世界主要国家的科研经费管理体制研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,科研经费论文,国家论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家的科技拨款制度
科技拨款制度同国家的科技体制、经济体制乃至政治体制密切相关，没有统一的、最优的模式。但从各国经验看，多数国家政府科研经费实行预算拨款制度。各国政府把国家预算看作是为执行国家政策而使用从国民中强制征收的税金，必须用在有利于国民生活质量和企业活动的项目上，同时应接受国民的监督，防止资金的浪费，提高资金的使用效果。因此，在制定科研预算之前，必须首先制定国家的科技发展战略和政策，由主管部门指导所属各司局、科研院所按国家大政方针和部门的年度政策制定相应的科研项目和预算。一旦预算得到批准，则要严格执行。概括而言，其基本的共同点为：第一，采用政府和议会两级预算审批制度；第二，科技资助计划和预算分配渠道及管理按大行业划分，实行部门代理制度；第三，严格执行预算。
美国国立科研机构每年要提交预算，由主管部门，如国防部、能源部、卫生与人类服务部、国家航空航天局、国家科学基金会、农业部、商务部等部门分别综合汇总，编制部门预算报总统预算办公室，经总统同意后，交国会审议和批准后方能执行。
法国政府科研经费的管理主要由科研部负责：接收和登记所有民用科研经费预算的申请，在征求政府有关部门的意见后，与国家预算部共同制订全国民用研究与发展经费的预算方案。预算法草案应在由总理主持、各部部长参加的国务会议上讨论和修改，经参议院讨论通过，然后在国民议会每年11月举行的会议上表决通过，并在政府《官方公报》上公布，作为政府的一项行政法令，由各部门落实执行。
比利时通常从每年的4月份开始制订下一年的科研预算，大致程序为：由政府各部根据“科研预算必须符合政府的大政方针，符合本部门发展重点”的原则，草拟本部门的预算计划，交内阁会议讨论，然后由财政部审核并提出意见，呈众议院讨论通过。
奥地利联邦政府科学部是国家科研归口管理部门，负责对研究所、大学和科研基金会的拨款。每年3月就开始准备第二年的预算草案，接受各研究所、大学和基金会的申请，并和这些单位的代表进行协商，9月份向财政部提出下年度的预算草案，11月财政部将政府预算草案报国会批准。在执行预算时是分月拨款，科学部、财政部和科研单位的代表每月都要举行一次协商会，对下一个月的预算拨款进行调整。
日本的预算采取年度拨款制度，每年分4次，即每3个月拨一次款给研究所。科技厅是日本制定科技政策的宏观管理部门，但对各省厅的科技预算不直接管理，完全由各省厅根据国家有关科学技术的大政方针自主制定本省厅的科技预算报大藏省审定。
俄罗斯政府采用年度预算拨款制度，联邦议会根据前一年全国整体经费情况确定第二年的科技经费预算比例。俄科学院各研究所按照其所需经费，于前一年秋季向研究所所在学部提出第二年经费预算申请报告。科学院主席团根据政府年度经费拨款总额核定各学部的经费申请并通过院财经局按比例切块下拨。各研究所必须按其预算草案各科目严格执行下拨经费，基本上没有使用下拨经费的自主权和机动权。
二、国立科研机构的财务管理制度
1.科研经费的分类和构成
各国政府科研经费通常可分为事业费和项目费两大类。事业费主要用于人员工资，大型仪器和公共服务设备的购置和运行，基础设施建设等机构运行经费和少量的间接成本（主要是管理费）。项目经费主要用于支付科研项目的直接成本（流动人员的工资和小型专用仪器设备购置等）。前者主要是预算拨款，后者则是通过竞争获得。
