的事情也时有发生。
按照WTO规则的要求，凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规、规章和政策措施都要公开发布，并在有关法律、法规、规章和政策措施施行前，只要WTO成员提出要求，我们就有义务向其提供。同时，还要设立或者指定咨询点，为国内外企业提供有关法律信息服务，并对WTO成员提出的有关咨询应在规定时间内提供权威性的答复。过去，有些地方和部门习惯于通过内部文件办事情，有的甚至通过下发文件“内部掌握”乱发证、乱收费，或者变相实施行业垄断、地区封锁，这些做法都必须停止，对以前下发的内部文件也要进行清理；否则，就有可能引发国际贸易争端，损害我国在国际上的形象。同时，我国加入WTO后，所有有关或者影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、投资措施以及外汇管理的法律、法规、规章和政策措施，都要集中在官方刊物上公开刊登。这些法律、法规、规章和政策措施的公布时间与施行时间之间，一般都要有一段间隔，不再一公布就施行，以便各方面做好准备。所有这些，都对法制工作提出了新的更高要求，我们必须高度重视，作好充分准备。
入世以后，在计划经济体制下形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法必须改革。过去在计划经济时代被认为属于“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”实际上许多都是应当向公众公开的。直到今天，法藏官府、密不可知的现象依然很严重。明明是应当向利益关系人和公众公开的规范性文件，却偏偏作为内部规则或内部材料对待。企业和公民在许多情况下不知道应当遵守何种规则，而此种规则又偏偏存在，且由政府机关内部掌握。为查明一份文件关于企业和公民利益的规则，往往要花费九牛二虎之力。不仅行政机关应当公开的规则往往得不到公开，甚至法院在司法解释中形成的许多规则也是不对外公开的内部情报。至于政府会议的公开问题，人大会议代表发言记录的公开问题等更是谈不上。企业在贸易经济活动中面临的政府信息欠缺和信息歧视的问题也是十分严重的。
入世意味着来自外部压力在一定程度上将推动中国各级政府及其有关部门积极主动地研究和解决长期难以突破的“暗箱行政”问题。不言而喻的是，中国的社会主义民主政治建设也会随政策透明度的增强取得重大进展，进而对解决腐败问题、官僚主义和行政效率低下等问题产生积极的推动作用。
四、“入世”与政府能力的提升
入世以后，将有更多的跨国公司进入中国市场，外资及外资企业在国民经济中的比重将进一步提升，同时，WTO的多边协议和规则要求我国政府实施更加竞争开放的经济政策，这对政府权能提出了挑战。“入世”并不等于政府放弃社会经济管理权力，而是在合理界定或分清政府权力和责任边界的基础上，进一步提高政府的治理水平。
第一，提高政府的决策能力。“入世”使中国经济与整个世界经济联为一体，为此，政府必须及时掌握国际市场的供求动向和价格变化，了解世界经济贸易的发展态势，准确判断各国经济政策兴废所导致的影响，并在此基础上对国内经贸事项作出科学有效的决策。这也要求我国政府领导干部和公职人员要善于研究新情况、学习新知识、解决新问题。
第二，提高政府的保护能力。贸易、投资自由化可能损害到一国的相关产业，因此WTO允许各成员利用有关保障机制保护本国的幼稚产业及其企业和产品。这就要求我国政府能够熟悉把握国内外相关产业和产品的生产、销售及竞争状况，并能在WTO允许框架下积极探寻有效的扶持和保护方式。当然，政府保护的目的不是消极维持其垄断利润或保护其利益不受外来竞争影响，而是促进受保护产业企业国际竞争力的提高。
第三，提高政府的协调能力。一方面，为了最大限度地利用“入世”后国外市场开放所带来的巨大机遇，政府应积极作好企业间的宏观协调、服务工作，针对国内外市场需求的变化，为企业提供相关的信息咨询和政策性的指导意见。另一方面，“入世”以后，我国企业要能够顺利应对国外反倾销诉讼或就外商的倾销行为提出反倾销诉讼，或就有关争端问题向WTO提出仲裁申请等，都离不开政府的协调、联合或支持。这就要求我国政府和企业认真研究WTO各种协定、协议赋予我们的合法权利，充分利用WTO规则维护我国市场和企业的经贸利益。
第四，提升政府的积极能力。进入WTO体系，我国应当强化政府合理的经济职能，提升良性的国家能力，在全球化的激烈经济竞争中维护本国人民和企业的经济利益。达到这一目标的前提是对政府的经济行为进行合理界定，分清哪些现行职能有利于提高本国经济竞争力，哪些制度不利于本国有活力经济成分的成长。也就是说应当弱化那些非良性的“消极能力”，而提升国家管理经济的“积极能力”。入世要求政府大力增强许多新的职能。比如，建立富具竞争力的出口生产支持体系，支持开发与研制技术先进的产品，促进国内产业结构的升级和出口商品结构的优化，等等。