中国贫困地区的资源流动、市场与经济发展，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,中国论文,经济发展论文,资源论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
从1978年到1984年的6年间中国农村的贫困人口由2.6亿减少到8900万（世界银行，1992）。但这一显著的成绩并非是在政府有针对性地进行扶贫的情况下取得的，而是由80年代初期所进行的制度创新所带动的整个农村经济增长的结果，这种制度创新包括以扩大农户生产经营自主权为主要特征的联产承包责任制的确立、增加投入品的供给和开放市场等。值得注意的是，自1986年国家贫困地区经济开发领导小组成立并开始有目的地对贫困地区进行信贷和投资项目以来，在继续减缓贫困方面所取得的成绩并不像前一个时期那样显著。但这并不是说扶贫项目实施的效果不好，而更主要的是与80年代后半期整个农村经济增长缓慢有关。1990年全国农村贫困人口仍保持在9700万人，占农村总人口的10%左右。政府认为继续减缓贫困对社会经济的稳定，尤其是对深化以市场经济为目标的经济体制改革非常重要。最近几年这一问题也引起了一些国际机构的关注。探索一条减缓贫困的路子是摆在我们面前的一个不可回避的问题。值得注意的是，制度变革对生产力的促进作用已不会像80年代前半期那样明显，因此，如何进一步解决资源贫乏的边缘地区的经济发展问题仍是一个需要深入探讨的课题。
本文试图通过对80年代以来中国反贫困理论和实践的全面分析，结合反贫困的国际经验来探讨中国反贫困过程中的制度、发展和政策问题*。实际上，我国80 年代以来的反贫困策略并不是像其他亚洲国家和地区的经验那样侧重于经济发展，而是更强调通过提高劳动生产率的增长格局来最大限度地减缓贫困。对于贫困地区经济发展问题，我们认为应是如何更好地提高这些地区的劳动力利用效率。80年代初期的农村经营体制的改革使包括贫困地区在内的整个农村地区的劳动生产率得到了较大的提高。但后改革时期的中国农村的进一步发展将主要依赖于公共投资和制定在提高贫困地区生产力水平与提供有效的激励方面的有关政策。当然，有目的地对贫困地区进行一些项目开发仍然是必要的。
在下面的分析中我们将从两个方面对贫困地区的劳动生产率进行分析，一是评估广义的可供劳动力利用的资产存量，二是资产利用的效率，这一问题与能够促进资源有效配置的公共投资和制度变迁的政策有关。我们认为，在短期到中期之内，大多数贫困地区的经济发展应依赖于农业生产力的增长，由农业的发展带动农村非农产业的发展。随着市场经济体制的不断完善，为了适应市场经济发展的需要，地方政府应该制定有利于生产力发展的长远的、以激励机制为基础的政策。
二、贫困地区的资产与投资
（一）资源禀赋 中国的贫困地区主要分布在西北和西南地区的边远山区，这些地区的耕地特点是：大部分不能灌溉，坡度大且土地质量差。由于贫困和人口压力的不断增加经常导致这些地区的过分开垦，从而导致土壤退化，自然资源的基础被破坏。尽管贫困地区的人均耕地略高于其他发达地区，但由于土地质量差，使得人均的生产水平大大低于非贫困地区，国家和省级贫困县的粮食单产分别是全国平均水平的73%和84%。虽然贫困地区的耕地面积大，且粮食播种面积所占的比例又大，但这些地区的复种指数低，所以人均粮食的生产量并不高，贫困地区大约90%的人口为农村人口，并且大部分的劳动力从事农业。非农产业的劳动力素质低，且工资水平很低。对于处于边缘地带并且人口居住分散的贫困地区来说，交通、通讯设施和各种类型的公共投资（包括教育）无论是国家投资还是私人投资都表现为严重的短缺。
根据贸易理论，在市场经济条件下（即帕罗托最优），资源与要素的禀赋（以及它们的流动性）是一个地区生产结构的重要决定因素，修梯田、种树、道路建设和教育等投资可以增加这类资源的存量（或可以减少其破坏，如水土流失），进而提高劳动生产率。有效的社会投资决策，包括公共投资和私人投资，必须考虑到这种投资在既定的市场和制度环境下的各种错综复杂的关系中的改善和提高不同资源禀赋的未来收益。
