论特别行政区制度与我国国家结构形式的关系，本文主要内容关键词为：特别行政区论文,形式论文,结构论文,关系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-8273(2010)06-0028-06
特别行政区制度是对邓小平“一国两制”构想的伟大实践。由于它对传统宪法学与国家学说提出了理论方面的新挑战，特别是由于特别行政区所享有的权力“超越”了所谓传统意义上的单一制国家的地方政府，从而也引发了人们对特别行政区制度是否改变了我国单一制国家结构形式的思考和争论。从目前学术界对这一问题的争论来看，表面上只是如何看待特别行政区制度下我国国家结构形式的变化，但从深层次看，实际上是涉及如何正确认识与看待特别行政区自治权的行使以及特别行政区与中央政府的关系等重大问题。因此，正确认识特别行政区制度与我国国家结构形式的关系，明确特别行政区在我国国家结构形式中的性质，不仅具有重要的理论意义，更具有重要的实践意义。
一
从目前宪法学界的相关研究成果来看，有关特别行政区制度与我国国家结构形式的关系问题，主要有以下一些观点：
（一）特别行政区制度没有改变我国单一制国家结构形式。目前多数学者持这一观点，如肖蔚云先生就认为，我们的国家是单一制不是联邦制，所以《香港特别行政区基本法》第12条明确规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央政府。”[1]有学者也指出，我们国家实行的是单一制国家结构形式。因此澳门特别行政区也只能是单一制体制下的一个省级地方行政区域。[2](p.125)也有学者认为，特别行政区虽然没有改变单一制国家的性质，但其包容性大大扩大了。[3]
（二）特别行政区制度下的国家结构形式并没有突破单一制的模式，而只是一种特殊的单一制。有学者根据一定的标准，将单一制划分为中央集权单一制、地方自治单一制、中央地方均权单一制、民主集中单一制等不同类型，并认为我国实行的是民主集中单一制，但有我国自身特点，这个特点就是在单一制下实行民族区域自治制度和特别行政区制度。[4](pp.220-222)也有学者将单一制分为简单单一制、复杂单一制和复合单一制等类型，并认为我国属于复杂单一制的国家结构形式。[5](p.66)还有学者指出：“香港回归祖国后，我国的国家结构形式从一般单一制过渡到特殊单一制，此时的中央与地方关系是既一般又特殊的关系。”这种变化“表现了在国家结构形式创造上的高超艺术，也是特殊单一制国家结构形式形成的根本原因”。[6](p.35)
（三）特别行政区制度下的国家结构形式不同于国外单一制国家结构，它既容纳了单一制国家的某些经验，又吸收了联邦制国家处理与解决联邦中央与联邦成员之间相互关系的某些机制。[7](p.47)
（四）特别行政区制度突破了单一制国家结构形式，是一种特殊的单一制。持这种观点的学者认为，特别行政区制度虽然没有改变我国单一制国家结构形式，但已经突破了传统的单一制模式，带有复合制的某些特征。如有学者指出，在“一国两制”下，我国的国家结构形式的确具有不同于一般的单一制国家结构形式的特点，带有复合制的某些特征。[8]也有学者认为，所谓“一国两制”国家结构形式，即具有复合制某些特征的单一制，特别行政区的自治权大大超过了一般单一制国家赋予地方政府的自治权限，许多方面为国内其他省、市、自治区所没有而为自己所独有，甚至超过了许多联邦制国家成员国的权力。[9]
（五）在特别行政区制度下，我国的国家结构形式是一种“复合制”。有学者认为，在“一国两制”下，中国国家结构形式已不再是传统意义上的单一制，更不是联邦制，而是一种“复合制”。特别行政区基本法设定的中央与地方关系是一种新型的权力关系，其结构和模式都具有独特之处，与其他国家的单一制、联邦制没有可比之处。这种复合制是结合了单一制和联邦制内涵的结构体制。[10]
从上述不同观点来看，除个别观点外，大多数观点在肯定特别行政区制度没有改变单一制国家结构形式的同时，又不得不承认在特别行政区制度下我国国家结构形式已不同于原来理论上所理解的单一制，而更接近于联邦制的某些特征。理论的阐述正是基于这种无法回避的现实，而不同的观点反过来证明了这一问题的复杂性。有学者用“中国特色社会主义国家结构形式”[7](p.47)对其进行界定与表述，从某种意义上说恰恰反映了理论解读的无力与无奈。要从理论上回答与解决这一问题，还是得回到对单一制国家结构形式的理解与解读上来。
