参与型行政：政风建设的理念与制度保障，本文主要内容关键词为：政风论文,理念论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政风建设的关键在于依法行政
推进政风建设，预防和惩处腐败，提高行政效能，其关键在于依法行政。在现代国家，宪法和法律都赋予行政机关极其广泛的权力，行政机关的管理范围涉及到政治、经济、文化、社会和国民生活等各个领域。人们经常用“从摇篮到坟墓”来形容每个公民和行政机关的关系之广泛性和普遍性。但是，在现代国家，这种传统已经落后于时代。行政与国民生活的密切关系导致了行政权的不断膨胀，不管人们是否愿意，生老病死总是离不开行政。[1]正如英国宪法学家惠尔所说：“确实在二十世纪中叶，可以说世界上的大多数人民是生活在政府的统治管理之中，特别是行政部门显得比宪法更重要、更受尊重和敬畏。”[2]因此，我们说，只要能够确保行政权力严格依法行使，并且能够确保行政机关充分地履行其服务的职责，就能够在很大程度上消除或抑制腐败，倡导和建立一种良好的政治风尚。换言之，政风建设的关键在于依法行政；能否依法行政，是衡量政风建设好坏的标尺。依法行政是推进政风建设的保障，亦应该是政风建设所追求的目标。因此，要“全面推进依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府。”[3]要“切实加强政风建设。深入开展反腐败斗争，加强廉政建设。廉洁从政，执政为民，是我们党和政府根本宗旨的要求，也是政府机关每个工作人员必须恪守的基本准则。各级政府和所有干部都必须做到清正廉明，奉公守法。”[4]
在迈向新世纪的伟大进程中，党的十五大和宪法确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，使其成为党和人民乃至国家的奋斗目标。贯彻依法治国方略，推进依法行政，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，是实现国家长治久安的根本保证，也是国家、地区繁荣、稳定、发展的基础。
二、监督制约机制是依法行政的保障
依法治国、行政法治等方略的推行，为中国行政管理运作的良性发展提供了较好的制度目标。但是，长期以来的“全能政府、无限政府、人治政府”的传统与治理模式，深刻地影响甚至左右着掌握和运用行政权的公务员的思维，于是，在法治架构的文明社会，我们看到了诸多法治的异化物品，严重地影响了行政机关的形象。我们认为在当前的政风建设中需要一种新的制度架构来克服这些弊端，来凸显与涵盖时代对民主和法治的诉求。
历史的经验表明，任何不受监督的权力都将走向腐败。因此，在现代民主和法治国家中，任何权力都应该接受监督。立法权、执法权以及司法权，构成了内容广泛而不断丰富的国家基本权力，对这些权力的监督，不仅关系着法制系统的健全与完善，而且关系着民主制度的方向和进程，关系着法律规范的各种社会关系的稳定与发展。因此，当我们谈到预防和惩处腐败，倡导廉洁、勤政，推进政风建设的时候，首先应该强调的是这种监督机制的创立和不断完善。
法律监督制度是一个宏大的体系，是由许多支系统组成的。从权力分配的角度来看，一般包括立法监督、执法监督和司法监督三个环节，而法律监督则是贯穿于这些环节而又有特殊表现形式和使命的法制保障系统。毫无疑问，政治监督、社会监督等各个领域、各个层面的监督机制都具有确保有关权力正确行使的作用。不过，从确保依法行政的角度来看，落实到某种制度的监督更具有可信赖性，更有利于创立和完善良好的政风建设机制，以真正将“三个代表”的精神落实到政府工作的方方面面，实现责任政府和服务行政的崇高理念。简言之，监督制约机制是依法行政的保障，是加强政风建设，克服误国害民的形式主义、官僚主义的制度基础。
三、参与型行政体现了政风建设的新理念
（一）加强政风建设需要广大人民的积极支持和参与