由于劳动生产率在很大程度上取决于劳动力的人均资源占有量，所以在资源存量不变的情况下，减少人口可以增加人均资源占有量。减少人口基本上有两个途径，一是控制人口增长，二是移民。控制人口增长可以通过计划生育政策来实现，这是一条公认的途径。近几年农村的计划生育工作做得越来越好，在有效控制人口过快增长方面起了很大的作用。而对于移民和迁居目前存在较大的争议，因为对于大多数农村来说普遍存在着土地缺乏的问题，所以移民的难度非常大。然而，对于那些居住环境恶劣，耕地少且质量差，水土流失严重且又普遍存在土地滥用的少数贫困地区来说，改善他们的生活条件又非常困难。那么，在这种情况下这些地区生活条件改善的最好办法可能只有依赖于永久移民，这种永久移民或是由政府组织，或是以自发的方式来进行。
劳动力的流动我们可以理解为当地劳动力利用其他地区的资产获准的一种重要方式，从这种意义上讲，农村劳动力的流动是扩大了贫困地区的总资产存量和提高了生产力的水平。目前在贫困地区有许多年轻的家庭离开自己的家乡去外边打工以寻找移民的机会，尤其是随着城市粮食和其他商品供应制度的取消使得农民到城市寻找就业机会的困难大大减少，城市的流动人口越来越多。当然，由于受贫困地区劳动力素质的限制，民工一般主要是从事一些劳务性的活动且大都是季节性的。在我们所调查的陕西农村，大多数的季节性民工都是去城市的建筑队或到矿上打工，有些人在本县或到附近的县做临时工。目前限制劳动力流动的一个重要原因是受交通费用和交通条件的限制。而长期移民又受就业机会和稳定性的限制，只有当农民拥有稳定且有较高收入的工作时，他们才愿意放弃自己的土地。实践证明贫困地区在资源十分贫乏的情况下长期的或季节性的劳动力转移可以在某种程度上缓解农民的收入不足问题，因此，政府在促进农村劳动力转移方面应提供必要的扶持，如改善交通条件，对农民开展专业教育和职业培训*， 提供劳务信息和在不同地区设立劳务服务机构等等。
（二）贫困地区的投资优先序 对于促进经济的长期发展来说，一些国家的经验表明，基础设施建设和公共服务的完善非常重要。显然提供教育和健康服务、基础设施建设和建立农业科研与推广机构是应由政府部门提供的公共物品。然而由于基础设施建设投资额较大，见效慢，只是在经济发展的过程中才发挥作用，因此基础设施建设并没有引起地方政府的足够重视，它们对经济发展的重要作用也常常被忽视。一些地方则倾心于将力量放在一些投资大、易见效的项目上。这里，在讨论这类投资的资源流动之前让我们首先重申一下这些基础投资对经济长期增长的作用。
1.社会服务。一项研究表明，发展中国家基本社会服务的社会回报率很高，一般基础教育的回报率在20%以上（Squire，1993）。对于贫困地区来说劳动力本身是最重要的资源，人力资本投资非常必要。目前在贫困地区存在的对新技术的缓慢采纳和乡镇企业的普遍失败都与管理者和劳动力的素质低下有关。在一些亚洲国家的地区（尤其是日本、台湾和韩国），较高的教育水平已经创造了很高的增长速度，并且较高的教育水平也是接受先进技术的基础，目前被认为是经济增长的源动力之一。教育和健康水平也是发达程度的非收入衡量的重要指标（Dreze 和Sen，1992）。
然而在我国的贫困地区由于经济比较落后，各个层次的教育投入都严重不足，教育水平也非常低。从全县的角度来看教师工资占地方财政支出的很大比例；从村的角度来看村里要负担建教室，购买教学设备以及支付民办教师一半的工资，这是一笔不小的开支。我们在陕西的调查发现大多数的教室是五六十年代建的，教室非常简陋，教学设备也非常落后。从农户的角度来看学费是家庭的一项重要负担（一般来说小学每学期要20—100元，中学每学期则要几百元）， 所以贫困地区存在着严重的失学问题。另一方面，教师的工资也非常低，我们所调查的村民办教师的工资平均每月只有72元。另外，和发达地区相比这些地区的教学条件也十分落后。由于建立一个具有激励机制的社会服务体系的成本很高，加上在社会服务消费方面，穷人比富人对价格的反应更敏感，所以贫困地区的人一般会放弃这种机会。同时，发展基础教育和健康服务会相应增加乡、村甚至村民的负担（如增加所有村民的上交费）。所以为了尽可能地扩大社会服务，需要采取一系列更有效的措施，例如增加政府对教育的投资，鼓励通过募捐项目（如希望工程）筹措资金以帮助贫困的农户。
