和谐社会建设与中国社会工作的发展——1.和谐社会建设迫切需要社会工作的参与——2.社会工作是现代社会管理与公共服务的重要手段——3.加快与和谐社会建设相配套的社会政策建设——4.社会工作：由个体自身和谐通向社会和谐的桥梁，本文主要内容关键词为：社会工作论文,和谐社会建设论文,中国论文,现代社会论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［主持人王思斌语］近年来，伴随着构建和谐社会的时代课题，社会工作被历史性地推向了中国社会的前台。社会工作的性质和任务要求其责无旁贷地承担起这样的历史重任。在现实生活中，社会工作通过为困难群体提供专业服务，开展公共服务，预防和协助解决突发性事件，促进社会管理，为构建和谐社会作出了巨大贡献。当前，中国社会工作也遇到了许多需要深入研究和探讨的问题，比如，为使社会工作有效地发挥作用，必须伴以社会政策及社会福利制度的发展，提高社会行政管理人员对社会工作价值的认同，加快社会服务机构的发展，等等。下面这组专题讨论文章，从各个层面分析了当前中国社会工作发展中存在的一些问题，探讨了如何在和谐社会建设中加快社会工作的发展。期望其中的观点能够对中国社会工作的理论和实践提供有益的参考。
和谐社会建设迫切需要社会工作的参与
王思斌
王思斌，北京大学社会学系，北京 100871
王思斌（1949—）男，河北省泊头市人，北京大学社会学系教授、博士生导师，主要从事组织问题、社会工作与社会政策研究。
中国社会工作正面临着一个重要的发展机遇。深入探讨社会工作在和谐社会建设中的作用，以及社会工作制度的发展路径，对稳妥而有效地推进中国社会工作具有重要的现实意义。
一、和谐社会建设需要大力发展社会工作
社会工作是遵照助人自助的价值观，运用专业方法帮助有困难、有需要的个人、群体和社区，通过增强其能力以适应社会生活的现代职业活动。按照这种理解，社会工作对我们来说是一个现代新兴事物。
在构建社会主义和谐社会的今天，中国发展社会工作为何十分“迫切”？我想，主要原因是中国经济在获得持续高速增长的同时，社会层面遇到了用原有传统方式方法难以解决的诸多问题。这些问题包括：在经济高速增长过程中贫富分化的加剧，失业问题严重，贫困人群的基本生活受到威胁，社会中存在日益严重的精神健康的问题和老龄化问题，等等。这些都是中国在向现代化社会转型过程中不可回避，同时又无法套用原来的体制和方法加以解决的问题。一方面，在计划经济体制时形成的与之相适应的单位体制已基本解组；另一方面，对于改革过程中出现的各种问题和滋生的社会矛盾，再沿用原来的思想政治工作、群众工作方法难以奏效。在这种情况下，必然要寻求新的解决社会问题的机制和方法，以应对复杂的社会问题，缓解社会矛盾，促进社会和谐。
在市场经济国家特别是市场经济发达国家，解决社会问题的重要经验是完善社会福利制度，发展社会政策和社会工作。中国的市场经济改革具有自己的特点，同时也具有市场经济的共性和需要应对的相同问题。从这个角度来说，大力发展中国社会工作是执政党基于本国实践并借鉴外国先进经验的理性选择。
二、社会工作对构建和谐社会的可能贡献
在当前的和谐社会建设中，社会工作可以作出如下积极贡献：
第一，社会工作可以对困难群体提供有效服务。社会工作从其产生那一天起就以向具有生活困难的人群提供服务为目的。社会工作不仅为困难群体和弱势群体提供服务，帮助他们解决困难，而且还坚持“助人自助”的价值观，即不但要帮助人解决困难，而且要促进受助者的能力发展，增强其应对困难的能力。毫无疑问，这种有效的服务对于弥合贫困群体与其他群体之间的社会差距，缓解不同群体之间的紧张关系，解决潜在的或现实的冲突有着重要的意义。
第二，社会工作通过进行公共服务、倡导社会公益，进而促进社会和谐。社会工作不但向经济上有困难的人群提供物质方面的帮助，也向日常生活上有其他困难、有其他需要的人群提供多样化服务。比如，向有需要的人群提供精神健康方面的服务，向进城民工提供适应城市生活的辅导和服务。此外，社会工作还通过提供公共服务，促进社会公益，例如倡导环境保护、抵制艾滋病传播等。
