论民族区域自治的理论与实践，本文主要内容关键词为：理论论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。邓小平指出：“中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”建国以来的实践证明，在中国实行民族区域自治制度，“是史无前例的创举，”[①]丰富了建设有中国特色社会主义的理论宝库。但是，国内外的一些民族分裂主义分子，却鼓吹“民族单干”、“民族独立”，千方百计诋毁民族区域自治政策。为了完善和发展民族区域自治制度，保障少数民族当家作主的权利，有必要对民族区域自治的理论和实践作一番考察，进一步说明在中国实行民族区域自治制度的必然性和正确性。
一、马克思列宁主义关于民族区域自治的理论
马克思列宁主义关于民族区域自治的论述，是民族区域自治制度的理论依据。马克思、恩格斯不但主张地方自治，而且强调自治制。早在1888年，恩格斯在论述资本主义时代的欧洲民族时说：每个民族都必须“在自己的家里当家作主。”[②]列宁把民族区域自治看作是建立现代真正民主国家的普遍原则。1913年，列宁在《民族问题提纲》中指出：“凡是国内居民生活习惯或民族成为不同的区域都应当享有广泛的自主和自治。”[③]他还明确指出，马克思主义者要把民族自治“当作具有复杂民族成份和极不相同的地理等等条件的民主国家的一般普遍原则。”[④]“非常明显，如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊的民族成份等等的区域享受这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家。”[⑤]列宁还把民族区域自治同民主集中制联系在一起，认为“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件，特殊的民族成份等等的区域自治，相反地，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。”[⑥]斯大林也指出：“苏维埃政权决不反对自治，它主张自治。”[⑦]他认为，“区域自治是解决民族问题的一个必要条件”，是“正确解决问题的唯一办法。”[⑧]他强调指出，实行民族区域自治的目的：“就在于吸引山民来管理自己的国家”，“学会用自己的脚走路。”[⑨]以上论述了马克思列宁主义关于民族区域自治的基本观点，中国民族区域自治制度，就是在马克思列宁主义民族自治理论的指导下形成和发展起来的。
民族区域自治理论还来源于马克思列宁主义关于国家结构的学说。马克思列宁主义认为，单一制的民主共和国比联邦制国家更具有优越性，因此他们主张建立单一制的民主共和国，在原则上反对联邦制。1891年，恩格斯在批判德国社会民主党纲领草案时就认为：“无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式”。列宁在十月革命以前，也是反对联邦制的。他说：“我们在原则上反对联邦制，因为它削弱经济联系，它对一个国家来说是不合适的形式。”[⑩]“恩格斯同马克思一样，从无产阶级和无产阶级革命的观点出发坚持民主集中制，坚持统一而不可分割的共和国。他认为“联邦制共和国或者是一种例外，是发展的障碍，或者是由君主国向集中制共和国的过渡，是在一定的特殊条件下的‘前进一步’。在这些特殊条件下，民族问题就提出来了。”(11)但列宁认为，在存在着民族压迫的情况下，“与其存在民族不平等，不如建立联邦制，作为实行充分的民主集中制的唯一道路。”(12)十月革命胜利后，由于俄国当时形势的特点和条件的变化，决定了在俄国建立联邦制国家。这时列宁还认为：“在真正的民主制度下，尤其是在苏维埃国家制度下，联邦制往往只是达到真正的民主集中制的过渡性步骤。俄罗斯苏维埃共和国的例子特别清楚地表明，我们目前实行的和将要实行的联邦制，正是使俄国各民族最牢固地联合成一个统一的民主集中的苏维埃国家的最可靠的步骤。”(13)
苏联采用联邦制，并不意味着马克思列宁主义关于国家结构学说的改变，而“是一种例外”。中国建立单一制人民共和国，实行民族区域自治，完全符合马克思列宁主义关于国家结构的理论原则。
二、民族区域自治的实践
我国是一个多民族的国家，民族问题解决得如何直接关系着中国革命和社会主义建设事业的成败。中国共产党自建党以来就非常重视民族问题，把国内民族问题作为中国革命总问题的一个重要组成部分，努力探寻加以解决的正确途径和办法。毋庸讳言，中国共产党对民族问题的认识也是在实践中逐步提高的。