基础教育固然重要，但是对于贫困地区来说建立相关的职业技术教育可能更有其实际意义。因为贫困地区的家长们普遍认为即使他们的孩子高中毕业了，如果考不上大学也仍然摆脱不了当农民的命运，这是一个普遍存在的看法。这里存在着基础教育如何与职业教育衔接的问题。随着贫困地区非农产业的不断发展，乡镇企业对职工的要求也越来越高，一般在招工时要求初中以上学历，受教育年限长的人的机会越来越多了。所以贫困地区的教育结构应是多样化的，除加强基础教育、职业教育和非正规的培训外，应针对经济发展对技术工人需求越来越多的特点开办一些专门的生产和管理技术方面的培训教育。
由于基本社会服务可以提供直接可供利用的消费目标和大量的社会外在性服务，因此是转换资源的很好机制。然而，大量的资金投入到教育，加上这种投资的长期性和间接性，在公共资源十分紧张的情况下，使得地方政府在这个两难的选择中往往放弃教育而将重点放在一些见效快的项目，这就需要通过立法或制定政府政策的方式来保证农村教育和健康服务的高度优先权。
2.基础设施。贫困山区普遍存在的劣势之一是基础设施的落后。根据部分贫困省区*的资料分析，贫困地区单位面积的铁路里程、 公路里程和邮局数量分别是全国平均水平的6.4%、44.4%和27.2%。 交通与通讯地区间的差异从1985年到1991年有拉大的趋势（Tuan,p.44）。 贫困地区人均的市场数量和单位面积的市场数量分别是全国平均水平的72%和18%（邓一鸣，1992）。由于交通条件差，交易费用较高，农民失去了与外界的交易机会，从而阻碍了贫困地区的商品化进程，贫困地区的比较优势也难以发挥。尤其是农作物生产，由于与外界的交易费用过高，农民在作物种植方面也存在着不能发挥比较优势的情况，即使那些不是当地优势的作物也要种植，而不是只种植自己的优势作物，交通不便使得产品和原料的运输费用过高也是贫困地区乡镇企业难以发展的重要原因。同时也阻止了劳动力的季节性流动。
我们知道，由于贫困地区的自然地理环境决定的在贫困山区修路的成本是相当高的，并且其社会效益因人口居住的相对分散而变得不那么明显。但从另一个角度来说，人们难以想象缺少这类基础设施将如何保持经济发展。通过对一些县和村的研究发现，基础设施与农业生产力水平之间有很显著的关系。* 所以改善基础设施的投资和吸收私人资本仍应是贫困地区的投资重点，无论从那种意义上来说都比直接投入那些因没有优势而失败的工业项目要值得多。
3.土地改良。土地是农村最重要的生产资源。在一些亚洲国家，土地短缺和贫困是紧密相连的。我国部分贫困地区的土地相对来说不是非常缺乏，因此避免了农村严重的绝对贫困，加上土地的合理分配和调整，也避免了收入的悬殊。就土地的改良和利用问题而言，我国的贫困地区大都分布在山地和丘陵高原地区，对这些地区来说通过修梯田、坝地和水利设施等提高土地质量和加强水土保持应是一个重要的问题。因为在大多数地区扩大耕地面积已不可能。并且在一些地区由于人口压力越来越大，过分开垦坡度较大的土地已经使水土流失越来越严重。
值得注意的是，国家对农业的投资在总投资中所占的份额在改革后的时期呈下降趋势，80年代也大幅度下降。此外，由于农业经营体制的变革，80年代以来灌溉设施的管理也非常差，造成以前形成的灌溉设施的大量破坏和严重失修。目前在贫困地区，农业大型项目和基础设施的投资几乎全部依赖于从某种意义上讲是一种“税收”的义务工的投入，但是由于在这样的土地上修筑梯田、建水利设施以及植树的回报率很低，加上土地所有权的集体性质和使用权的经常调整，所以农民对投入这样的义务工并没有太大的积极性。