关于单一制与联邦制的定义与区分标准，按照“百度百科”的解释：单一制是一种国家结构形式，指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度，和复合制相对。在当代国家结构中，单一制与联邦制（复合制的一种）是主要形式。单一制国家划分为各个地方行政区划，其划分是国家根据统治需要，按一定原则进行区域划分的结果，国家主权先于各个行政区划存在，地方行政区不是一个政治实体，不具有任何主权特征。国家本身是一个统一的整体，只是为了便于管理，才把领土划分成若干行政区域，并据以建立起地方政权，即各地方行使的权力来源于中央授权，并不是地方固有，地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的，各地方政权一般没有单独退出该国的权利。联邦制是由两个或两个以上的政治实体（共和国、州、邦）结合而成的一种国家结构形式。联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家存在。联邦成员国在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体；加入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在联邦宪法规定的范围内，联邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联邦制国家时，联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联邦政府，同时又保留了部分管理内部事务的权力。联邦制国家的特点是：第一，国家整体与组成部分之间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往的主体。第二，联邦设有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最高权力，领导其联邦成员。第三，实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律。第四，联邦各成员国有自己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和统一的国籍，管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五，联邦和各成员国的权限划分，由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，以联邦宪法和法律为准。
当然，学界对此也有不同的定义与区分，但基本要素是相似的。从关于单一制与联邦制的区分我们可以看出，单一制与联邦制（或复合制）划分的实质是国家权力的来源与纵向配置问题。简言之，单一制下地方政府的权力来自于中央政府通过宪法和法律的授予；联邦制下联邦政府的权力来自于联邦成员的让渡。而在我国特别行政区制度下，特别行政区的权力是中央政府通过立法授予的，就这一点而言，特别行政区制度的建立并没有改变我国单一制的国家结构形式。
二
既然特别行政区制度并没有改变我国的单一制国家结构形式，那为什么学界对这一问题还会产生不同的争论呢？道理很简单，那就是从形式上看，特别行政区基本法赋予特别行政区的自治权限突破或者超越了所谓传统意义上的单一制国家内部地方政府的权限。持类似观点的学者的理由主要集中在以下几方面：第一，特别行政区制度突破了传统单一制结构形式的模式；第二，特别行政区具有联邦制成员的某些特征；第三，特别行政区的自治权超过了一般单一制国家赋予地方政府的自治权限，甚至超过了许多联邦制国家成员邦的权力，因此具有了复合制的某些特征。如何看待这些问题，还必须回到有关国家结构形式的理论，即如何看待单一制与联邦制的理论。