中国共产党建党初期，在1922年7月召开的第二次全国代表大会的《宣言》中，提出：中国人民应当“首先推翻一切军阀，由人民统一中国本部，建立一个真正民主共和国；同时依经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，一方面又因尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国。”(14)这是中国共产党第一次明确提出通过联邦制来解决国内民族问题。此后，在较长的一段时间内，中国共产党一直坚持这一主张。
随着革命形势的发展和红色革命政权的建立，以及党对国内民族问题的不断探索，党还曾考虑用联邦制和区域自治制两种形式并存的方法来解决国内的民族问题。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国地域内，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”(15)这时，中国共产党虽然提出了民族区域自治的思想，但由于历史局限和种种原因，在全党占主导地位的仍是联邦制的主张。
1934年10月，红军开始战略大转移，在长征途中和西征过程中，党领导红军基本上纵横驰聘于少数民族地区，曾先后经过了11个少数民族聚居区。民族工作的现实感和紧迫感使我们党对解决民族问题的思考和探索不断深化和成熟。1936年5月25日，中华苏维埃人民共和国中央政府主席毛泽东发布了《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》，指出：“我们根据民族自决的原则，主张回民自己的事情，完全由回民自己解决，凡属全是回的区域，由回民自己建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回汉杂居的区域，亦以区乡村为单位，回民自己管理自己的事情，在民族平等的原则上，建立联合的政权，解决回汉两民族共同的问题。”(16)这是中国共产党第一次明确提出了民族区域自治理论。根据宣言精神，1936年10月12日，经党中央、中华全国苏维埃政府批准，在宁夏南部地区成立了豫海县回民自治政府。这是中国共产党领导建立的第一个县级民族自治政府，是中国民族自治政权建设的开端。它的建立，为民族区域自治政策的形成提供了经验。
抗日战争和解放战争时期，中国共产党对民族问题进行了更深入的探索和思考。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上所作的《论新阶段》的报告中，比较全面地论述了中国共产党的民族政策。他指出：抗日民族统一战线，不但是国内各个党派各个阶级的，而且是国内各个民族的。针对敌人加紧分裂国内各少数民族的阴谋活动，我们的重要任务之一，“就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。为此目的，必须注意下述各点：第一，允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。第二，各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。第三，尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己言语文字的文化教育。第四，纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语、文字与行动。”(17)毛泽东在这里比较全面地阐述了民族区域自治政策的主要内容，极大地丰富了民族区域自治理论，对民族区域自治制度的形成有十分重要的作用。据此，陕甘宁边区政府在1941年和1946年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》中，对民族区域自治作了如下规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。”(18)“边区各少数民族，在居住集中地区得划定民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触的原则下，得订立自治法规。”根据这些理论和政策，陕甘宁边区政府在1946年就领导蒙古族和回民人民，分别在陕西关中地区的正宁县、陕北的定边县成立回民自治乡，在城川成立蒙民自治区。1947年随着蒙古地区的解放，党又在那里建立了我国第一个省级少数民族自治区。在革命根据地和老解放区建立的这些少数民族区建立的这些少数民族自治地方和政权，为新中国成立后全面推行民族区域自治制度提供了十分宝贵的经验。内蒙古自治区的成立，标志着中国共产党以民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策，用政治制度形式在战略地位非常重要的内蒙古地区取得实践的成功；同时，也标志着党关于推行民族区域自治的政策胜利地经受了实践的检验而进入了成熟阶段。
