试论民办高等教育质量保障中的政府责任，本文主要内容关键词为：试论论文,教育质量论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民办高等教育快速发展中的质量问题
20世纪90年代以来，我国民办高等教育获得了长足的发展，但是，伴随着民办高等教育发展速度的加快和规模的扩张，很容易引发质量问题。有一批民办高校甚至知名的民办高校，还是只注重学生数量的增长，忽视教学质量的提高，只急于把学校做大，而忽视了把学校做强。整体生源质量较差、教学设备滞后、教师资源紧张、课程设置不合理等问题业已凸显。而忽视质量的短期行为，严重损害了民办高校的社会声誉和整体形象，也引起了社会各界对民办高校教育质量的普遍关注和担忧。有的学者甚至用“质量危机”形容民办高校的质量问题，并将它与校舍不足、教师不足与理念匮乏并列为“民办高校四大危机”。
教育质量是民办高等教育发展的核心，也是民办高校的生命线。以质量为根本，向管理要效益，应是民办高校管理者和工作者的首要追求。因此，民办高校应整合校内各种资源，建立质量保障机制，确保教育质量稳定提高。民办高等教育质量保障体系是一个复杂的系统工程，它不仅要靠民办高校自身的努力，也有赖于政府有效的引导和调控。因此，政府在民办高等教育质量保障中应承担起相应的责任，充分发挥其导航者、控制仪和守护神的作用。
二、民办高等教育质量保障中政府责任的主要依据
民办高等学校同公立高等学校一样，是公共部门，从理论、法律等视角来看，政府都应在民办高等教育质量保障中承担责任。
1.“准公共产品”与政府对民办高等教育质量的宏观调控
作为一种高等教育服务，民办高等教育与公立高等教育一样，其直接产出是学生知识、能力的增进，思想品德修养的提高，或者说是人力资本的形成。其生产出来的“产品”，是不纯粹的“商品”，而是介于商品与纯公共物品之间的一种准公共产品。而且，民办高等教育与公办高等教育一样，都具有巨大的正外部效应。也就是说，民办高等教育在给受教育者带来种种收益或满足的同时，又具有一定的公共性，具有较强的社会、文化功能，能给国家带来较大的社会效益。因此，作为社会公众利益的代表，政府理所当然地应对民办高等教育质量问题承担起宏观调控的责任。正如布劳格所言“只要在教育中存在着消费者无知、规模经济、外部效应的公共物品等情形，政府就应发挥其宏观调控作用对教育市场上的供求施加影响。”
2.“市场失灵”与政府对民办高等教育质量的宏观调控
与公办高校相比，民办高校经营具有更鲜明的市场特征，即民办高校经营过程中更多地遵循市场规律，教育资源的配置主要是通过市场而不是政府，教育的价格基本上以民办高教的成本和民办高教市场上的供求状况来决定。但是，由于市场机制存在着固有的缺陷，市场在调节民办高等教育过程中会存在着市场失灵现象。诚如美国著名经济学家萨缪尔森指出： “市场不是理想的，存在着市场失灵。”而且，我国的市场经济还处于逐渐的完善过程之中，民办高等教育市场更处于刚刚起步阶段，市场机制发挥作用的外部环境还不完全具备。毫无疑问，在这种教育市场不完善而又缺乏相应制度约束的情况下，难免会有一些办学者急功近利，不惜以牺牲教育质量为代价，为个人谋取利益。英国教育家洛克曾经说过，医生与教师犯下的错误是不可饶恕的，因为这些错误对人的影响是一生的，而且事后很难加以补救。在当今这个“教育决定命运”的时代，学生接受了不合格的教育，对其将来的发展几乎是致命的打击。因此，政府必须从教育公益性的角度出发，通过立法规范办学主体的行为，对因营利而偏离育人目标、损害教育质量的行为应坚决予以制止；同时要求国家加强对教育的监控能力，逐步建立起完善的教育市场，以弥补市场调控的缺陷，纠正市场失灵，促进民办高等教育持续健康发展。
3.“信息不对称”与政府对民办高等教育质量的宏观调控
产业性要求按质论价，但教育作为一种特殊的产业，其所提供的产品——教育服务的质量很难进行精确量化。这一方面是因为，作为师生交流对象的教育客体往往是知识、情感、价值、能力等难以量化的因素，从而导致教育服务的不可量化；另一方面，“学校的部分原材料是孩子”。对同一教育活动的评价总会因人而异，带有很强的主观性。而在教育质量的确认方面，作为业内人士的校方相对非专业人士的学生及其家长而言，处于优势地位，二者之间存在着典型的信息不对称。以次充好、任意提价等投机行为可能在教育领域出现，教育消费者的利益因此得不到保证。对于民办高等教育，由于其在办学条件等基础上的不足，其教育服务的质量问题就更加突出。因此，为了维护教育消费者利益，作为社会公众利益的代表，政府必须对民办高等教育质量实行宏观调控。比如，由政府出面，建立科学的评估制度，包括建立科学的评估体系和成立权威的评估机构，对教育机构的办学质量进行评估，向学生及其家长提供准确的教育信息和相关咨询服务。
4.政府对民办高等教育的质量宏观管理职能具有法定性