首先，单一制并不是一个纯粹的法律概念或宪法学意义上的概念，而是作为联邦或联邦制的对应概念被提出的。可以这样说，在联邦制这一概念被提出之前，并没有所谓纯粹的单一制的概念，人们对单一制问题的关注与研究，同样也是基于联邦制这一独特形式出现之后，也正是因为如此，人们对单一制的定义及内涵等问题的研究大都是根据联邦制的特点进行区分的。以旧中国在这方面较有权威的两本著作——王世杰、钱端升的《比较宪法》（商务印书馆1928年版）以及李剑农的《政治学概论》（商务印书馆1934年版）为例，前者只是在“联邦制度”的专章之中谈及联邦制与单一制的区别；后者虽然专章论述了“单一制与联邦制”，但概念内容阐述仍主要是联邦制问题，只是在利弊比较分析时才谈到了单一制的特点。此外，从法律概念而言，联邦制作为一个专门的法律概念或宪法概念长期以来被普遍使用，一些联邦制国家的宪法对此一般也有明确的表述；而单一制从严格意义上说并不是一个专门的法律概念，从《世界宪法全书》所收录的各国宪法文本来看，明确表明是单一制的国家有6个，即阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、印尼和巴拉圭，这6个国家的宪法关于国家结构形式的表述分别是——阿塞拜疆：“阿塞拜疆是一个民主的、世俗的和单一制的共和国。”哈萨克斯坦：“哈萨克斯坦共和国是一个单一制国家。”吉尔吉斯斯坦：“吉尔吉斯共和国（吉尔吉斯斯坦）是根据法制、世俗国家原则建立起来的享有主权的单一制民主共和国。”塔吉克斯坦：“塔吉克斯坦共和国是主权的、民主的、法制的、非宗教的单一制国家。”印尼：“印度尼西亚是共和体制的单一国家。”巴拉圭：“巴拉圭现在和将来都是一个自由的和独立的国家，是一个实行代议制民主政治的单一和不可分离的共和国。”
从上述国家的宪法表述看，印尼宪法使用的是“单一国家”的表述，巴拉圭宪法使用的是“单一”的表述；明确使用“单一制”的只有阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦四个国家，而这四个国家都是新兴的前苏联的成员。
其次，也正是因为单一制只是相对于联邦制而言的一种理论上的区分，因此在实践中并没有一个明确的标准，也没有一个统一的模式，很难给它下一个明确的、独立的定义。从百度百科对单一制作的“单一制是一种国家结构形式，指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度，和复合制相对”的定义来看，也充分说明了这一点。目前学术界在研究单一制时，为了更好地揭示单一制的内涵，通常采取对单一制再进行分类的研究方法。如，有学者认为，根据国家机构体系内纵向配置国家权力行使权及相应利益和财富的具体制度形式进行分类，可以将单一制分为中央集权单一制、地方自治单一制、地方均权单一制和民主集中单一制等类型。[4](pp.220-222)也有学者认为，根据中央与地方的关系，可以将单一制分为简单单一制、复杂单一制和复合单一制等类型。[5](pp.60-61)当然，还有其他一些分类。其实，这些不同的分类也从另一个侧面证明了单一制国家在实践中并没有统一的标准和模式，单一制国家根据自己的国情进行的国家结构形式的具体实践各不相同，各种不同的划分理论、多样的区分标准恰恰说明了单一制国家并不存在所谓传统模式，更没有统一的标准。
其三，单一制国家在解决各自的实际问题方面，都根据自身的国情，采取了一些具有本国特色的实践和做法。以英国与希腊为例：英国历来被认为是单一制国家，但由于苏格兰、北爱尔兰地区复杂的历史问题、民族矛盾、宗教冲突，英国政府赋予了其较高程度的自治权力。以苏格兰为例，历史上英格兰与苏格兰王国进行了几百年的战争，几经分合。光荣革命后，苏格兰议会为使苏格兰摆脱长期的经济困境接受了英格兰的合并要求，成为了英国的一个地区。然而，苏格兰社会中仍长期存在着敌对情绪，民族矛盾、宗教分歧引起的冲突不断。尤其是二战后，苏格兰民族独立浪潮声势日隆。根据这一国情，英国政府于1998年做出重大妥协，恢复了苏格兰议会，并经苏格兰全民公投通过了《苏格兰法案》，赋予其除国防、外交、总体经济、全国性税赋财政及外层空间外的一切区域管辖权。希腊也是一个单一制国家，宪法规定全国分为色雷斯、东马其顿等13个大区，但是希腊国家结构单位中有一个特殊的阿索斯山区。阿索斯山是东正教的圣山，从9世纪起东正教组织在此修建寺庙，到15世纪建立起僧侣自治制度并一直保持到现在。