把民族区域自治确立为我国的一项重要政治制度，是在新中国成立前夕开始的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，第一次以国家根本大法形式作出了关于民族区域自治制度的规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”
为了推行民族区域自治，中共中央和中央人民政府及有关地区，进行了多方面的准备。并在1950年11月起，广泛地进行了试点，建立了一批相当于专区、县和县以下的区或乡，以及由一个少数民族单独实行自治和由两个或多个民族联合自治等各种不同行政级别和多种类型的民族自治地方。以后，为使民族自治区的形式、规模有一个统一的标准，民族自治区的组织和职权有一个统一的规定，中央人民政府于1952年8月，颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。《纲要》根据《共同纲领》的原则，规定各民族自治区都为中华人民共和国领土的不可分离的部分，从而确定了各民族自治区在国家中的地位及关系；规定各民族自治区的自治机关为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导，由此明确了各民族自治区的领导关系和隶属关系；规定各民族自治区必须遵循《共同纲领》的总道路前进，并明确各民族自治区的职权是管理本民族内部事务。《纲要》还根据我国少数民族聚居区的实际情况，规定了建立自治区的条件，民族自治区域界限的划分，自治区的行政地位，自治区的名称组成等。还规定了自治机关贯彻民主集中制和人民代表大会制的基本原则，各民族自治区的人民政府机关的人员组成，等等。此外，对自治机关的自治权利包括自治机关的具体形式、使用民族语言文字、培养民族干部、关于改革、经济建设、财政、文化教育卫生事业、组织公安部队和民兵、制定单行法规等方面，都作了具体的规定。
1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，进一步总结了实行民族区域自治的经验，明确了民族区域自治制度的基本内容，规定了民族区域自治的性质和在国家中的地位，以及实行民族区域自治的基本原则。《宪法》明确规定，民族自治地方为自治区、自治州、自治县三级，民族自治地方的自治机关行使一般地方国家机关的职权，同时行使自治权。还明确规定了民族自治地方的自治机关的自治权是：依照法律规定的权限管理本地方的财政；依照国家的军事制度组织本地方的公安部队；可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
《纲要》和1954年《宪法》的颁布，使民族区域自治作为我国的一项基本政策和政治制度以国家法律的形式固定下来。此后，党和国家领导各少数民族人民进入了全国推行和实施阶段。首先制定和颁布了一系列保障民族平等权利、禁止歧视侮辱少数民族的法令和决定。其次为了使党和国家的民族政策为各族人民所了解，并使之切实地得到贯彻落实，党和国家先后多次派出访问团、代表团、检查团深入少数民族地区，带去党中央对各族人民的关怀，宣传、贯彻党的民族政策，检查、落实民族工作。第三，从1953年起在全国范围内进行了大规模的民族调查和民族识别工作，在查阅历史文献和研究少数民族经济、文化、风俗习惯、民间传说以及认真听取少数民族群众意见的基础上，很快使我国各民族的成份得到了识别和确定。第四，在少数民族地区进行民主改革和社会改造，废除了少数民族地区的各种剥削制度和生产资料私有制，建立了社会主义公有制。民族区域自治制度得到了全面实施。截止到“文化大革命”前，新疆、广西、宁夏、西藏4个自治区相继成立，同期在全国范围内还建立了29个自治州，68个自治县。至此，全国民族区域自治的格局基本形成。民族区域自治制度的确立和实施，永远经束了千百年来我国少数民族在政治上无权的历史，实现了少数民族人民长期以来梦寐以求的当家作主、管理本民族内部事务的愿望，促进了新型的社会主义民族关系的建立、巩固和发展。
三、新时期民族区域自治的完善和发展