《中华人民共和国民办教育促进法》及其“实施条例”等相关法规政策明确规定了政府必须承担对民办教育质量行使宏观管理职能。《民办教育促进法》第8条规定：“国务院教育行政部门负责全国民办教育的统筹规划、综合协调和宏观管理。国务院和社会保障行政部门及其他有关部门在国务院规定的职责范围分别负责有关的民办教育工作。”“县级以上地方各级人民政府及教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。”第40条对政府的质量宏观管理作了更为明确的规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”《民办教育促进法实施条例》也明确地规定：“教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量，并鼓励和支持民办学校开展教育教学研究工作，促进民办学校提高教育教学质量。”这些都表明政府对民办高等教育行使质量宏观管理权具有法律的权威性和不可违抗性。
三、民办高等教育质量保障中的政府责任及其实现
在高等教育领域，“为了改革高等教育体系，教育部和省级主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性”，“将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权”。也就是说，政府的角色应当从原来的举办者、办学者、管理者，转变成协调者和质量控制者。
具体来说，政府对民办高等教育质量的宏观调控，主要是发挥好导航者、控制仪和守护神的作用。作为导航者，政府要规划好民办高等教育的发展方向，制定基本的质量标准和办学标准，确定质量发展的重点，对民办高校办学指导思想、政治方向、执行党和国家教育方针政策的情况给予指导，规定民办高等教育的基本培养目标，确保民办高等教育朝着积极健康的方向发展。作为控制仪，政府通过对民办高等教育运行的宏观调节和控制。补充市场机制的不足，矫正市场机制的失范，有效地预防和克服市场化带来的种种弊端，实现民办高等教育规模、结构、质量、效益的统一，促进民办高等教育持续健康发展。作为守护神，政府通过建点完善的法规体系，规范民办高等教育的各项质量活动。保证有序运转，并提供民办高等教育质量保障方面的资企、信息、专家服务等支持条件。
从国外的成功经验来看，要实现政府对民办高等教育质量的有效调控，政府应从过去单一的行政控制管理方式切实转变到以法律手段、经济手段、评估手段为主的轨道上来。
（1）法律手段。法律手段就是政府通过立法对民办高等教育办学行为和教育质量进行规范，这是一种规范性保障手段，在高等教育质量保障中有教育、保护和威慑作用。目前，我国没有建立专门的教育质量保障法，有关民办高等教育质量保障的法规主要体现在《民办教育促进法》及有关政策法规文件中。笔者认为，根据民办高等教育的特点和教育质量的现实，根据不同类型民办高校的具体情况，应要通过立法，对关涉教育质量的各种内外关系进行明确规定，明确各方职责，建立、维护和发展良好的民办高等教育活动秩序，确保民办高等教育质量。
（2）经济手段。经济手段是政府通过资助、税收、投资、拨款、奖励、补贴等手段对民办高校的教育质量进行调控和引导，这是一种诱导性调控手段。其中，财政资助政策是美日等私立高等教育发达国家对私立大学质量实行宏观调节的最为常见的手段。
美国是私立高等教育发展最充分的国家，也是较早利用经济手段调控私立高等教育的国家之一。早在19世纪下半叶起就对私立高校实行资助。近年来，由于经济和教育政策方面的原因，以及有些私立高校为防止政府的干预和维护自治传统而拒绝接受资助，联邦政府的资助呈下降趋势，但仍占私立学校总收入的17％。政府的财政资助有效地保证了私立高校的持续发展与公益性，这也是美国能办出一批高水平的私立大学的一个重要原因。日本于1975年制定《私立学校振兴助成法》，以法律的形式规定了国家负责资助私立高等教育的责任。政府给予私立大学的补助费总额占私立大学经常费的百分比，至今仍在20％以上。美日等私立高等教育发达国家，都十分重视利用经济手段调控其私立高等教育质量，其作用是引导私立高校贯彻政府的高等教育政策，改善办学条件，提高人才培养质量，满足社会市场需求。
目前，我国民办高校办学经费主要来自办学者投资和学生交付的学杂费，政府的财政拨款似乎与民办高校无缘。办学经费的单一与短缺，使得部分民办高校的办学行为更加市场化，人才培养质量得不到有效的保障。因此，我国政府应借鉴美、日等国经验，尽快健全民办高校财政资助制度，通过税收优惠、土地优惠、财政资助、贷款、拨款等经济手段对民办高等教育质量进行监控。