第三，社会工作可以在预防和解决突发性事件方面发挥重要作用。突发性事件特别是群体性突发事件是由社会问题积累造成的，极易对社会秩序产生严重冲击。对于这些事件，如果能防患于未然或有效而及时地解决，就能减少不必要的社会损失。群体性突发事件常始于结构因素，是原有的、制度性解决问题的渠道不畅而引发的。社会工作是以坚持深入民众的工作方法及时发现问题、化解问题的。所以，在突发性事件发生之后，社会工作者因其科学工作方法和民众对其社会地位的认同，更易于接近冲突双方，并依照社会公正原则去处理和解决问题，从而有助于恢复社会秩序和社会稳定。
第四，促进社会管理。社会管理既是对整个社会（国家或行政区域）的管理，也可以是对经济领域、政治领域、社会生活领域和思想领域人的活动的管理。狭义的社会管理是对经济领域之外的社会领域的管理，其着眼点是社会秩序。就社会工作而言，它可以在狭义的社会管理中发挥作用，通过解决问题、增强社会成员的社会适应能力和社会参与，来实现各种社会关系的协调，促进社会秩序。这里的社会管理功能是在其衍生功能的意义上实现的，如果各级政府社会管理部门能学习和运用社会工作的理念与方法，也能够直接促进社会管理。
总之，社会工作通过向有困难、有需要的人士和群体提供济贫解困的服务，通过向服务对象提供支持性、发展性的服务，以及提供社会公益服务和倡导社会关爱，主动协调有问题的人际关系和群体之间的关系，可以对和谐社会建设作出积极的、不可替代的贡献。
三、社会工作发挥积极功能的支持条件
社会工作发挥救助困弱、促进和谐的功能需要一定条件的支持。虽然任何社会工作实践都会在一定程度上发挥有利于社会公正、社会和谐的作用，但是要期望社会工作能在社会服务、社会管理、和谐社会建设方面发挥突出作用，必须具备一定的支持条件。
1.社会政策及社会福利制度的发展。 社会工作不同于一般意义上的“学雷锋做好事”和志愿活动。社会工作是现代社会分工的产物，它是一种职业化的、有组织的和专业的助人活动，现代社会运行系统的重要组成部分。一般地讲，人们认为社会工作是社会福利制度的传输系统。在国际上，社会工作都是在一定的社会政策体系和社会福利（社会保障）制度的框架内行动的，所以，构架相对完整的社会政策体系和社会福利制度是社会工作有效发挥作用的前提条件。在任何现代国家，对贫弱群体提供帮助和服务都是政府义不容辞的责任，而缺乏社会政策和社会福利制度就可能使社会工作陷于零碎和非连续性，难以发挥应有的影响。
在中国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的情况下，要想有效地协调各种利益集团之间的关系，共享社会进步的成果，进而保持社会秩序，实现社会和谐，就必须制定一系列的相关社会政策，建立和完善社会福利制度。只有这样，作为社会福利传送者的社会工作才会获得合法性支持，才能更有效地达到济贫帮困、促进社会和谐的效果。当前，中国政府的一项重要任务就是要制定一系列符合中国经济社会发展要求的社会政策，建立和完善包含社会工作要素的社会福利制度。
2.社会行政管理人员对社会工作价值的认同。当前，中国社会工作的发展是与执政党改善执政理念、执政方式相联系的，并正在成为执政党实现其政治目标的手段。在从计划经济体制向市场经济体制快速转变，政治体制改革相对滞后，社会组织不发达的情况下，政府部门依靠现有系统来开展社会工作是自然的。但是，需要解决的问题是，要使那些长期在自上而下的行政体系中从事不同性质行政管理工作的公务员和事业单位的“准公务员”认同社会工作的“助人自助”的价值观。
社会工作是一套科学的助人方法，正是这一特点使社会工作者成为“专业技术人员”。但是，如果仅仅认为社会工作是一套方法，或者把这些方法同其价值观割裂开来是片面的。实际上，社会工作是在其独特价值观指导下的、科学的助人活动。这样，在运用现有的行政体系开展社会工作时，工作人员如何对待社会工作的“助人自助”的价值观，如何对待社会工作所要求的平等、尊重就十分关键。可以设想，在强烈的自上而下的管理理念支配下的社会工作实践（可称为“管理为体服务为用”的实践）其效果可能会打折扣，因为自上而下的管理与建立在平等基础上的服务是有矛盾的。这就是说，要使社会工作更好地达到社会服务、社会和谐的目标，那些在行政体系内从事社会工作的人员必须首先实现一定程度的价值转换，变自上而下的管理观念为平等的服务理念，在此基础上运用社会工作的专业方法，就可能收到较好的效果。