土地制度的不完善对土地的改良也存在一些约束。我国农村的土地实行集体所有制，农民只有使用权而没有所有权，土地使用权分配的根据是人口数量或劳动力数量，并且随着家庭人口和劳动力数量的变化，每隔几年作一次调整。这虽然从减少土地的不均衡分配来说是有利的，但从对土地的改良和保持的角度来讲，土地使用权的频繁变动又影响了农民对土地的长期投入，如修梯田、土壤保护、植树等，这对土地质量比较差的贫困地区来说应该引起注意。如何针对贫困地区土地质量差的特点建立一种比较有效的土地制度是一个很重要的课题。
4.农业科研与推广。贫困地区的农业科研与推广体系也是一个薄弱环节。国家和省级的科研机构在培育和开发适合于贫困高寒山区的新品种和新技术方面做得很不够。这从整个社会的效益来说可能是对的，但就贫困地区的经济发展来说决策者不能不认识到科技进步对贫困地区经济发展具有很大的促进作用。由于农业科研与推广经费越来越少，许多贫困县的农技站已处于瘫痪状态。少得可怜的经费难以维持技术人员的工资，本来就不多的技术人员也纷纷改行。就我国农业生产发展的趋势来看，今后农业增长的主要因素应是技术进步，新技术的采纳与应用是农业生产力发展的重要源泉。对于贫困地区来说，更应该加强农业技术的推广与应用工作，因为只有农业生产的发展才有可能为农村的非农产业的发展提供可能，也才能根本解决贫困地区的经济发展问题。
（三）投资资源的流动
1.公共资源。根据投资的性质不同我们有必要区分两类不同性质的投资政策，一是与经济长期发展相关的长期投资政策，一是政府为促进近期经济发展而制定的政策。尽管这两个目标是不矛盾的，但对贫困地区的投入是以牺牲近期经济效益为代价来换取减小地区间收入的拉大。当然，对此问题的一个争论是，投资于西部贫困地区修筑道路的经济效益比投资于东部沿海地区来说要小得多。和其他国家一样，政府对贫困地区公共资源的投资决策是政府对一系列的政治和经济目标权衡后做出的。我国过去实行计划经济体制，国家长期以来通过高度集中的粮食、资金及其他政策强有力地控制了收入和经济发展的均衡性。实行经济体制改革后，政府认为贫困地区的经济发展仍是一个重要目标。
一般来说公共资源主要依靠政府的投资来实现。随着经济体制的变革公共投资的实现形式也发生了变化，同时在贫困地区普遍存在着因政府财力不足而导致的公共投资力量弱的问题。开始于80年代中期的财政体制改革打破了过去国家对财政的高度控制，这也打破了过去的财政收入的再分配政策。由于资源的数量，尤其是财政资源的有限性，限制了地方经济发展战略实施的可能性，解决这种限制是非常重要的。地方政府应该根据经济发展战略的需要制订具体的投资指标，然后根据这一指标制定他们的收支计划，以实现经济增长和均衡发展的目标。为了增加收入，地方政府可以通过增加税源、吸收银行存款和吸引私人投资等方式来扩大收入来源。财政收入的严重不足问题在省、地、县、乡等各个层次都存在，但应明确的是不同层次的目标和重点是各异的。
一个不可忽视的现实是，贫困地区面临着越来越严重的财政危机。许多县的财政支出的1/2到2/3依靠财政补贴，包括针对某种项目的专项补贴和每年固定的财政补贴。专项补贴一般是国家或省里的扶贫资金，例如国家的以工代赈项目为贫困地区的交通和土地改良提供的大量资金和物资。县财政基本上是支付政府工作人员和教师工资的吃饭财政。尽管每年国家对贫困县有固定的财政补贴（一般根据基数一定5 年不变），但由于通货膨胀的原因，其实际的补贴呈逐年下降的趋势。陕西省决定从1997年起全部取消对县财政的固定补贴，鼓励政府机构自己想办法解决财政问题。为了适应这一改革，一些政府机构也逐步改为经营性的公司（如粮食局改为粮油公司），成为独立的实体。有些政府机构则转移一部分工作人员开办公司和实体，政府雇员的工资与创收挂钩。为了节省开支，一些县还鼓励工作人员离职办实体，或实行轮流下岗制，鼓励政府雇员寻找机会离开政府机构。
