论我国公共权力的委托属性与建设服务型政府，本文主要内容关键词为：属性论文,权力论文,论我国论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7621（2008）06－0028－03
恩格斯指出：“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的。”[1]国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。这种公共权力从社会中产生，又凌驾于社会之上。正确认识我国公共权力的来源和特征等属性，是建设服务型政府的理论前提。
一、认清一个根本事实
初次到美国旅游和考察的人员在购买商品时会发现，市场上所有商品的标价都不含消费税，你若购买某种商品，必须在其标价的基础上再加7％左右的商品消费税。美国朋友告诉我，每个人在购买商品时就会知道自己是纳税人。每个公民不但有交税的义务，也享有纳税人的权利。国家公职人员在购买商品时不但知道自己是纳税人，而且知道自己是靠纳税人养活的，因此提倡树立为纳税人服务的观念。这是要使公民与公职人员建立一种经济的、法律的、契约化的主仆雇佣关系。当然，我国在商品标价中包含消费税，致使人们的日常消费缴税行为被掩盖，很多人不知道自己就是纳税人。
其实，这种官与民谁养活谁的问题，中国古代早已有过探讨。唐代的著名思想家和文学家柳宗元探求从根本上改进吏治的途径时，在《送薛存义序》一文中提出了不同凡响的“吏为民役”思想：“凡吏于土者，若知其职乎？盖民之役，非以役民而已也。凡民之食于土者，出其十一佣乎吏，使司平于我也。”官吏既然“受其直（值）”，为民佣，就应“蚤作而夜思，勤力而劳心，讼者平，赋者均，老弱无怀诈暴憎”。如果“受其直，怠若事，又盗若货器”，理应受到处罚，甚至被罢免。在这里柳宗元系统地论述了官吏的“民役”职守与地位，“官为民所养”，应该怎么对待百姓和不应该怎么做等重要问题。传统思想历来认为官吏是君主的臣仆，民众的父母，做官是食君禄，应知报君恩。柳宗元则一反常论，认为官吏是民众交赋纳税所雇佣的仆役，应知报民恩，努力为民众办事。
在日本的很多税务机关可见到悬挂着中国宋太祖赵匡胤要求篆刻于各衙门的后蜀亡国之君孟昶《诫谕辞》中的名言拓片：“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺。”意在告诫各级官吏，随时想到老百姓是自己的衣食父母，是他们养活了官吏，而他们又很容易受到伤害。不为老百姓办事，得罪了民众就如同欺天一样不会有好的下场。
以上几件事，涉及古今中外，虽然文化背景和社会制度不同，亦有异曲同工之妙。官和民谁养活谁的关系，道理很简单，却至为重要。
二、弄懂一个根本前提
公职人员行使公共权力，履行公共职能，管理公共事务，提供公共服务和公共产品。由于他们常常以管理者的面目出现，他们手中权力的来源往往被掩盖了，看不那么清楚了。如有的认为是上级给的，有的认为来自职务，也有的认为是自己凭本事挣的，甚至有人认为管理者就是统治者。这是源和流的倒置，是一些公职人员不能正确运用手中权力的深层思想根源。
18世纪法国启蒙思想家卢梭首先提出“天赋人权”，他认为国家是一种人民的契约，许多个个人以他自己的自主权利互相订立一种契约以产生政府。或者说每个人都让渡自己的一部分权利以产生公共权力。这是政府产生的唯一合法方式，也是公共权力赖以存在的唯一基础。因此，直接行使公共权力的组织和个人，不是公共权力的所有者，只有公共权力的主体——社会共同体的全体成员，才是公共权力的真正所有者。
承认国家权力来源于个人权利的让渡，或者说公民权利是公共权力的基础。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。我国是社会主义国家，社会主义民主的本质就是人民当家做主，人民是公共权力的最终的真正的来源。在我国，人民行使管理国家和社会事务等民主权利主要有以下两种形式：一是直接行使民主权利，通过有序的政治参与，依法实行民主选择、民主决策、民主管理和民主监督，主要体现在基层自治之中；二是间接行使民主权利，人民把一部分民主权利委托给国家机关和公职人员，由国家机关和公职人员代表人民行使管理国家和社会事务的民主权利，从而形成了公共权力。也就是说，在我国人民是公共权力的真正的最终的来源。这是公职人员行使公共权力必须弄懂的一个基本前提：“权为民所授”。群众观点是马克思主义的基本观点，干部的权力是人民赋予的观点是马克思主义群众观点的重要内容之一。公职人员只有认清了手中权力的真正来源，才能努力为人民服务。
三、了解一个根本属性