“文化大革命”期间，民族区域自治制度遭到了严重破坏。粉碎江青反革命集团后，特别是党的十一届三中全会以后，民族区域自治制度进入了一个新的发展阶段。1982年颁布的《宪法》，不仅完全恢复了1954年《宪法》关于民族区域自治的内容和条款，而且在总结30多年实行民族区域自治正反两方面经验的基础上，根据社会主义建设新时期的历史特点，扩充了新的内容：规定在民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族代表外，其他居住本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表；民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任，等等。并突出规定了国家要帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业，大量培养干部、各种专业人才和技术工人。对于民族自治地方的自治机关的自治权利，从经济建设、财政、教育、科学、文化、卫生、体育、使用民族语言文字等方面，都作了明确的规定。还规定了民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准可以组织本地方维护社会治安的公安部队。此外，《宪法》还特别规定，民族自治地方的自治机关贯彻执行国家的法律、法令和政策时，有权根据本地方的实际情况，变通执行或者不执行。《宪法》重申了民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，并具体规定了条例的批准权限和程序。
1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布，是中国民族区域自治法制建设和民族区域自治制度进一步完善的一个重要成果。与1952年的《民族区域自治实施纲要》相比，《民族区域自治法》着重把民族自治地方的自治机关在财政、经济和文化教育方面的自治权具体化，规定了自治机关在管理财政、经济和文化教育方面有哪些不同于一般地方国家机关的权利，规定了上级国家机关如何保障、帮助并正确领导民族自治地方加速发展经济和文化教育事业。《民族区域自治法》的颁布，标志着我国的民族区域自治制度已逐步发展成一个比较完善的体系，标志着中国民族区域自治制度开始进入健康稳定的发展轨道。截止1995年，全国共建立了各级民族自治地方157个，包括5个自治区、30个自治州、122个自治县。在少数民族中除了10个人口很少、居住区域很小或很分散的民族外，其他45个民族都建立了民族区域自治地方。全国民族自治地方的总人口达15295.71万人，其中少数民族人口6829.58万人，占民族自治地方总人口的44.98%。民族自治地方总面积617.03万平方公里，占全国总面积的64.3%。党的十四大报告指出：“我国是统一的多民族国家，各民族的大团结是维护祖国统一、实现社会主义现代化的重要保证。全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，坚持平等、互助、团结、合作，以促进各民族的共同繁荣。”为进一步发展和完善民族区域自治制度指明了方向。
我国民族区域自治制度实施40多年来的历史证明，中国共产党把民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策是正确的和成功的。在政治上，保证了中国这样一个多民族国家中各民族不分大小在一切权利方面完全平等，保证了长期遭受帝国主义和国内反动统治阶级压迫的广大少数民族群众能够享有当家作主的民主权利。在经济上，民族自治地区得到了巨大发展。40多年来，国家从人力、物力、财力上大力帮助民族自治地区发展经济，全国民族自治地区铁路、公路建设迅速发展，钢铁工业从无到有，煤炭、石油工业也走向机械化、现代化，农业也取得了重大成就。在此基础上，在文化教育上，民族自治地区形成了民族教育体系，培养了一大批少数民族知识分子和各类建设人才，民族文化事业繁荣兴旺。这些都为各民族之间建立平等、团结、互助的民族关系提供了条件，大大增强了中华民族的凝聚力和向心力。在世界上许多国家和地区因民族矛盾频频引发流血冲突和局部战争的今天，中国各民族团结一致，真正做到了民族团结、经济持续发展和社会稳定。
注释：
①《周恩来选集》下卷，第258页。
②《马克思恩格斯全集》第21卷，第463页。
③《列宁全集》第19卷，第239页。
④ (11)《列宁选集》第2卷，第553、232页。
⑤ ⑥《列宁全集》第20卷，第31、29页。
⑦ ⑨《斯大林全集》第4卷，第81、358页。
⑧《斯大林全集》第2卷，第353页。
⑩《列宁全集》第46卷，第329页。
(12)《列宁全集》第27卷，第257页。
(13)《列宁全集》第34卷，第139页。
(14)《中共中央文件选集》第1册，第111页。
(15)《中共中央文件选集》第7册，第775页。
(16) (17)《中共中央文件选集》第11册，第796、619—620页。
(18)《中共中央文件选集》第13册，第93页。
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