日本的科研经费包括“一般会计”项下的文教及科学振兴费和“特别会计”项中的科学技术经费以及总理大臣科学技术特殊经费两部分。日本理化学研究所和金属材料研究所的经费几乎全部由政府资助，占95%以上。
德国政府对国立科研机构的经费投入分为按单位拨款和按项目资助两种。前者由议会用核定编制的办法确定人员工资额、运行费、仪器设备费和基建费等。后者由政府委托给项目负责单位，研究机构和企业均可按项目招标要求提出申请。一般来说，国立科研机构的经费主要来自政府，譬如德国的分子医学中心，政府拨款占总经费的83%。
法国国立科研机构的经费主要来自政府的拨款和资助，政府根据每个科研机构承担基础研究项目的情况决定拨款比例，通常占机构总经费的80%左右。此外，科研机构还可以通过承担国家的大型科研计划、与企业签订研究开发合同获得科研经费。应用研究机构除政府拨款外，还可以在一定范围内从事商贸活动，收取设计费、鉴定费和试验费等，用于支付部分人员的工资或提高全体员工的待遇。
俄罗斯科学院的经费来源包括政府拨款和项目合同经费，从政府预算得到的科技事业费拨款占其经费总额的55%（只能维持工资和一些公共支出），通过项目竞争得到的基金、重大项目经费及其它收入占45%。
乌克兰科学院从国家预算获得的拨款连年削减，但1999年国家预算拨款仍占该院总经费的74.1%，国家计划项目和基金项目经费占4.5%，合同收入占21.4%。
波兰科学院的经费来源中，国家预算拨款和政府科研项目合同经费占总经费的65%。国家拨款主要用于职工的工资、基础设施建设、行政事业费（水、电、暖气、办公费）和图书资料等费用。研究经费主要靠向国家申请科研项目，这部分经费的多少，完全取决于科研实力，不同单位相差十分悬殊。
捷克科学院除继续保留为数不多的国家预算拨款外，用于科研的大部分经费需要向国家科学基金会申请或通过其它途径解决。整体而言，来自政府预算的拨款占捷克科学院总经费的55%，各类基金项目经费占20%，其它经费来源占25%。
2.严格规定各类经费的使用范围
各国政府对各类经费的使用范围均有严格规定，下表为美国能源部规定的国家实验室科研事业费的允许支出范围。
项目
内容
人员成本，包括工资、福利、奖金、养老保证金、失业
补助、雇员招聘、培训、教育等；
采购、使用和处置过程中发生的原料、设备、运输、储
备等成本；
专利和购买设计、许可证费和专利权税的支付成本；
许可成本
技术转让成本；
运行成本，租用第三方设备、土地、建筑物的租金，政
府资产与设施的维修、检查、处置、替换，电水气
等公共服务；
其他，债卷和保险、食堂、通讯（电话等）、咨询费、
诉讼费。
以承包人或其产品为目的广告和公共关系费用；
与合同无关的招标费用、奖金、债卷和保险、礼品；
不许可成本
独立的研究开发；
坏帐；
酒精饮料等
间接成本
支付承包人实验室管理部门的管理支出
对项目经费管理也有严格规定和一套完整的程序，通行的做法如下：
科研项目公开招标，中标后，项目负责人应向主管部门提交实施步骤和各项预算的详细计划，经主管部门审查批准后，签署具有法律效应的执行合同。
项目经费由项目主管部门直接汇到承担项目的课题组，由负责人单位的财务统一管理，凭负责人签字支出。项目负责人单位不得从项目费中提取任何费用。但项目费的利息收入可由负责人单位支配。
项目经费严格按申请项目时的计划使用。其主要开支为项目临时聘用人员的开支，约占总开支的80%。项目主要由临时聘用人员在负责人的指导下实施，其中有一部分为正在做博士论文的学生。项目负责人和在编人员不得从项目费中领取任何形式的报酬。有的国家规定，若项目经费数额较大，资金往来的发生量也较大时，负责人单位财务人员的工资可以从项目经费中按一定比例支付。
项目费通常根据进展分2-3次拨放到项目负责人单位。