由于财政危机，近几年贫困地区难以发放职工和政府工作人员工资的现象越来越普遍。有的县已有5个月没发工资， 有的县为了发工资想尽了一切办法，有的借用发展资金，有的借用教育经费，有的从政府的事业部门借用流动资金等。一些县为了解决财政压力，政府极力发展一些高税收的产业，如税收较高的经济作物，尽管这些活动的社会效益并不好。
由于政府的扶持和国家的投资对贫困地区经济发展只是一个必要的补充，贫困县自身的财政危机是贫困地区经济发展的主要限制因素。其他国家的经验表明，当公共支出减少时，随着非工资经常性开支的减少，资源利用和过去投资的效率也会下降（Callagher 和Ogbu,1989）。由于能够提高财政收入的工业在贫困地区非常落后，所以，财政赤字在短期内难以解决。尽管体制改革的阻力很大，但又必须解决政府机构的臃肿问题，当然，这种改革不能从根本上解决贫困地区的资源贫乏问题，这需要从财政体制的改革入手。
目前我国对贫困地区的公共投资项目有：（1）发展资金。 除国家、省、地区和县级的常规资金外，国家还为一些指定的贫困县提供特殊的发展资金。财政部每年拿出8 亿元的发展资金用于革命老区和少数民族地区（所扶持的地区仅仅是所有贫困县的一小部分），仅占当年全国基本建设投资的1.1%。因发展资金的数量每年是固定的， 所以扣除物价上涨因素，实际的数量是每年下降的。得到这笔资金的虽然是贫困县，但不是最穷的县。接受这些资金的县也往往失去了省和地方的补贴，例如陕西省，由于陕北每年享受国家提供的4000万元的发展资金，所以省所提供的专项发展资金只给陕南，而不给陕北，这样就相应减弱了国家资金的扶持能力，因为国家资金的能力发挥与地方配套资金有关。（2）以工代赈。从1984年起， 国家还拿出一部分资金通过以工代赈的方式用于贫困地区的基础设施建设，这个项目由国家计委负责组织和实施。国家每年拿出一定数量的粮食和工业品用于扶持贫困地区道路建设、农业基本建设和水电建设。到1995年，国家将投资价值203 亿元的物资用于6个大型以工代赈项目（平均每年17亿元， 相当于当年国家基建投资总额的2.3%，国家计委，1993），按照项目的要求， 地方应有相应的配套资金（通常是1：1），国家提供的物资用于劳动力的工资和购买必需的建筑材料。但在实际操作中地方的配套资金往往不能全部兑现，有的地方甚至把全部资金用于购买建筑材料，而少付或不付劳动力的工资。地方上对以工代赈项目的完成方式各异，由此引起了一系列关于如何通过公共就业项目来成功地提高贫困地区农民收入的问题，这是一个很值得做详细的宏观层次研究的问题。就全国范围的资源分配来看，以工代赈项目实际上替代了以前的地方投资。但尽管如此，一些地方还是从总量上增加了基本建设的投资。各级计委对以工代赈项目的资金管理也很成功，项目的成功也使国家决定自1994年起每年增加以工代赈资金10亿元。
2.动员当地资源。资金的短缺和拨款的有限，地方政府往往通过税收的方式来增加公共投资。主要的农村税收有粮食的征购、农业税、农林特产税、烟草和其他产品的征税等。对农民的征税仅仅是地方政府收入的一小部分，然而一些特殊的经济作物的税收却对地方财政起着很重要的作用，地方政府往往会强制农民种植那些能够带来高税收的作物，这类作物可能农民不愿意种或不适合在当地种植。例如，有的县烟叶的税收已占县财政收入的1/3，因此政府鼓励农民种植烟叶， 但从农民的角度来讲种植烟叶并不能带来好的收益，所以农民一般不愿意种植，由此带来政府和农民之间的利益冲突。
对于基本建设项目（如修梯田、灌溉设施、修路、架电等），国家直接以劳动力的方式征税。例如陕西省规定每个劳动力每年要出30个义务工，劳动力得不到任何报酬。甚至有的地方的以工代赈项目也不像它的真正的含义那样为劳动力提供报酬。地方政府认为征义务工是为了农民的长期利益，所以很少考虑这种行为的合理性。增加农民的负担，不影响政府的财政收入，是提高生产力水平和改良土壤的一种很方便的方式。但近几年由于农民的机会成本越来越高，经营自主权越来越大，加上怀疑这种项目是否会给他们带来好处，农民没有积极性，但基层干部为了应付上级的检查就采取虚报的做法，因此在一些地方夸大义务工的完成数量的现象普遍存在。