3.社会服务机构的发展。在世界各国，社会工作主要是由非营利机构来承担的，这就是市场经济体制下“小政府大社会”的格局。在市场经济体制下，政府也不是完全不承担社会服务的责任，例如许多国家的政府也兴办一些老人服务、残障人士服务等社会服务机构。但就总体而言，更多地是由社会力量、非营利机构来承担社会服务。究其原因，一方面是基于现代社会中的社会分工，政府的主要责任是制定社会政策和推动政策的贯彻落实，具体的服务由专业化的组织去承担，这可以从总体上提高社会服务的效率和效益；另一方面，政府部门或多或少的官僚化可能会影响或削弱社会服务的及时性和有效性，而由社会服务机构作为专业组织来提供必要服务会更及时和有效。当前，中国社会工作的开展在一定程度上要依赖现有的行政体系和事业单位。因此，实现事业单位改革，使某些事业单位向公共服务和社会服务机构转变是十分重要的。中国的事业单位体制改革已有多年，但进展比较缓慢，或者某些事业单位已经被推向市场，在公共服务部门的名义下正在成为私利部门；或者某些事业单位依然以“二政府”自居，紧紧依赖政府而不愿意走向提供原本意义上的公共服务和社会服务。实际上，要使事业单位在“建设宏大的社会工作人才队伍”方面发挥不可替代的作用，必须大力推进事业单位体制改革。
此外，大力发展民办社会服务机构也是非常必要的。在国际上，承担社会工作职能的主要是社会服务机构及其中的专业社会工作者，政府通过购买服务的方式支持其运行并通过服务评估对其进行监督和约束。社会服务机构则通过专业化的、灵活的和创新式的服务回应政府的支持，并对社会作出交待。在这里，政府与社会服务机构形成了某种“伙伴关系”。在中国，这种民办的社会服务机构还比较少，有些机构还没有得到政府有效的资助和支持，这种情况应有所改变。毋庸置疑，在迈向市场经济体制的进程中，要使社会工作有效地发挥其济贫帮困、促进社会和谐之功能，大力发展民办社会服务机构是绝对必要的。这也符合构建“小政府大社会”格局的基本要求。
四、中国社会工作制度发展的时序模式
中国在迈向社会主义市场经济体制、发展社会主义民主、实现小康社会的过程中需要建立有本国特色、符合中国经济社会协调发展要求的社会工作制度。当前，尤其需要通过重构公共服务及社会管理体制来发展社会工作，特别是在现有行政体系和事业单位系统中发展社会工作可以有效地实现社会管理的目标。但是从长远和总体上看，社会工作的发展必然要求建立以社会服务机构为基础的社会服务体系，实现社会服务机构提供服务、政府和社会予以支持并进行监督的基本格局。社会工作作为现代社会的一种制度，与社会政策体系和社会福利制度、社会服务组织体系和从业人员的专业水平密切相关。然而，一项制度的建立和完善并不是在短期内即可完成的，它需要一定的经济、政治及社会条件。
从目前建构社会工作制度的框架来看，除了财政支持、专业人员的准备等一系列重要问题之外，社会管理体制的改革与创新也是重要的、直接的影响因素。从社会管理体制的角度来看，中国社会工作制度的形成和发展需要三个阶段：
第一，现阶段是中共十六届六中全会以后，以“建设宏大的社会工作人才队伍”为核心任务的启动期，这也是中国经济社会发展和社会转型的关键时期。在这一时期，经济体系改革将会进一步深入，政治体制改革慎重地推进，社会管理体制改革作为政治体制缓慢改革的补偿机制得到发展。在这一阶段，社会组织特别是社会服务机构发展较慢，而由政府部门、事业单位承担的社会工作成为主流——不仅承担社会服务职能，而且肩负着加强社会管理的重要责任，可以称为社会工作的“行政模式”。就其从业人员来说，由于主要的社会工作由政府部门、事业单位的人员承担，可经过一定的培训后上岗工作，所以处于由非专业向半专业过渡的状态。