（3）评估手段。从美、日、韩等国的办学实践来看，教育评价是政府实施私立高等教育质量保障和监控的一种有效手段。日本政府有较为完备的评估制度。1947年，日本成立了“大学基准协会”，负责对包括私立大学在内所有大学进行评估，其宗旨是通过评估促进大学教学质量的提高。韩国的“全国评估委员会”有其独立行政权威，它负责实施对私立大学的评估，还进行地区性和专题性评估，资助各种官方、半官方的和民间的评估机构。美国对包括私立大学在内的所有大学的评估已经制度化、法规化。其对大学的鉴定主要有对高等学院的认可鉴定和专业鉴定。目前，美国按地理分布为6个地区，建立了15个高等院校认可组织。联邦教育部长只负责对这些地区认可机构授权，教育部不负责具体的认可工作。大学认证内容包括四方面：确定标准、检查大学是否符合学术标准、公布符合标准的学校名单、建立评估机制定期对学校的质量进行评估。除了分地区对高等院校的认可之外，在美国还有一些专业学会，对高等教育学科、专业（职业）进行评估认可。专业认可表征高等院校中有关的系和学科在相应的学术领域中是否合格。需要指出的是，尽管这些机构是非官方的，接受评估、参与活动也是自愿的，但它们作出的权威性评估结论，对高校的生存和声誉产生至关重要的影响，并成为各级政府及各基金会分配资金、社会衡量高等学校标准、学生选择学校和专业、被评估学校制定具体措施的重要参考，成为官方行政管理和学校自我管理的重要依据。此外，在美国还有为数众多的高等教育协会，这些协会是对认可制度的补充。美、日、韩等国正是通过认可评估机构的认可评估，保证私立高校的教育质量，促进大学的发展，从而对包括私立大学在内的所有高等院校行使了一种有效的宏观质量管理。
借鉴美、日等国的经验，我国政府应建构一套适合我国民办高等教育实际的评估体系，有效地推动和实施民办高等教育的评估工作，为政府宏观质量管理提供科学依据，政府的主要职能有两个方面：
一是制订民办高等教育的质量标准和评估认证制度，指导、统筹、协调、检查民办高等教育评估活动，建立民办高等教育评估信息网络，推动民办高等教育评估研究和促进学术、经验交流，组织人员培训。需要特别强调的是，民办高等教育质量评估标准和办学标准，应是有别于公办高等教育的。正如评价我们这样一个后发外生型现代化国家不能照搬西方先发内生型现代化国家标准一样，评价民办高等教育这个改革开放以来的新生事物的质量标准，也不能套用举办几十年、上百年公办高校的质量标准。应该在肯定其差异的基础上，制定最低民办高等教育质量标准和质量认证制度，有效监控高校的教育质量。民办高等教育教育质量标准的制订，一要充分考虑当前我国民办高校的办学定位与发展思路。当前我国民办高校主流是从事职业型高等教育，职业、应用是当前我国民办高校的基本特点，也是它受社会欢迎的关键所在。因此，民办高等学校教育评估标准的确定应突出其实用型、应用型人才培养的目标。这样，既能符合国家当前发展高教事业的方针，也有可能在人才培养上形成自己的特色，为用人单位和求学者所欢迎。二要充分考虑民办高校由于投资体制引发的管理体制、运行体制的特殊性，比如领导的体制和分工、经费的安排和运行、教师队伍的建设、教学管理的重点等方面特殊性。三要充分考虑民办高等学校类型的多元化与个性化问题，能反映社会各方面要求，能对我国各类型、各层次民办高等教育具有分类指导的作用。四是各种教育质量标准之间应该能够“换算”。在这种情况下，民办高校有权根据各自情况选择适合自己的教育质量标准，政府的职责是维护国家教育质量标准的严肃性。
二是授权社会中介机构对民办高等学校的教育质量作出评价，定期向社会公布评价结果并报教育行政主管部门备案。有效的教育评估（认证）中介组织是政府实现对民办高校宏观质量调控的不可或缺的部分。《民办教育促进法》及其“实施条例”均对此作了明确规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”“教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量。”为此，政府应切实转变职能，把应由中介组织发挥作用的服务功能从政府的行政职能中剥离出来，积极培育民办教育中介组织的发展。政府及其教育主管部门应通过授权，把评估监督职能委托给民办高等教育中介组织，由其组织实施对民办高校的考核与评估工作，并将结果反馈给教育主管部门并向社会公布。要将中介组织的考核与评估结果，与政府资助或民办教育发展基金奖励等措施有机结合起来，实现政府对民办高等教育的宏观质量监控，从而保障我国民办高等教育持续健康发展。
（4）行政手段。行政手段就是教育行政部门，采用政令、政策、条例、通告、规劝、警告等行政措施来对民办高等教育质量实行调控，是一种协调性保障手段。只有在充分利用法律手段、经济手段、评估手段均告失败的情况下，才使用行政手段。在法规健全、市场发育完善的情况下，政府要努力转变职能，尽量缩小行政命令手段的职能，增加行政说明、教育和协商手段的作用，以便充分发挥民办高校的自主性。