修梯田往往需要花费很多时间，但并不能带来好的收益，更重要的是由于土地的所有权归集体，农民的投入与回报不配合也不能调动农民的积极性。决策者也应该认识到农民这种投入的机会成本，而不能总是认为这种义务工是由剩余劳动力来完成的。这是因为近几年农民的季节性打工越来越多，机会成本越来越高。
农民各种税收和摊派的增加直接影响了提高农民收入和摆脱贫困的目标的实现，因此国家制定了一些法规来保护农民的收入。提高农民的收入非常重要，从动态的观点来看，农民收入的提高会增加对当地产品和服务的需求，以及增加私人投资，从而为增加农民收入创造一种外在的环境。但是，应引起注意的是，劳动密集性项目建成后农民如何真正从中获益，从而为农民积极从事这种项目提供一种激励机制。这里我们再次强调，应该从微观的层次去进行平衡和解决。
3.私人投资。我们1993年在陕西的调查发现有的农民抱怨农业银行和信用社因资金短缺而不向农民发放贷款，同时存款也由于同一原因而被冻结。信贷资金的短缺严重限制了农民从事各种经济活动的能力，尤其是那些自有资金短缺的农户更是这样，这也是经济发展的一个重要限制因素。贫困农民只能购买他们想买的化肥（即如果他们不受资金的限制他们会买的数量）的一部分。即使资金不短缺时，贫困的农户也不能得到他们所需要的贷款，这是因为他们缺乏资源和管理才能，存在还不起贷款的风险。
许多发展中国家资金短缺的原因往往是由于低利率和定额贷款。低利息被认为是可以鼓励投资，但是低利息却很难吸引存款。实际情况是低利息情况下的可贷资金比高利息情况下要少。从1992年起由于其他地区集体投资项目的高收益率使得这一问题更加严重。一个普遍现象是私人资金正逐渐由贫困地区和乡村流向具有高收益率的富裕地区和城市。随着银行的商业化改革，一些对贫困地区的银行的计划经济条件下的信贷项目也逐渐被取消。从1993年起国家提高了存款利息并对集体投资的贷款利率实行强制利率，以缓解银行资金短缺，但这仅仅是金融改革的一小部分。80年代起在一些发达地区私人钱庄已经出现，这在某种程度上提高了投资资金分配的效率。对于贫困地区来说，由于储蓄不足和信息不灵，以及正规金融的限制，有效的非正规的金融活动可能是一种必要的补充。但在一些钱庄由于资金的严重不足和相对高的施欠风险，所以利息也非常高。
贴息贷款项目。目前存在着一种误解，那就是低息或贴息贷款有利于刺激经济增长。作为一种政府扶贫的主要形式，我国从1986年起开始向贫困县提供贴息贷款。起初是每年向551个国家贫困县提供10.75亿元的贴息贷款。1994年国家制订的“国家八七扶贫攻坚计划”中列入的贫困县为592个。这笔贷款由农业银行支付，中央、省、 县的扶贫领导小组和农行共同管理。按照规定，这笔贷款用于贫困农户发展农副业生产和发展有利于增加劳动力就业的乡镇企业项目。如果说贴息贷款是为了使穷人得到和帮助他们进行生产投资，那么我们发现这两个目标都没有很好地实现。更好的办法应是投资于基础设施和社会资本的增加，以提高私人投资的回报率，同时提高贫困户使用常规贷款的能力。著名的孟加拉“乡村银行”（GRAMEEN BANK）的例子说明，将贷款以组的形式贷给贫困农户，通过农户之间的互相监督与基本的财务核算和项目管理技术相结合可以在市场利率下产生较高的受益率（杜晓山，1992）。
一般来说，有效的服务，如信贷、投入品、技术抟播、合资、集体财产的管理和市场营销等，可以通过农民协会来更好地实现。一些亚洲国家和地区，如韩国、日本和台湾，这种协会在政府的支持下，成功地为地方经济的发展提供了有效的服务。这种集体性质的信贷组织可通过信贷业务和收取会员费来维持发展，农民协会可以使贫困的农户在富裕农户的带动下得到服务。这样的农民协会在中国刚刚开始，应该给予鼓励。