我们党和政府历来十分重视作风建设问题。“执政党的党风，关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。”因此，“全党要坚持讲学习、讲政治、讲正气，在推进党的思想建设、组织建设的同时，把加强和改进党的作风建设放在更加突出的位置，切实抓紧抓好。”“加强和改进党的作风建设，核心问题是保持党同人民群众的血肉联系。”[5]加强政风建设，就是要“大兴调查研究之风，深入实际，深入基层，了解真实情况。要倾听群众呼声，关心群众疾苦，抓紧解决人民群众反映强烈和不满意的问题。坚决纠正虚报浮夸、欺上瞒下、滥用民力、强迫命令的恶劣作风，做到讲真话、办实事、求实效。”[6]
无论是对党的作风状况，还是对政府的作风状况，都“要有清醒的全面的估计，看不到主流，悲观失望，是错误的；看不到问题的严重性，丧失警惕，不下大气力加紧解决，是危险的。”[7]不良的党风、政风，虽然仅仅发生在少数人身上，是非主流的，但是，其影响很坏，严重地损害了党和政府的形象，阻碍了我国行政法治建设的进程。我们必须充分认识到，党的作风和政府的作风方面存在问题，有其复杂而深刻的社会根源和思想根源，决定了党风建设和政风建设的长期性和艰巨性。
首先，某些公务员浓厚的“官本位”意识，是影响政风建设的主观因素。他们缺乏为人民服务的基本意识，对于人民赋予的权力往往不能正确认识和对待，不是“为民谋利益”，而是用其去“与民争利”，缺乏责任意识、服务意识、自律意识。因此，以为人民服务为基本理念，以科学的公开竞争、择优录取乃至一系列责任机制为保证的现代公务员制度的建设，便成为政风建设的重要前提条件。其次，行政机关的某些运作制度和机制不健全，是政风方面存在问题的客观因素。某些行政机关长期以来依靠发内部文件和开会传达贯彻的方式进行管理，造成“文山会海”；凭领导人意志任意裁定，导致行政行为随意性大、规范性差、透明度低，甚至朝令夕改，变化频繁，置公民、法人和其他组织的合法权利和利益于不顾，损害了人民群众对政府的信赖。
再次，对行政权的监督制度不健全，亦是政风方面存在问题的客观因素。虽然我国现阶段已具备较为全面的行政监督体系，但是，在一些具体制度中，不配套、不健全的问题比较突出，监督机制缺乏稳定性、科学性和严密性，在对不良政风的制约上，相当乏力，实效较差。现有的一些规章、规定、办法，大多是原则性条文，比较空泛和笼统，评价标准缺乏明确的量化规定，伸缩性大，实际操作性较差。尤其是公众参与制约机制仅仅停留在原则层面，难见实效。
清廉、民主的政风对于推进政府工作，实现行政目标，具有至关重要的作用。不过，政风建设是一项复杂的社会系统工程，要确保政府及其工作人员始终坚持为人民服务的根本宗旨，坚持和发扬优良的作风，坚持依法行政，依法办事，“始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”，就必须在加强思想教育的同时，坚决推进制度建设，必须建立和健全广大人民参与行政活动的有效机制，努力从根本上杜绝不良风气的蔓延。权力需要监督，尤其需要人民群众的监督。
（二）参与型行政：政风建设的新理念
在现代国家，政府及其工作人员都是为人民服务的，其权力是人民赋予的，其权力的行使必须受到人民的监督。因此，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用，不仅有利于防止滥用权力，严惩执法犯法、贪脏枉法，维护国家法制统一，保证政令畅通，而且也是人民主权理念的最好体现。换言之，要实现加强政风建设，提高政府的廉洁、效率和可信程度的目标，不仅要注重对公务员的道德伦理进行规范，而且要强调人民的参与，强调行政与人民的互动。这就是“参与型行政”的理念基点。
所谓参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。[8]此种“参与型行政”或“互动型行政”，反映了政风建设的新理念，通过保证公众对行政的广泛参与和监督等一系列的制度安排，来规范公务人员的行为方式，强化公务人员的奉献精神、服务意识和爱岗敬业的价值观，使政风不断得到好转，服务不断得到优化，效能不断得到提高。这种参与型行政有如下几个特征：
1.参与型行政非常强调政府的责任
强化政府责任，是依法治国的题中之义。无论行政范式如何改革与更新，对公民负责任是世界各国政府所奉行的首要理念，这也是其合法性的体现。参与型行政提出了公民参与的新型理念，这对于责任政府的构建是极其重要的，因为在各种行政行为当中，有了公民的积极参与，政府便会认真对待权利，认真履行自己的职责。参与型行政要求建立经常性的、规范性的制度，而不是仅靠人治的方式随意推进。使责任制度化、法律化，这是参与型行政的目标，也是政风建设的基石。