阿索斯山归属希腊后，考虑其特殊的宗教情况，1927年希腊宪法规定其为僧侣自治共和国，1975年《希腊共和国宪法》第六章第三节专节规定了阿索斯山区政体，规定该地区由普世牧首直接管辖，行政权由各修道院代表组成的圣教团行使，司法权由各修道院当局和圣教团行使，有独立的《阿索斯山宪章》等其他诸多自治权。英国的苏格兰地区、希腊的阿索斯山区享有的自治权力从形式上看，要大于联邦制国家中的联邦，甚至在单一制国家内部会出现自治共和国，这些问题用所谓传统意义上的单一制国家模式，是无法解释的。这些都是各国根据自身的具体情况，在实践中所采取的具有本国特色的做法而已。因此，我国的特别行政区制度，本质上也是中国特色（单一制）国家结构形式的具体实践，并不存在国家结构形式的变更问题，也谈不上什么超越。
三
我们认为，特别行政区制度并没有改变我国的国家结构形式。在理论与实践方面之所以会产生一些争论，关键还是对单一制与联邦制形式的实质的理解不同以及对国家结构形式的一种“误读”。
首先，单一制与联邦制的区分，本质是权力来源的不同，而不在于自治权的大小。有学者根据特别行政区享有其他地方政府（省、市、自治区）所没有的一些权力，允许它们有高度的自治权这一事实，得出我国在特别行政区制度下的国家结构形式是实行单一制兼有复合制的某些特点的结论。[11](p.59)这也是关于特别行政区制度一个较为普遍的观点。其实这是对国家结构形式理论的一种“误读”。单一制国家的本质，是其权力是自上而下的，即由中央政府授予地方的。正如有学者所指出的，在单一制国家，中央政府全面、直接地承接着从人民的本源性权利派生出的国家全部本源性权力，它通过制宪、修宪和立法等形式将其享有的一部分本源性权力转化为宪法和法律规定的职权交由地方行使，同时保留除此之外的全部本源性权力并将其转化为自己的职权。[4](p.237)地方政府因为被授权而开始享有权力，其行使权力应当严格按照授权的范围，遵照规定的程序，管理宪法和法律规定的或中央政府以其他形式授予它管辖的事项，并受中央的监督。当然，中央未授权给地方的权力，均由中央行使。而联邦制国家的各成员单位享有本源性权力，联邦权力来源于成员单位的让与，这就是两者本质上的差别。因此，自治权的大小，并不是判定单一制或联邦制的依据。有些学者根据澳门特别行政区所享有的自治权比有些联邦直辖州的权力还要大的现象，得出中国的国家结构形式已经不是单一制，而是“半联邦制”等，这种看法同样是没有依据的。
其次，从形式上看，单一制是一种“统一”行为，而联邦制是一种“加入”行为。单一制国家内部组成单位是基于历史与文化的一个统一体，尽管其中某个组成单位由于种种原因从国家中分离出去，但当它重新回到统一国家时，在法律上说是中央政府收回这个组成单位的主权。如1945年收复台湾时，《开罗宣言》与《波茨坦公告》的表述是“归还中国”，而国民政府使用的是“台湾光复”。同样，我国收回香港、澳门时所用的是“回归”的概念。1997年7月1日，中华人民共和国中央政府正式收回香港主权前，香港临时立法会就制定过《香港回归条例》，将“回归”概念正式使用于法律文件中。因此，在单一制国家，这些都是中央政府收回主权的行为，是一种“统一”行为，是相关地区的“回归”行为。与此不同的是，在联邦制国家，成员单位一般是“加入”联邦，而不是联邦的“统一”行为。《美国宪法》第4条第3款明文规定“新州得由国会接纳加入本联邦”，其英文原文中使用的是“into”一词；1979年瑞士最年轻的一个州汝拉州也是经全民投票被批准“加入”瑞士联邦的。虽然这些只是形式上的表述，但“统一”概念明确表达了单一制国家主权统一归于中央的含义，地区本身没有任何固有的本源性权力；而联邦制中成员单位的“加入”行为，则表明了独立的主权主体自愿加入一个法律上的联盟政府的意义，从法律用语上看，两者差异明显。