第二个阶段是制度发展期。这是一个从事社会工作人员进行由简单到系统的专业培训，社会工作的培养、评价、使用、激励的政策措施和制度得以建立并有序运行的阶段。其中，政府主导的社会管理体制改革和创新获得较大发展，但由于政治体制改革相对滞后，民间组织包括社会服务机构虽然得到一定发展，但还没有成为提供社会服务的主体，于是呈现出政府和正在改革的事业单位与民间社会服务机构共同从事社会工作的局面，即形成社会工作的“行政—社会模式”。这时社会工作的内容和目标是社会管理与社会服务并存，但与第一阶段相比，社会服务的分量大大增强。随着社会工作职业化、专业化的发展，社会工作呈现出明显的专业化特征。
第三个阶段是社会工作制度的成熟时期。在这一时期，政治体制改革取得积极成果，社会管理体制改革和创新成果显著，其重要标志是“小政府，大社会”格局的形成。社会力量在公共领域和社会服务领域承担着主要职能，社会工作呈现出“社会模式”。符合中国经济社会发展要求的、政府与社会合作的社会工作制度基本形成，在社会工作领域确立了良好的社会治理结构。由社会服务机构承担的社会工作专注于以民生为本的社会服务。社会政策体系和社会福利制度的完善使许多社会问题得以在制度内解决，社会呈现出积极的有序状态。
还应该说明的是，以上是对中国社会工作制度发展的“理想型”构想，而上述模式的实际转换则是经济、政治、社会等因素共同作用的结果。这一“理想型”构想所要强调的并不是它们的细节，而是要说明社会工作制度在中国的建立，并有效地承担其社会功能是一个社会过程。这是当代中国增强自我发展能力的新过程，在某种意义上也是包括价值观念、社会结构、社会文化在内的社会重建的过程。在这一过程中，社会工作会以其特有的角色促进民众福祉、社会秩序和社会和谐。
社会工作是现代社会管理与公共服务的重要手段
徐永祥
徐永祥，华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237
徐永祥（1955—），男，湖北省孝感市人，华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事社会工作理论研究。
从国际视野来看，社会工作既是一种“助人自助”的科学门类，也是一种社会职业和社会组织的类型，更是现代社会管理和公共服务的一种重要手段。而社会工作者则是掌握专业社会工作理念和方法、从事社会管理和社会服务的专门人才。在市场经济发展与社会转型的当今中国，发展社会工作事业，是促进社会管理体制改革、公共服务内涵与模式创新、民间社会组织健康发展以及整个社会组织化程度提升的必然要求。
一
社会工作在国际上已有一百多年的历史，它是工业化和现代化的产物。在19世纪末至20世纪初，社会工作还只是一种与慈善事业相联系的、由民间非营利组织及其工作人员向穷人提供社会支持的方法和手段。20世纪二三十年代，随着非营利组织对其工作人员专业培训需求的扩大，在欧美发达国家社会工作院校数量迅速增长的同时，智利、南非、印度和中国等落后国家的一些大学也开设了社会工作专业。由此，社会工作日益成为一种内含“助人自助”理念、具有独特知识与方法背景的专门职业。
第二次世界大战前后的欧美国家，伴随着政府对市场和社会领域干预力度的增强，尤其是福利国家制度的建立，这些国家相继通过了一些社会政策或立法，确立了专业化与职业化的社会工作制度，并将其作为政府实施社会管理和提供社会服务的重要手段。由此，社会工作逐步从单一的慈善手段发展成为现代社会管理和社会服务的重要内容，成为现代社会解决社会问题、维护社会稳定的科学方法与社会制度。
社会工作之所以成为欧美国家进行社会管理和社会服务的手段，主要原因有二：