项目负责人定期向主管部门提交项目进展报告，但最重要的是项目总结报告。项目结果对项目负责人的后续项目有影响。如果项目结果不符合指标要求，其负责人今后就很难申请到项目，如果项目执行得好，则今后申请项目就会更加容易。
3.按预算计划专款专用，不得随意改变用途
各国都要求科研机构严格执行预算，原则上专款专用，不得随意改变用途，每一项开支（无论金额大小）都需要事先批准和审核。
日本政府规定，预算的20%可以机动使用，但决算表应报告国会，如与预算相差太远，将受到国会的批评。
德国联邦政府从1999年起对研究机构实行拨款包干使用、每年按5%增加经费投入的做法。研究所可将不超过经费预算总额10%的结余转入下一年度继续使用，也可在本年度提前使用不超过下一年度经费总额的10%。
4.加强监督评估
为确保预算的顺利执行和提高经费的使用效率，各国都制定了相应的监督评估制度。
日本实行四级监督制度，即在预算执行过程中除有本单位和上级主管部门的严格管理和评价外，国家行政机关还设有专门的国家审计员制度，同时还要受到广大国民和媒体的监督。
印度科研机构采用相对独立的财务管理制度，如其主要国立研究机构——印度科学与工业研究理事会(CSIR)，在最高管理层设有财务理事一职，行使政府有关CSIR财政事务的所有职权，并有权将与总干事意见不一致的财务议案提交财政部主管部长。在CSIR总部，为总干事配备专职内部财务顾问。在所属研究所和实验室设立财务委员会，负责审查本单位的财务预算并监督执行。
法国为防止不适当开支，在经费使用方面，实行双重财务监督制度。
同时，各国政府加强对各种资助方式进行评估，根据评估结果对经费使用进行调整，确保科研经费的使用效益。
英国大学拨款委员会从1985年起开始对国内大学定量评价，90年代以后，评价结果同下一年度的政府事业费拨款挂钩。
捷克科学院组织院内专家对各研究机构的工作进行评审，并根据评审结果调整来年的经费数额：获得A级者增加10%的经费，B级增加5%，C级减少5%，D级减少10%。
三、思考与建议
1.实行科研经费预算管理制度是大势所趋
随着社会主义市场经济的建立和政府机构改革的不断深化，一些基本的观念正在发生深刻的变化，比如政府公共支出的经费不是来自“国家”而是来自“纳税人”。由此，公共财政制度的改革势在必行。预算管理制度是国际通行的制度，也是“十五”期间我国财政制度改革的重要组成部分，它对于带动政府职能转变，用好公共财政，提高经费使用效率都有着重要意义。
在这样的背景下，作为公共财政组成部分的政府科技投入实行预算管理制度确实是大势所趋。对此，中国科学院作为国立科研机构，应该采取更积极的态度。一方面，加强内部改革，切实实行预算拨款制度；另一方面，认真研究国外经验和科研工作的规律，同政府有关部门共同探讨、逐步建立既符合国际规范和国家有关规则，又符合科研工作特点及我国转型经济特点的科研预算管理制度。
2.实行科研预算管理的前提及若干新趋势
由于财政管理制度只是国家经济制度、政治制度的一个组成部分，它的改革不是孤立的，而是与其他方面的制度变革相互呼应、相互支持的。从其他国家的经验看，实行科研预算管理制度确实有一些前提条件，且随着科技的发展，预算制度本身也在不断调整、完善。科学院在与有关部门探讨实行预算管理制度时，对此应有充分阐述。
(1)保持科研经费的稳定增长。实行预算管理制度的前提之一是科研经费要有稳定增长，使政府保持对优先领域的干预能力。可借鉴其他国家经验，以法律形式对科研经费在国民生产总值中的比重，科研经费的年增长率，以及基础研究、应用研究和实验开发三者之间的关系作出明确的规定。
