论政府在公司治理改革中的角色定位，本文主要内容关键词为：公司治理论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20年来我国国有企业改革取得了一定的进展，但基本上遵循了“放权让利”的思路，从而，未能使企业成为真正的市场主体。国有企业要走出困境，改革要深化，必须转变思路，把公司治理改革作为其突破口，因为现代企业理论最重要的发现是把企业看作利益相关者之间的契约集合。而公司治理改革的实质就是通过选择适当的契约要排来实现剩余索取权与控制权的对应，制衡利益相关者之间的关系，以提高企业效率。目前，公司治理改革虽然已经起步，但面临的障碍很多，突出的一点就是政府在公司治理改革中的角色错位。从现实中来看，政企不分、经营者缺乏充分的自主权、“所有者缺位”及“内部人控制”等这些公司治理改革中存在的问题无一不与政府的角色错位有很大关系，因而，要进一步推动公司治理改革，必须对政府错位进行纠正，使政府在公司治理改革中发挥其应有的、合理的作用。
一、政府在公司治理改革中的角色错位
政府在公司治理改革中的角色错位，一方面使公司治理改革收效甚微，另一方面，也是近年来国有企业改革难以取得实质性进展的重要原因，因而有必要对政府在公司治理改革中的角色错位进行深入分析。政府在公司治理改革中的角色错位，主要表现在以下几个方面：
（一）政府沿袭“放权让利”的改革思路（吴敬琏等，1998），企业自主权的老问题尚未解决，“所有者缺位”的问题又突现，同时为“内部人控制”等新问题深深困扰
首先，国有资产所有者角色不到位，国有产权主体在明晰口号下仍然模糊不清。从法律上讲，国有产权归全民所有，但是没有任何一个个人或政府机构能对国有企业提出剩余索取权。每个公司因国有企业的盈利而获得的利益和因国有企业亏损而遭受的损失都是微乎其微的。因此，尽管每一个公民都是国有资产的最终所有者，但都没有监督国有企业提高企业效率的激励与约束。
其次，政府作为社会经济管理者和国有资产所有者，角色容易错位。国有资产的实际经营者是多级政府及其下属各级国有资产管理部门，但是作为社会经济管理者是不能用“利润最大化”这一目标来界定政府行为的，因为政府为实现其它的社会目标如就业水平、福利标准、社会稳定等，有可能放弃“利润最大化”这一目标假定，甚至利用权力来干预企业，使企业行为偏离“利润最大化”的目标假定，即使政府具有“利润最大化”的追求目的和行为动机，实际管理过程中国有资产授权管理体系的复杂性，也使政府自身难以统一与协调。
最后，政府与企业间的委托代理链条漫长、结构复杂，加剧了委托代理风险。委托代理关系中，从最终委托人到最终代理人，从中央政府到基层企业呈现出多层等级结构状态，这样一条漫长而复杂的授权线的存在，扩大了委托人与代理人的距离，增加了监督成本与契约成本（张维迎，1995）。企业控制权配置的紊乱，使剩余索取权与控制权无法按市场均衡关系匹配。
（二）公司治理改革需要竞争性市场环境，政府在市场制度构建与创新方面的工作任重道远
首先，政府在推动市场化进程中遭遇各方面阻力。始于80年代的以产品市场化为取向的改革，培育形成了以日用消费品和传统耐用消费品为主导的农村市场、以新兴耐用消费品为主导的城市市场、初级生产资料市场以及消费品与生产资料的进出口市场。当产品市场化发展到一定程度，必然会提出要素市场化的要求，包括土地要素、资金要素、资产存量市场化、劳动力要素市场化等。要素市场化要求财政、金融、投资、计划、外汇等制度都应做相应的调整。来自制度方面的、意识形态、文化传统、市场基础等诸多方面的阻力都增加了政府在推动市场化改革中的工作难度。
其次，政府为公司治理改革破除地方封锁割据、维护平等竞争市场秩序的任务依然艰巨。在目前部分国有企业仍然从属于行政主管机关和实行财政大包干制度的情况下，地方保护主义、部门保护义和市场割据，难以完全避免。实际存在的严重的地方割据与封锁，破坏了平等竞争的规则，人为地为企业兼并重组和公司治理改革制造了地区和行业进出壁垒。
最后，法律基础薄弱的弊端仍然十分突出。寻租现象有增无减，行贿受贿等不正之风抑而不止，各种灰色和黑色经济仍然大面积存在，假冒伪劣商品及欺诈盛行，走私、偷漏税猖獗等都使交易难以健康有序展开，企业交易成本骤升，亟待政府制定严格细致的市场交易法律和规则，维护产权主体间的交易和合法权利。政府如不能尽快加大市场制度构建及创新的工作力度，将使公司治理改革随时面临前功尽弃的危险。