第一，专业社会工作面向弱势群体和边缘群体的社会服务及其蕴涵的“以人为本”的柔性管理特征，可以弥补政府刚性政策和刚性管理的不足。一般而言，政府在处理社会问题和社会冲突事件时，刚性的行政化管理和暴力手段虽有其必要性，但也存在着“难以服众”的缺陷，以及忽视差别的一般化原则这一管理制度的缺陷。专业社会工作则不同，它秉持的是“助人自助”的理念，遵循的是平等、接纳、差别化的职业伦理和工作模式，注重解决的是某一人群或个人社会问题之所以产生的原因，因而有着政府单一行政化管理手段无法比拟的优势。正因如此，第二次世界大战以来，欧美国家及当今许多新兴工业化国家和地区，纷纷将社会工作纳入其社会管理和公共服务的体系。可以说，这些国家和地区自20世纪60年代以来能够保持数十年社会稳定的局面，在一定意义上是受益于专业社会工作在社会管理与社会服务方面的特有功能。比如，2005年法国巴黎爆发大骚乱，政府动用了警察部队仍无法解决问题，后借助社会工作者的力量才平息骚乱。这可谓社会工作之社会管理功能有效体现的一个经典案例。
第二，专业社会工作有助于推动平等的社会福利政策，完善社会保障体系。第二次世界大战以后，鉴于工人阶级反抗资本主义不平等的社会主义运动的高涨，社会主义思想和社会福利权利理念的日益深入人心，以及市场这只“无形之手”在社会发展领域的“失灵”，加之争取选民选票和维护政权稳定的需要，欧美国家普遍建立起政府承担主要责任的福利国家制度及其社会保障体系。福利国家制度的建立，为这些国家防止社会两极分化，实现国民普遍的福利权利，逐步提升国民的福利水平，从而维护社会的稳定和经济的持续增长，发挥了重要的制度保障作用。在福利国家制度发展与完善的过程中，社会工作成为政府制定和实施社会政策的重要帮手。其突出表现为，受过专业训练的社会工作者不仅帮助政府实施特定的社会政策和社会计划，而且作为政府与民众之中介，深入了解民众尤其是弱势群体、边缘群体的实际状况和需求，可以帮助政府修订和完善某一社会政策。不仅如此，政府通过官办机构和非政府机构中的社会工作者向民众提供公共性的社会服务，客观上实现了其“寓管理于服务”的社会管理意图。
二
处于社会急剧转型期的当今中国，为什么需要大力发展社会工作事业，以及建立一支规模宏大、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍？
众所周知，在计划经济时代，中国的社会管理、社会福利、社会服务都是政府通过企业、学校、医院、公社等一个个“单位”来实施的，即每一个社会成员都属于典型的“单位人”，他们的社会支持、社会福利、社会管理无不依赖自己所属的单位来解决。正是这种特殊的经济、社会与政治的单位化制度结构，使得中国在计划经济时代既不存在也不需要现代意义上的社区、社会工作和社会工作者。即使在改革开放最初的十五年，由于这种“单位制社会”并没有解体，故而中国的现代化建设始终缺乏发展现代社会工作的动力。在现阶段，21世纪的中国之所以需要发展社会工作，如同社区建设之所以得以开展一样，其深刻背景在于社会主义市场经济的发展以及“单位制社会”的解体，与此同时，社区建设、社会工作等现代事业的发展获得了现实的需要动因和必要的历史条件。
1992年，邓小平南巡谈话发表以后，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的社会发展目标。伴随着市场经济的发展，传统的单位化体制日趋瓦解，单位人日益成为缺乏社会组织关怀和支持的“原子化的社会人”或“自然人”。这也是当代中国社会转型在现阶段的一个重要突出特征，即社会组织化程度日益走低，大量的人群游离于社会服务、社会支持与社会管理体系之外，中国社会目前的非组织化人群极其庞大，至少占总人口的70％。而这种社会的低组织化状况，对社会稳定与社会和谐造成的隐性挑战是不言而喻的。此外，高度竞争的市场经济，也使得体制内的成员产生了许多新的社会问题及社会服务的需求。这就需要通过有效的社会服务和组织形式将非组织化的人群重新组织起来，借此提高社会的组织化、有序化和管理效能，提升体制内成员的社会认同度和凝聚力。这也是今天社会重构与组织重建的紧迫课题。