2.参与型行政更注重公民的权利
参与型行政的宪政基础是公民的参政权。[9]在议会民主向行政民主演进的过程中，[10]这种参政权便具体化为参与行政的权利，公民不仅要参与行政立法，还要参与行政执法、行政司法等等各种行政行为之中。我们认为，“行政民主是当代政治民主的一个重要组成部分，是确保政治民主得以实现的重要途径和手段。行政机关通过诱导、协调、激励等方式，使民众在一个无疑、有利的环境中参与公共事务管理，行使自己的行政参与权。”[11]以行政公开制度为例，仅仅公开显然是不够的，“参与型行政既然是机制、程序和制度，就必须强调和充分尊重私人的参与权利，作为私人的一项基本权利加以确认和保护，并赋予私人对有关信息的请求权、对有关过程的参加权以及对侵犯其相关权利的司法救济权。”[12]
3.参与型行政更注重政、民之间的合作与交流
参与过程是行政部门行使行政权与私人参与行政所形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在对峙、冲突与协商、对话，是通过协商和对话来解决公共利益与私人利益以及私人之间利益冲突的过程，既要强调坚持原则的必要性，又要考虑灵活、机动的有用性，重视妥协的价值，达成诚意的让步和双赢的共识，实现行政管理的稳定性和有效性，实现对私人利益的全面、合理的保护。在参与型行政架构下，“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益，而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么，然后使它实现吧’”。[13]法律制度是参与行政机制能正常运转的要素。以行政听证制度为例，有了公民的参与，有助于缓解立法过程与执行过程中的信息不对称问题，确保立法决策与行政决策的理性，从而有效遏制政府行为的盲目性与随意性，实现行政和民众双赢的局面。[14]
公共行政应该“有更广泛的界定、显示所有集体公共行政的形式或方向，应该以加强变迁、回应和公民参与的观点来管理公共组织与机关”，“公共行政的精神是建立在对所有公民善意的道德基础之上”。[15]在这种意义上，参与型行政这种状态本身就应该是政风建设所追求的目标。在现代国家，民主行政或行政民主的理念集中地体现为公民直接参与行政管理，井逐渐发展成为公民与政府合作的互动共治模式。在政风建设中，利用公民的参与，强化政府责任，规范行政行为方式，无疑更能增进对话沟通、协商与监督，进而从根本上确立政府与民众之间的信赖关系。
4.参与型行政强调政府职能的转换与民众参与相结合
进入20世纪90年代以来，信息技术、经济全球化使世界发生了巨大的变化。为确保政府管理能够跟上时代变迁的潮流，并发挥不可或缺的作用，西方各国普遍开展了“政府再造”或“重塑政府”运动。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒于1992年发表《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书，得出如下具有启迪性的结论：解决政府各种问题的唯一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。企业化政府的首要原则就是“质量只有由顾客来决定”。[16]为了推行这一套制度，通过各种可能的途径允许公众参与行政，如顾客调查、顾客随访、社区调查、顾客委员会、专题小组等等。“参与型行政强调通过政府行政改革，将民众参与和转变政府职能相结合，提高公共政策和公共管理的品质，因而具有较强的适应性。”[17]
5.参与型行政倡导民众全方位参与行政，对政风建设具有根本性的意义