(2)要增加国立科研机构运行费中事业费的比例。国立科研机构实行预算管理制度的另一个重要前提是要有相对稳定的经费支持可供预算。根据前面对国外经验的介绍，政府对国立科研机构的事业费拨款一般占机构运行费用的60%以上，且保持相对稳定或稳步增加。我们的现状是事业费仅占运行费的20-25%甚至更低，多数经费靠竞争获得，很难提前1-2年作出预算。因此，应该在宏观层次调整事业费和项目费的比例，增加事业经费，减少专项经费。
(3)提高科研人员的待遇。根据国际惯例，国立科研机构固定职工的工资应由事业费支付，而不能由项目费提成。我国科研部门职工工资的大部分来自竞争获得的项目经费，好处是增强了竞争性，促进科研同市场的结合。问题一是无法保证项目经费真正用于科研工作；二是科研人员的收入中有一大块灰色收入，形成财务管理的漏洞。应较大幅度地增加科研人员的工资，让他们安心从事科研工作，逐渐减少项目经费提成比例，保证项目经费不折不扣地到位使用。同时在项目经费中明确增加人员经费，用于支付流动人员的工资。
(4)严格预算制度的同时要有一定柔性。当代科学技术尤其是信息技术和生物技术极大地、深远地扩大了人类的能力，以至于根本上改变了作为人的观念。与推动工业革命的技术相比，这些技术有着完全不同的特性，前者是系统化和复杂的，其使用需要集体行动，社会化基础设施和技术技巧，而后者的控制和使用更多地掌握在个人手中。正是这一特性使得这些技术的影响力大于过去出现的技术，也使得滥用这些技术的影响大于其他技术。由此如何管理这些分布式的科学技术成为突出的问题，它对传统的科研管理包括经费管理制度提出了挑战，很重要的一点是要求更有灵活性，更具有快速响应能力。为此，各国的科研预算管理制度也有所变革。
第一，政府的科研预算不再是各部门预算的简单加和，而是要作为一个整体通盘考虑。美国科学院、工程科学院和国立卫生研究院于1999年联合提交了“分配联邦科学和技术经费”的研究报告，对这一点做了比较充分的论述。这种新的预算程序允许联邦经费在不同的联邦机构、研究项目和实验室之间进行转移，利用削减和终止项目节省下的经费支持一些更为重要的项目。
第二，在预算中有一定比例的机动费。如日本规定每年预算的20%可留至下年度使用。德国政府允许马普协会机动使用10%的预算。这样做的好处是可以对科学的新进展快速响应，也便于相对集中经费使之更有效率。
3.转变机关管理职能，严格财务管理制度
预算制度是管理制度的核心部分之一，预算制度的改革一定会要求和带动管理制度的改革，要真正实行预算管理制度的改革，中科院机关的职能一定要有所转变。对此，应有足够的认识：
(1)界定院所管理权限，减事放权。实行预算管理制度，研究所将是预算的基本单元。应尽快界定院所管理权限和职责，明确研究所的法人地位。院机关要进一步转变职能，减事放权，大幅度削减专项经费，把工作重点转向研究科技发展战略，分析国家宏观需求，组织跨所、跨学科重大创新项目，以及加强对研究所的指导、考核、评价、监督、协调等方面工作，把研究所能够管理的部分交给研究所管理。
(2)建立科研经费规范化管理体制。一是尽快制定、实行预算管理制度，加强预算约束。抓好预算编制时的审核、协调等环节和执行过程中的监督评估。二是明确经费使用范围，加强监督，严格财务管理。三是完善评估系统，确保科研经费的投入效益。当年预算（包括事业费和项目费）可根据对研究所或项目的实时监控分期拨付。评估结果还将对下一年度的预算产生影响。
(3)实行政府采购制度。
（参考资料略）
标签：预算执行论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 项目执行论文; 部门预算论文; 项目预算论文; 国家部门论文; 预算管理论文; 科技论文;