然而，面对社会的不断分化和社会问题急剧增加，面对社会组织化逐步走低的状况，中国的社会管理体制和公共服务模式总体上始终未能跳出传统模式框架。即使是20世纪90年代中期开始的社区建设体制，也仅仅是政府内部行政权力与职能的重新分配而已，并没有改变传统社会工作体制的特征，即“政社不分”的行政全能主义架构。因此，在预防和解决社会问题时，在面对大量的非组织的“原子化个人”时，在提供公共性社会服务产品时，传统的社会体制、单一化的行政手段、经验主义的工作方法等，已日益显示了其不可克服的弊端或结构性缺陷。概言之，传统的社会体制和公共服务模式在今天已经难以发挥组织社会、提升社会组织化程度的功效，难以有效地改善公共性社会服务和社会福利的结构及其水平，难以适应现代社会管理的要求。实践要求我们必须高度重视社会管理体制的改革创新，认真借鉴发达国家和地区社会管理的成功经验，在社会管理、社会保障和公共服务体系中积极引入现代社会工作制度，加紧建设一支规模宏大、结构合理和素质优良的社会工作人才队伍，以适应现代社会工作的实际需要。
三
那么，在中国和谐社会的建构中，怎样推进社会工作事业的发展，才能发挥社会工作这一现代社会管理与公共服务手段的功能？
根据国际上的成功经验和中国上海等地近年来的实践，社会工作发展的总趋势是和新的社会管理体制和公共服务模式紧密相连的。一般来说，社会工作离不开以下四个制度性或体制性的安排：（1 ）“政社分开”基础上的政府社会职能与社会组织的分工和合作，即政府与非政府社会组织的职能分离以及事业目标的合作。按照该原则，在社会领域，政府承担着刚性的社会管理和执法职责、社会发展与公共服务项目的规划和社会政策的制定，以及对非政府组织社会服务及其他活动的政策指引、法律监管；而非政府、非营利社会服务组织这一社会工作的主要组织载体则承担具体的公共性社会服务项目及部分社会管理事务，并接受政府的监管。（2 ）用以开展公共性社会服务所需的公共财政体系。这是政府与社会组织尤其是非政府社会组织分工合作的重要基础。政府在每一财政年度都有专门的预算，并根据社会管理事务、公共服务和特定社会服务需求的实际，通过招标或委托的形式向非营利社会服务组织或社会工作机构购买服务。而社会工作机构及其他社会服务组织则通过竞标或者谈判的形式获得这些服务项目，并在社区、社会援助机构及学校、医院、监狱等其他场所向服务对象提供维权性、辅导性和福利性的社会服务及部分管理性的服务。（3）公共性社会服务的非营利及专业化和差别化服务原则。在这里，公共服务与社会服务基本上是同一性质的概念，都具有鲜明的非营利性质。与政府直接开展的一般化公共服务所不同的是，社会工作的社会服务必须基于问题为本和需求为本的原则，根据服务对象的特点，通过社会资源的整合提供差别化的专业化服务，从而在微观上实现“助人自助”，宏观上实现预防和解决社会问题的宗旨，故其针对性和有效性尤为突出。而且，社会工作机构所开展的服务项目，面向弱势群体或边缘群体时，一般不收费，而面向中高档收入人群时则可以收取不等的一定费用，但这些收入只能作为维持机构运作或扩大服务的再投入经费。（4）专业化、职业化的社会工作岗位。如同律师、医生、教师的职业一样，社会工作是一项专业性很强的职业，只有经过大学社会工作专业培训，获得社会工作者的专业资格证书或者注册成为社会工作者以后方能上岗执业。社会工作者的岗位不仅设置于社区、学校、医院以及各类非政府的社会服务机构，也包括诸如社会福利（类似中国的民政）、教育、卫生、劳动、司法等政府部门及法院的内设岗位。应该说，这个制度对于维护社会内部的团结与稳定、实现社会福利的均等化、拓展公共服务的内涵和模式、提高社会服务的质量、吸引社会英才参与社会服务与社会管理，都将是行之有效的。
由上述可见，在工业化和社会转型时期，现代社会工作实际上是新社会管理及公共服务模式的重要组成部分和重要手段。对于中国来说，现代社会工作的发展，一方面有赖于整个社会管理体制的改革以及公共服务模式的创新；另一方面，又对社会管理体制改革和公共服务模式创新的实践具有重要的推动作用。换言之，发展社会工作本身就是中国社会管理体制改革与公共服务模式创新的必然要求，也是当代中国正在生成的新型社会管理与公共服务的重要内容。
加快与和谐社会建设相配套的社会政策建设
李迎生
李迎生，中国人民大学社会与人口学院，北京 100872
李迎生（1962—），男，安徽省桐城市人，中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师，主要从事社会政策理论与应用研究。