树立正确的权力观，主要是正确认识关于权力的来源、性质和如何使用权力这个大问题。在我国，人民是国家和社会的主人，国家的一切权力属于人民。公共权力来自于人民，是人民赋予的，它实质上是一种委托权，体现了一种委托关系。人民把管理国家和社会事务的一部分权力委托给公职人员，公职人员受人民委托并代表人民进行这种管理。政府中的干部，不管是委任的、选任的，还是考任的、聘任的，都是接受人民的委托，代表人民行使公共权力，管理国家和社会事务。正如1945年毛泽东在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》中所说，人民“把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人”[2]。可见，在这种委托关系中，受委托者必须具备两个基本条件：一是代表人民的利益和意志；二是忠实地为人民办事。马克思曾指出：“普选制不是为了每三年或六年决定一次，究竟由统治阶级中的什么人在议会里代表和压迫人民，而是应当为组织在公社里的人民服务，正如个人选择的权利为任何一个工厂主服务，使他们能够为自己的企业找到工人、监工和会计一样。”[3]公职人员要懂得自己手中权力的委托性质这样一个基本道理，他们就是公民这个“工厂主”雇用的“工人、监工和会计”，必须牢记人民的重托，为人民掌好权，用好权。
其委托性质是我国公共权力的根本属性。这种属性必然产生来在政治参与活动中的主体与客体的关系，即公共权力的所有者与公共权力的执行者之间的关系。正是由于权力的所有者不能使用权力，而权力的使用者又不拥有权力，才必须将权力从所有者向使用者暂时并不断转移，进而形成权力的转移关系。这个关系的一端是权力的授予，而另一端则应是权力的执行者向权力的所有者负责。这是一切民主政治的出发点，也提通过授权过程达到执行权力合法化的政治基础。正如刘少奇所指出的，“必须对人民群众负责，才算是尽了最后与最大的责任”[4]。
四、端正一个根本立场
马克思在总结巴黎公社的经验教训时曾经指出：“旧政府权力的纯粹压迫机关应该铲除，而旧政府权力的合理职能应该从妄图驾于社会之上的权力那里夺取过来，交给社会的负责的公仆。”[5]在这里，马克思指出了两种政府机关及其工作人员的本质区别：一是“压迫机关”，一个则是“社会的负责的公仆”。
在我国公职人员的社会地位是人民公仆。可是，不知从什么时候开始，我们有些干部却津津乐道于“为民做主”、“做民父母”、“父母官”或“县太爷”，喜欢群众称他们什么“官”、什么“长”或“老板”，甚至有少数干部做官当老爷，骑在群众头上作威作福。这是公仆观念的蜕化，是主仆关系的颠倒。正如邓小平1980年在《党和国家领导制度的改革》中所指出：“当前，也还有一些干部，不把自己看做是人民的公仆，而把自己看做是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。”[6]他还多次强调“我是中国人民的儿子。”这就为我们提出了一个在新的历史时期如何防止国家公职人员由社会公仆变成社会主人的重大课题。
这些年来一些地方由于忽视了正确的世界观、人生观、价值观的教育，我们有的干部分不清基本的原则是非界限，他们的是非、善恶、美丑、荣辱等观念发生了错位。如对于“特权现象”和以权谋私行为，有人为什么竟敢明目张胆，不以为耻，反以为荣，甚至还要到处炫耀自己的“能耐”和“本事”。腐败现象的思想根源，就是有的干部忘记了为人民服务的根本宗旨，视群众为草芥，把人民当成奴仆，骑在人民头上作威作福，这是旧统治者的恶习。我们的干部如果淡化了公仆观念，摆不正主仆关系，造成主仆错位或颠倒，就会脱离群众，甚至走向反面。
五、追求一个根本目标
如何给政府重新定性定位，进一步明确行政体制改革的根本目标，是我们面临的一个重大问题。目前，人们对政府管理转型提出了多种选择，如从全能型政府向有限型政府转变；从权力主体型政府向责任主体型政府转变；从集权型政府向分权型政府转变；从垄断型政府向竞争型政府转变；从政策指导型政府向法治型政府转变等。当然，以上的每一项选择都是不可或缺的，但笔者认为行政体制改革目标的最重要最根本的内容则是从管治型为主政府向服务型为主政府转变。这是因为我们的政府本质上说是人民政府，是人民自己的政府，为人民服务是我国政府的根本宗旨，人民性是我国政府的根本属性。温家宝在2008年的《政府工作报告》中明确指出：“政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命。我们要牢记全心全意为人民服务的宗旨，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政府工作的出发点和立脚点。”
建设服务型政府不仅是我国政府转型的战略选择，也是当今世界行政管理体制改革的大趋势。目前的新公共服务理论，与新公共管理理论主张的“市场式政府”的政府治理模式大相径庭，倡导参与式民主治理模式，主张治理主体从政府一元到社会多元，认为政府的主要作用是服务而不是掌舵，强调服务于公民而不是顾客，重视人而不只是重视生产率，凸显公民与公共服务的价值重于企业家精神的价值等，这些理论原则主要表现为公民的参与意识和政府的服务精神。
马克思在总结巴黎公社经验时指出，巴黎公社的实质是“由人民自己当自己的家”[7]。党的十七大报告强调：“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”可见，“执政为民”并非“为民做主”，而是“靠民做主”，进而达到“由民做主”，这是我国治国主体的进一步转变和明确。建设服务型政府，必须牢记人民群众是我们的力量源泉和胜利之本，正确运用人民赋予的权力，坚持“权为民所用”，明确发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享，真正实现人的全面发展。
收稿日期：2008－09－01