第三，从特别行政区的具体情况来看，其权力来自于中央政府的授权，符合单一制国家的基本特征。这一点在宪法与特别行政区基本法的关系上就表现得非常明显。宪法是上位法，是特别行政区基本法的法律依据；特别行政区的制度设计，是基于宪法的授权；基本法以及特别行政区的法律制度，原则上不得与宪法相抵触。尽管宪法授权特别行政区根据自身具体情况，按照基本法进行制度设计与制度安排，但这些都是在宪法的秩序范围内进行的，这种制度设计与制度安排只能“依照”宪法的授权而不能“超越”宪法的授权，否则就可能因违宪而无效。同样，特别行政区的“高度自治权”是“依法”享有的，这个“法”不仅是基本法，还包括宪法，并且首先是宪法。有一种观点认为，英国和葡萄牙撤走后，他们把管制香港和澳门的权力交还给了当地居民，换言之，港澳居民重新获得了管理本地区主权的全部本源性权力，而后当地居民把涉及国家主权的国防和外交等权力交由中央政府行使，自己则保留了其他权力。[12](p.60)这种观点显然是错误的。香港和澳门历来是中国领土的一部分，1984年《中英联合声明》中就有中华人民共和国“对香港恢复行使主权”的表述，可见包括英国在内的世界各国都认同中国历来对香港享有主权。因此，港澳回归时，当地居民并不直接全盘承接港澳主权权力，而是由中央政府对港澳“恢复行使主权”，再由全国人大根据宪法设立特别行政区，制定基本法。香港、澳门的高度自治权归根到底是全国人大通过《香港基本法》、《澳门基本法》授予的，绝不是其固有的。
最后，还是让我们回到问题的开始，我们不能否认，特别行政区制度的确为我国的国家结构形式赋予了新的内容，而这是否引起了国家结构形式的变化，这才是问题的关键所在。我们知道，特别行政区制度是为解决我国国内实际问题所采取的一种政策性选择，这种政策性选择的核心是“祖国统一”，途径是“一国两制”，前提是不能损害统一国家的利益。对此，邓小平也说得非常清楚：“特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市的地方政府以至自治区不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益。”[13](p.30)在谈到香港问题时，他也特别指出：“香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持。”[13](p.13)这种政策性选择是一个主权国家的中央政府主动提出并予以实施的，现行宪法第31条“国家在必要时设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”的规定，就是这种政策性选择的法律认同。关于这一条文的立法背景，时任宪法修改委员会主任的彭真在第五届全国人大第五次会议上所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，曾对该条做过详细说明。他说：“去年国庆节前夕，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英同志发表谈话指出，实现和平统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度自治权。这种自治权，包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变等等。”并指出：“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是绝不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”[14](pp.462-463)这也说明了特别行政区制度的设立本身是基于一种从中国的具体国情出发的政策选择，是国家内部政策的变化而不是内部结构的变化。这种政策选择的前提是不改变现行的国家权力结构，事实上，也没有改变现行的国家权力结构。在特别行政区制度下，特别行政区所依法享有的自治权，都是由中央政府基于宪法授予的，而不是特别行政区自身所固有的。
单一制是关于国家结构形式的一种理论，它本来就是基于这种国家结构形式的现实而提出的，是对国家结构形式现实的一种总结与归纳，它并没有一个固定的模式，唯一的标准就是地方政府的权力来源于中央政府。我国的国家结构形式是统一的多民族国家，单一制是对我国国家结构形式的学理划分。这种学理划分并不影响统一的多民族国家的性质。事实上，只要特别行政区权力来源于中央政府基于宪法的授权这一点没有变，就不可能改变我国现行的国家结构形式。而我国特别行政区所享有的自治权的大小本身就是一个主权国家的内部事务，不涉及国家结构形式的问题，更不会改变我国的国家结构形式。