（三）企业兼并重组是公司治理改革的重要途径，但是政府以企业兼并重组促进公司治理改革的工作缺乏实质性进展
第一，战略上目标模糊，对以兼并重组促进公司治理结构优化的重要性认识不足。各地为兼并而兼并，充斥着“拉郎配”、“假重组，真逃债”、地方保护主义等非市场行为，使企业兼并重组面目全非。
第二，我国国有企业中占主导地位的国有股，不能自由流通，使企业和国家之间形成了一种无限期的“合约”关系，使公司制改造及治理改革流于形式。国家既不能把国有资产投向高效率使用区，也不能在国有资本明显受损或可能受损时，行使正常的退出机制并理性规避风险，国家股东实际上承担了企业无限责任，严重违背了股份有限公司的基本原则。
第三，由于股权过于分散，单个主体为提高企业效率而付出的谈判成本与交易成本大大超出他所得到的预期收益，这种成本与收益的巨大反差，导致普遍的“搭便车”行为。
第四，企业兼并重组缺乏足够的政府宏观上的指导，既不能有效地贯彻国家产业政策，实现产业结构提升，同时，优势企业先进的治理结构也难以在并购重组中得以推广，贻误了公司治理改革的大好时机。
二、政府在公司治理改革中角色错位的原因分析
公司治理改革是国有企业改革成功的关键，但是，由于公司治理改革中政府的角色错位，使政府应有的合理作用得不到充分发挥。我国现阶段政府在公司治理改革中角色错位的深层次原因主要有以下几个方面：
（一）政府角色错位，有其深刻的体制原因
企业治理结构的本质是一种关系合同，是一套规定企业利益相关者之间关系的制度安排，企业治理改革的目标是企业通过设计、执行一套合理的制度安排来达到提高企业效率目的。正是由于国有企业的低效率引发了国企改革，其中政府成为国有企业改革的发动者。其改革的逻辑是在不改变企业的国有性质基础上，使之适应市场化运作的要求。适应于市场化运作，企业必须成为独立自主的经济运作主体，不受政府直接约束，但是，政府作为国有企业的所有者，一方面，由于传统计划经济体制下政府行为的惯性，不可避免地对企业施加过多的干预，导致政企不分、经营者缺乏自主权等问题依然无法解决，国有企业还未能成为真正意义的市场主体；另一方面由于市场化进程和公司治理改革的推动，政府面对出现的新问题显得束手无策，无法发挥政府所应有的作用，“所有者缺位”、“内部人控制”、国有资产的稠密值与流失等问题大量存在，阻碍了公司治理改革的进程。削弱了政府改革的动力。因此，由于深层次的体制原因，使政府和企业同时陷入两难境地。公司治理改革中，政府的角色定位是一个与企业利益相关者不断“磨合”的过程，政府角色定位的动态调整将贯穿公司治理结构优化的全部过程。
（二）政府在推动公司治理改革的过程中，摆正角色定位存在着很多困难
传统体制下国有企业坚持着“股东主权”的逻辑进行分配，政府是全部出资者和所有风险承担者，因此，政府理所当然地拥有全部的剩余索取权，按“股东主权”逻辑，必然可以推出有效率的治理结构只能是“资本雇佣劳动”条件下的政府主权模式（刘小玄，1997）。但是，现代企业，在本质上是参与者之间缔结的一组契约，每个产权主体向企业投入具有不同程度的专用性的资产构成了企业剩余的物质基础，按谁贡献谁受益的原则，这些产权主体都有权参与剩余分配，股东凭借专用性资产索取剩余， 经营者及职工可以凭借其专用性人力资本索取剩余（Williamson,1996）。传统国有企业的产权结构中， 强调资本所有权的唯一性而否认企业自身权益的存在，抑制了企业人力资本的正当权益，因此，企业法人财产权引致的权益，应归物质资本所有者和人力资本所有者共同拥有，他们通过剩余权的合理分配来实现自身的利益，通过控制权的分配来相互制衡（周其仁，1996）。
公司治理中不断出现的“内部人控制”、“搭便车”、“共谋”行为、败德行为等倾向，都证明现有的公司治理结构已不适应企业制度的发展，迫切需要从制度上进行创新，如何才能充分发挥政府的积极作用，构筑一个既有动力又有制约的促使经济主体长期行为的制度和环境，如何才能激发内部人持续的创新动力，降低公司治理的代理成本，如何才能推动市场化进程，用有效率的市场机制评价企业绩效和经理的贡献以实施对微观主体的监督和制约等等问题，都对政府提出了挑战，增加了政府角色转换与定位的难度。