毛泽东同志说过：“只有让人民来监督政府，政府才不致松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18]在现代国家，人民的这种“监督”权不仅仅是事后的、外部的监督，而且是事前的、事中的甚至内部的参与。全方位、多维度的广泛参与，既体现民意，又约束政府行为，对推进政风建设更具有根本性的作用。公众参与政策制定，参与行政计划的制定，参与行政立法乃至具体的行政执法过程，这种全方位的参与，不仅可以有效地遏制不良政风的发展，而且还可以从源头上预防不良政风的发生，因此，参与型行政对政风的根本转变具有创新意义。
四、参与型行政是政风建设的制度保障
在现代国家，民主化行政、法治化行政的理念不断冲击着政府，迫使政府要加强与公民的交流和沟通，“鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心”，[19]通过“参与型行政”这种制度架构，来确保清醇的政风长存。实际上，建立健全公民参与机制，推进公民参与的制度化、规范化和程序化，是参与型行政的起点和归宿，也是现代国家民主和法治发展的重要标尺，是政风建设的制度保障。
（一）行政程序中的参与理念与制度安排
程序是连结政府和民众的纽带。“程序的正义能够在一定程度上启发社会成员的良知，增加统治阶层的凝聚力，提高和强化统治者的权威，”[20]维持民众与政府之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，最大限度地提高行政效率。“人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序能带来的后果，除非程序的进行明显不公。无论把它解释为参加与服从的价值兑换机制，还是解释为动机与承受的状况的布局机制，甚至解释为潜在的博弈心理机制，都无关宏旨。重要的是公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”[21]无论是英国的自然正义原则，还是美国的正当法律程序原则，都包含着一种民众参与的精神，并通过实定行政程序法制，赋予民主参与、公民权利以崇高的地位。在现代国家，不仅行政程序法的基本原理，而且实定行政程序法制度，都确认了公民广泛的参与权：依照行政程序法的规定有效参与行政管理的权利；行政机关在进行决策、制定规范性文件时，应充分听取行政相对人的意见并赋予其知情权、申辩权、听证权等。为了实现公民的参与，行政程序的参与原则一般通过行政公开和行政听证这两种基本制度得以体现。
1.行政公开制度
行政公开是指行政机关主动或依公民请求公开有关信息和行政活动的制度，这是公民参政议政的当然要求和必要前提。无论是为了有效地参与行政管理，还是为了保护自己的合法权益，公民都需要了解行政机关的情况，特别是行政机关内部规章制度的信息和涉及本人切身利益的资料。参与的前提是了解，参政议政的前提是知政，民主的程度与公开的程度应该是成正比的。[22]伴随着政务公开在我国全面展开，行政公开和行政参与的理念正在逐渐渗透到我国立法、司法和行政实践之中。但是，总体上说，目前的行政公开依然存在诸多困难和障碍，如公开的主动权基本上掌握政府手中，公布什么，什么时间公布等均由政府决定，公众只能被动地接收。这与行政程序中的参与原则是相悖的，也不符合党和政府有关加强政风建设的要求。因此，建立行政公开法律制度，明确规定行政公开的内容、范围、方式及公民在行政公开中的权利与义务，赋予公民以主动的、积极的知情权，这应是我国行政公开发展的方向。
2.行政听证制度
听证制度是行政主体在制定规范性文件或作出某项行政决定时，听取行政相对人意见的制度。听证制度是行政程序法基本制度的核心，是行政程序实现公开、公平、公正价值理念的有效保障。行政机关要尊重民意，必须从尊重公民的主体地位、听取他们的意见开始，必须为公民发表意见，反映其主张创造、提供充分的条件和机会。这也使得行政听证成为参与型行政必不可少的程序保障。只有在听证程序中，公民才能在形式上与行政机关平起平坐，畅所欲言，充分表达对各种未定方案意见，使行政决定民主化得以充分体现，从而也使行政机关的行政行为更加公正、合理，公民也容易接受。听证程序本身虽然不能自然而然地代表公正合理的结果，但是它的存在能产生公正的形象。“一个健全的法律，如果使用武断的、专横的程序去执行，不能产生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”[23]我国《行政处罚法》首开设立听证制度之先河，成为我国行政法治建设中的里程碑。《价格法》继此之后提出消费者参与定价、政府举行听证会，对听证制度作出较大发展。《立法法》关于行政法规起草过程中听取多方意见的规定，听证又以重要形式出现。这一系列的演进有益于我国听证制度更趋科学，也更呼应于参与行政这个主题。[24]听证制度的进一步完善，必将从制度上保证程序民主参与理念的贯彻。