三、资产利用的效率
（一）市场和比较优势 摆在我们面前的一个问题是：在既定的资源禀赋与外界不断发展的市场经济条件下，贫困地区应该选择什么样的产业来通过市场把资源的开发和利用与生产和消费结合起来呢？理论告诉我们，在市场发育的条件下，一个地区应该从事那些相对于其他地区来说更有效率的项目，通过市场的调节，由生产者做出决策。
通过对贫困地区的农村社会总产值结构的分析我们不难看出，目前贫困地区的经济结构呈明显的以农为主的特征，国家贫困县的人均社会总产值不到全国平均水平的一半，建筑业、交通运输业和服务业所占的份额基本与全国的水平一样，而工业产值所占份额却不足全国水平的一半，农业产值高于全国水平近20个百分点。我们知道贫困地区的土地质量差，农业的机械化程度低，粮食的价格又很低，通过理论分析和实际观察我们感到粮食不是贫困地区的比较优势，这也被一项实证研究所证实（汪三贵，1990）。但是就某种作物来说也有例外。例如在陕西省大豆已是一种重要的经济作物，这是因为它投入少，产量稳定，并且市场需求量大（尤其是南方地区大量调入大豆）。随着南方对饲料需求量的增加，1993年玉米的价格也非常高。在一些贫困地区苹果、枣、向日葵、油菜籽和烟草也逐渐成为经济效益比较好的作物。其他非种植业活动的经济效益也比较高，如在陕西有的地方，随着市场的不断发育，一些林产品如蘑菇、核桃、板栗、红枣和水果已成为农民收入的一个重要来源。畜牧业尽管受劳动力和饲料的限制，但目前也是农民收入的一个重要补充。副业和出外打工（尤其是背矿）也已成为农民收入的重要组成部分，并且又可以消化季节性的剩余劳动力。由此看来，贫困地区究竟应该生产哪种产品和从事哪种活动不能一概而论，一个县之内，甚至一个乡、村之内，由于自然地理条件和资源优势的不同其比较优势也不同。随着市场的变化和资源优势的变化同一地区不同时间的比较优势也会发生变化。但是，一个发挥比较优势的重要因素是交通条件的改善和灵通的信息。随着我国市场的不断发育和完善，以及要素市场（如劳动力、资金等）的开放，贫困地区的比较优势将会不断地得到发挥。
在发挥贫困地区比较优势方面政府应在以下几个方面给予扶持。（1）通过适当的投入和其他形式的扶持来培育贫困地区的市场。（2）当市场失败或市场信号不能反映长期的社会价值时，政府应及时制定正确的政策以弥补市场的不足。（3 ）政府可以通过补贴和稳定土地使用权的方式来鼓励农民对土地的长期投资。
（二）风险和粮食问题 多年来我国的基层干部首先关心的是如何满足不断增加的人口对粮食越来越多的需求。在许多地方不断增加粮食生产仍然是政府的主要计划目标，并且在一些地方发展粮食生产被视为发展、安全和成功的代名词。贫困地区的农民也仍然将大部分的土地和劳动力投入到粮食生产，这是一个对较高的生产、价格和政策风险和严重的粮食短缺的理性反应。但是过分地强调粮食生产会导致决策的社会效率低下。农本资料表明贫困地区粮食生产的效益很低甚至是负的。投入到粮食生产的劳动力、土地和资本可以用来发展那些能够带来更高收入的经济作物和经济林木或者非农产业。政府决策者应当清醒地认识到在很多情况下满足粮食自给的经济成本是很高的。这并不是说让基层领导迫使农民不种粮食，而是让农民自己选择是否种粮食或种多少粮食可以减小消费风险。一般来说政府应尽可能地不限制农民的生产决策，如果农民要减少粮食生产，政府最好也不加以限制。关于是否鼓励贫困地区发展粮食生产的问题在学术界也引起了争论（严瑞珍，汪三贵，1992；邓一鸣 1988）。但是随着市场经济的建立和完善， 这一问题会越来越清晰。我们的实地调查发现，在陕北，一些农民开始种植苹果、向日葵和大豆，用以与当地的粮食个体户换取粮食。依靠市场解决粮食消费反映了专业化和贸易具有更高的效益，同时也反映了农民对市场充满了信心。这些地方经常是粮食个体户直接到村子里从事粮食交易，从而减少了交易费用。