一个不容忽视的问题就是，几乎所有从传统计划经济体制转向市场经济体制的社会主义国家，都缺乏市场化的基础，加上我国是一个发展中大国经济，地区差异较大，客观上造成市场发展不仅在其推进速度上表现出不平衡性，而且在发育程度上呈现出地区间的差异性。从我国市场化的背景出发，政府应当鼓励企业采取不同方式实施企业兼并重组和公司治理改革制度创新，这是市场经济中公司治理改革题中应有之义。实际上大量存在的地区封锁割据，是与市场规律背道而驰的，其实质是政企不分，企业没有能成为真正的市场主体，它破坏平等竞争的市场秩序，导致资源误配置，阻碍着公司治理改革的进程。政府应该清醒地认识到二者本质的区别，警惕不同性质的政府行为将带来公司治理改革截然不同的后果。
公司治理改革，一方面要求作为国有资产所有者的政府处理好企业内部资本所有者与人力资本所有者之间的关系，在企业内部形成有效率的制衡机制，另一方面要求政府在推动市场化进程、构建市场化物质基础、培育产权主体、制定市场交易规则和法律等方面，做大量艰苦卓绝的工作。现实中的重重障碍，使政府难以在短时间内完成角色的转换和定位。
（三）政府作为国有资产所有者，面临的问题太多
一个突出的问题是，转轨时期政府作为资产所有者对企业经营者约束不对称，使政府对经营者约束软化，抑制了政府作用的发挥。这主要归因于以下几下方面的因素：第一，政府作为资产所有者难以人格化，但是，市场经济中作为交易主体，必须是具有人格化的交易主体；第二，由于缺乏国有资产人格化代表，使政府与企业经营者之间难以根据市场法则形成契约化的相互制衡关系；第三，由于国有企业还承担着政府应承担的功能，企业与政府之间职能和利益界限模糊不清，导致企业经营者的机会主义选择；第四，由于未能建立起有效的国有资产管理模式，目前政府对国有企业实施有效监督的成本过高，普遍加剧了委托代理风险。
而另一个容易忽略的是公司治理中存在的所谓“劳动侵蚀资本”问题。其实质是由于政府对经营者约束软化的同时，劳动者对企业经营者的约束却不断硬化，出现了经营者与工人的“共谋”行为，共同侵蚀国家资产。劳动者对企业经营者约束硬化，主要表现在两个方面：第一，企业经营者的地位并非由市场竞争获得，而由工人选举和上级任命相结合，为保住经营者的地位，出现了经营者与工人的共谋行为；第二，企业经营者与工人的收入捆在一起，抑制了经营者的创新活力。
政府作为国有资产所有者面临的是所有者对经营者的软约束和劳动者对企业经营者的硬约束的双重压力以及由此引致的企业内资源贡献与资源报酬的严重不对称。如何治理企业内部的失衡；如何实现国有资产的保值增值；如何解决公司广泛存在的劳动侵蚀资本等等问题，都迫切需要政府予以重视并找到根本的治理途径。
三、政府在公司治理改革中的角色定位
企业和市场都是实现交易的两种制度，选择的界面是二者交易成本的比较。公司治理改革带来企业效益提高的含义是在企业内形成制衡机制，将企业生产经营活动彻底内部化，节约企业交易成本。政府在公司治理改革中应该做的工作是理顺委托代理关系，降低代理成本；为公司治理结构优化创造良好的外部环境，承担无法内部化、外溢性强的那部分，如市场运作制度环境的创建与维护、法律程序的制度、产权界定与保护和其它公共产品的生产等。公司治理改革的实践中，政府主要从以下三方面展开工作：
（一）理顺委托代理关系，降低代理成本，化解委托代理风险
90年代以来，我国经济理论界十分强调产权改革，然而不能过高估计和夸大产权改革的范围和作用。因为毕竟国有企业改革的终点不是产权改革，落脚点应该是理顺委托代理关系，通过建立一种有效率的公司治理结构来最大限度地降低代理成本，化解委托代理风险（邓绍英， 1997）。
过去解决委托代理问题，政府更多地是使用行政干预的办法，结果收效甚微。实践证明，缓解代理问题，降低代理成本的有效办法是委托人要设置恰当的激励机制，使代理人的努力与其获得的报酬相接近，同时设计各种规章来规制代理人的变异行为。具体地讲，代理成本包括对代理人的激励成本和约束成本，主要包括以下几方面：第一，制订有关契约、规划、协议的费用；第二，委托人度量、控制代理人行为和努力程度的费用；第三，代理人报酬方式和数量的设计；第四，代理人因经营决策失误或投机取巧行为造成的委托人福利损失。
理顺委托代理关系，化解委托代理风险，降低代理成本，政府应该做好以下几方面的工作：第一，构建有效的手段和指标度量、控制企业经营者行为和努力程度，第二，革新对企业经营者的选拔任用制度，改政府主管部门任命制为以市场竞争为基础的聘任制；第三，加强对企业经营者思想素质和业务素质的考核，培育发达的经理市场、产品市场和资本市场，实现对代理人的激励与约束；第四，加强政府机构及其团体对企业的监督。在市场竞争机制对企业的约束力尚不强大的情况下，不仅不能削弱政府机构及团体对企业的监督，恰恰相反，应该探索有效的制度充分发挥政府在公司治理改革的制衡与监督，这些监督主要包括人大监督，政府部门监督及审计监督等。