（二）行政管理方式中的参与理念与制度安排
在现代国家，虽然传统的命令服从型的管理模式依然占据其重要的地位，但是，政府实现其职能的方式却不断地发生着变化，即：行政机关越来越多地采用带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。有目共睹的是事实是：行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务得到广泛应用，并颇受青睐。[25]由于奉行参与理念，这些行为呈现出一定的双向互动性。如行政指导、行政奖励需要行政相对方配合、接受才有“结果”，即达成其行政目的。行政合同须双方“合意”始得订立。这些方式对于消除行政机关与公民的矛盾，提高公民的参与程度无疑具有重要的现实意义。“寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制来调动人们主动、自愿地服从行政管理，是非强制行政行为的高明、独到之处。”[26]这也正是政风建设的努力目标所在。
不过，值得注意的是，由于法律规则不健全，在采取柔性手段的过程中，行政权力仍有较大的自由活动空间，若运用不当，同样可能导致腐败。[27]要防止实施不当或违法的行政行为，维护公民、法人与其他组织的合法权益，就必须遵从法律的基本精神，遵守法定的基本程序，体现公正与合理的基本理念。尤其值得强调的是，要建立责任、救济制度，以反映现代法治的基本要求——“有损害必有救济”，确保行政机关慎用“特权”，以实现行政管理目标为职责，自觉维护政府形象。
（三）行政监督中的参与理念与制度安排
行政监督是监督主体对监督客体的行政行为的合法性和合理性进行监察与督导，即保证国家行政管理中“依法行政”和“合理行政”原则的全面贯彻，是现代行政管理实现科学化、法制化和民主化的有力保障[28]。建国五十多年来，我国的行政监督机制得到了长足的发展，特别是在党的十一届三中全会以后，随着民主与法制建设的不断加强，一整套监督机构和制度建立和发展了起来。现行的行政监督机制主要分内部监督和外部监督两大体系。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，内部专门监督是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督。从总体上讲，我国现行行政监督机制的基本架构在形式上是较系统和全面的，也是具有一定效能的。但现实中，由于整个监督体制庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是[29]。那么出路在哪里呢？我们认为参与型行政可以在一定程度上消除现行行政监督机制中的许多弊端。
在行政监督中贯彻参与理念，让公民依法对行政机关及其工作人员进行充分的监督，这是人民主权原理最主要的实现形式和民主政治的根本标志之一，是实现社会主义民主的重要机制。倡导清明的政风，必须致力于建立健全相应的法律制度，完善和发展公民参与机制，引导公民通过各种途径和形式，（直接或间接地）积极参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，乃至参与监督国家权力的合法行使。
总之，在参与型行政的理念与制度架构下，公开、透明、民主、参与成为推行政务和进行行政管理的必要前提，依法、公平、公正成为各级行政机关及其工作人员的行为准则和价值目标，知情权、参与权、选择权和监督权成为一般民众当然的和现实的法定权利，政府及其工作人员与一般民众的关系表现为相互尊重、制约与信赖。因此，在这种理念和制度架构下，政风必将清明，政府必然廉洁、勤政、务实和高效。