不把消费考虑作为生产决策的一个因素可以大大提高资源的配置效率，这就要求农民具有在不利的条件下也可以得到补贴价格的粮食，创造这样一个环境对决策者来说是一个挑战。为了建立和完善各个层次的市场，国家和地方政府应根据储备粮的情况制定一个基于市场价格的粮价稳定政策。对于那些种粮仍有优势的地方和市场交易费用和成本很高的地方的农民仍然要种植粮食。地方政府应当认识到减少粮食生产并非不利于经济发展，应让农民自己来决定是否种粮食。
（三）非农产业的发展 与农户应该从事何种活动相关的一个问题是贫困地区的乡镇企业应发展到何种程度和能发展到何种程度。与发达地区相比，贫困地区乡镇企业的发展非常缓慢，并且与发达地区的差距越来越大。这是由于贫困地区的劳动力素质差，缺乏有经验的管理者，资金缺乏，交通成本高，市场信息不灵等原因造成的。尽管如此，许多地方领导仍认为只有发展工业贫困地区的面貌才能彻底改变，发展工业也被认为是解决财政危机的关键。但从另一方面来说贫困地区乡镇企业的高失败率也成为贫困地区财政的一大负担。在银行利率已经人为地定得很低的情况下，贴息贷款用于教育和基础设施投资要比用于乡镇企业效果更好。通过对陕西省80年代中期的乡镇企业的回归分析发现，小学入学率和道路密度两个变量对乡镇企业的影响最为显著，所以贫困地区在发展乡镇企业时应谨慎地选择项目，一般可选择一些简单的、利用当地资源的劳动密集性的项目，如农产品加工等。目前对领导干部的培训和对特定项目的市场的研究仍然缺乏，这可能仍会在项目选择上走弯路。
我们应当看到乡镇企业发展的两个方面，一是农民收入的增长对小型企业（特别是农村建筑业和服务业）发展的重要性，尤其是早期阶段产品质量差和交通不便时。农村收入的增长会导致储蓄和非农产业投资的增加。台湾的经验表明，农业生产力的增长和早期的农村企业的增长是紧密相连的（Park和Johnston，1993）。这样，促进农业生产力的发展可以间接地促进非农产业的发展。二是工人与管理者之间的互相学习的重要性。提高企业产品质量需要时间和经验，初期的乡镇企业不应发展那些对技术要求较高的项目，主要应采取一些简单的技术。同时，应制定政策鼓励工人参加技术培训，并为鼓励工人利用他们所学到的技术开办自己的企业提供宽松的环境。
综上所述，我们认为，摆脱贫困依赖于劳动生产率的稳定增长。国家和地方的一系列投资政策应该符合经济发展战略的要求，符合市场经济的一般原则，有利于经济的长远发展和资源的有效利用，使资源在市场的调节下达到优化配置。应区分公共投资和私人投资的侧重点，政府应将投资的重点放在那些私人无力投资而社会效益又非常大的公共服务和基础设施建设上来。为了发挥市场经济的优势，应该尊重农民的决策自主权，使农民能够自由地进行生产和经营决策（例如，减少粮食的种植面积等）。政府应通过提供市场信息，进行新技术的传播和加强市场设施的建设等手段为农民发展市场经济提供服务。政府应尽量减少那些不利于资源有效利用的信贷和其他要素的定额供给。由于风险和环境因素而使市场无法发挥作用的地方，政府应制定优惠政策使个人利益与社会效益挂钩。
注释：
* 本文的许多观点和看法均来自于作者1991—1993 年在陕西贫困县的实地调查。
* 教育程度高的人除了他们有更好的就业机会外， 也更倾向于移民。
* 所选的贫困省包括贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、 宁夏和新疆。
* 参见Ahmcd和Donovan 1992年的研究，Antle（1983）通过66 个国家的截面资料分析发现基础设施和综合农业生产力之间有着高度的相关关系。Binswanger等通过对58个国家的10年的资料分析发现作物生产和化肥需求与道路密度之间的弹性分别为0.265和0.24。Evcnson（1986）通过对菲律宾农场资料的分析得到了相似的弹性系数，分别为0.3 和0.44。
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