（二）构建竞争性市场体系，为公司治理改革提供制度保障，降低企业交易成本和治理成本
公司治理改革迫切需要完善的竞争性市场体系，有效健全的市场体系从契约成本和监督成本两个方面为降低企业交易成本提供了可靠的制度保障。为构建竞争性市场基础，政府主要应抓好以下几方面的制度建设：第一，推行破产制度，使国家真正只负有限责任。对于效益差，无发展前途的企业，应让其破产，破产企业的经理不能易地做官，实施破产时，应避免少数企业“金蝉脱壳”，“假破产，真废债”，同时，应做好破产失业人员的安置工作，加快社会保障体系建设；第二，加快经理市场建设。国有企业的经理应通过市场竞争选拔出来，而不应延续传统的行政任命方式，没有经理市场的竞争约束，就不能保证选拔出来的人是真正的企业家，不利于产生有效的治理结构；第三，加速培育发展资本市场。有效的资本市场能通过评价和接管功能来强化对内部人约束。如何挤除金融市场泡沫，保证有效资本市场发展，为企业改革创造稳定、通畅的资本市场环境，都始终是政府需要解决的问题；第四，狠抓产品市场建设，充分发挥产品市场的竞争作用。为非国有企业与国有企业平等竞争创造条件，使产品市场能真实评价企业绩效，达到对企业内部人的监督约束；第五，推动要素市场化，促进资金、劳动力等要素的全国性流动，为公司治理改革奠定全国统一市场基础；第六，结合各地自然禀赋优势、市场基础及文化传统，鼓励各地特色经济发展及公司治理制度创新，并以其开放性和流动性服从于全国统一市场体系建设的大局；第七，制定严格细致的法律和市场交易规则，保障独立产权主体之间的交易与合法权利，维护平等竞争的市场秩序。
（三）在以优势企业为核心的兼并重组中，发挥政府的指导作用，促成公司治理结构的优化
公司治理改革仅停留于产权改革的基础上是远远不够的。法人财产权的建立只是现代企业制度的一部分或者说是第一步，更重要的是应该在建立法人财产权基础上进行存量资产的调整、改组和优化配置，通过企业兼并重组促成公司治理结构的不断调整与优化。因为有什么样的产权安排，就有什么样的公司治理结构，如在业主制企业中，所有者拥有完全产权，由他自己指挥和监督雇员，并以工资惩罚两条鞭子激励约束雇员，他享有剩余价值，随着企业制度的发展演进，所有制关系的变化，治理结构内含的决策结构、信息结构、激励机制、监督机制也都相应发生了变化，因此，伴随着企业兼并重组及所有权结构的变化，必然带来公司治理结构的调整与变革。
政府在企业兼并重组中发挥积极作用，促成公司治理结构优化，应该遵循以下几条原则：第一、企业间的兼并重组，应围绕优势企业这个核心展开。以优势企业为核心是因为它有能够促进企业长期稳定发展的公司治理结构，有一批优秀的企业经营者，有一套能使企业健康运转的管制制度，有在市场上竞争力强的产品等。兼并重组中强调优势企业的核心作用，就是要使这一套有效率的治理结构得到持续地贯彻，使企业兼并重组获得实质性的成功；第二、企业兼并重组，不应为所有制所局限。只要是优势企业，不管是国有企业还是非国有企业，政府都应该创造必要的外部条件，鼓励和扶持它们之间的兼并重组。政府对优势企业的支持主要表现在两个方面：一是在生产销售组织形态上围绕优势企业展开；二是重组过程应由优势企业自主决策；第三、防止重回“拉郎配”式的行政干预的老路，正确发挥政府才能排除的障碍，如“条块分割”造成的重组壁垒，既要克服行业或地方保护主义，又要防止以往“拉郎配”式的行政干预；第四、重视资本市场的改革和改组功能，通过资本市场解决企业间的不良债权与债务问题，为企业兼并重组创造稳定的金融环境。
东南亚经济的盛衰及公司治理改革背后暗含的风险，都给我国政府提出了挑战与警示：政府必须尽快在公司治理改革中找准角色定位，在理顺委托代理关系、构建竞争性市场环境及推动以优势企业为中心的企业兼并重组等方面有所作用，同时，从宏观经济角度看，政府的角色定位及公司治理改革成功与否，关系着我国经济体制改革的大局与国家安全，是实现整个社会经济可持续发展的重要保障。
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