一、社会政策与和谐社会的内在契合性
社会政策是以公正为理念依据，以解决社会问题、保障社会安全、改善社会环境、增进社会福利为主要目的，由国家和政府制定与实施的一系列法律、准则、法令及条例的总称。维护每个社会成员的基本尊严和基本权利是社会政策的应尽之责。由于弱势群体无力维护自身的基本权益，因而成为社会政策重点保护的对象。从各个国家出台的相关社会政策如社会保障制度、社会福利制度的实施效果看，以公正为理念基础的社会政策对于改变弱势群体的边缘处境，提升社会地位，融入主流社会具有重要的意义。
社会政策是以一定的价值理念为基础而形成的。那么，社会政策究竟以何种理念作为其核心价值才是比较合适的呢？学术界对此颇有争议，笔者认为，公正的理念应当是社会政策的核心理念或核心价值。为论证这一点，可以对公正、平等、公平等几种看似相似的价值理念做一比较分析。
“公正”、“平等”、“公平”的理念，都涉及到对“差异”或“差别”的认识、判断和评价。“平等”作为人类的一种价值理念或理想追求，其实就是要抹平现实中的差别或差异。如果从起点和过程的意义上来理解平等则是合理的；如果从结果意义上要求平等则是不合理的。中国社会有着“不患寡而患不均”、“等贵贱、均贫富”的传统，这就很容易把对平等的追求等同于结果的均等，甚至等同于平均主义。改革开放前平均主义、大锅饭盛行，结果使社会生产力的发展受到严重影响，人民生活陷入普遍贫穷，其教训应当记取。
从字面上看，公平含有“公正”、“平均”两方面意义。一方面，人们在使用“公平”或“不公平”这个概念时，确实是想表达一种价值判断，即“是否合理”，如改革开放以来我们长期坚持的“效率优先，兼顾公平”的原则，其中的“公平”就是表达一种价值取向——承认差异，但应在合理的范围内。另一方面，由于字面上的原因，“公平”的含义又可能被误用为“平均”，用来描述“均等”或“不均等”的现象，亦即客观数量上的一致或不一致。因此，使用“公平”的概念可能会引起理解上的混乱。
“公正”与“平等”、“公平”等概念存在明显的不同，它所表达的是一种比较明确的价值判断。“公正不公正”往往同“合理不合理”、“正当不正当”、“正义非正义”相类似，都是在表达一种鲜明的立场或追求。既然公正与平均不是一回事，公正的不一定是均等的，那么，按照社会主义社会“按劳分配与按要素分配相结合”的分配原则，有贫富差别可以是公正的，没有贫富差别则可能是不公正的。当然，这种贫富差别要适度，应控制在合理、适当的范围内——通过政府的调节或通过再分配的手段。否则，如果出现贫富悬殊或两极分化，则是不公正的。
从根本上讲，基于公正理念的社会政策与和谐社会的特征或构建目标，具有内在的契合性乃至一致性。2005年2月，胡锦涛在中共中央举办的省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会的能力”专题研讨班的讲话中指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。在胡锦涛关于和谐社会的概括中，公平正义是其中一个基本的特征。换句话说，我们所追求的和谐社会是一个公平正义即公正的社会。可以看出，社会政策的核心理念或追求与和谐社会的基本目标是一致的。
二、当前社会政策不完善的原因分析
我国目前的社会政策尚不完善，究其历史和现实根源，主要有以下两方面原因：
第一，在中国改革开放之前的计划经济时期，社会政策属于经济体制的一部分，是经济政策的一种补充或配套措施。在这种体制下，政府所面临的基本问题是如何建立一套经济与社会管理体制，因此，在经济与社会领域中一直强调“制度”和“体制”的概念，而不大强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念。这种状况使得我国的社会政策因缺乏独立的生存空间，而丧失了宝贵的发展时间。
第二，改革开放以来，社会政策虽然逐渐取得了相对独立的地位，但在“效率优先、兼顾公平”的发展理念指导下，社会政策依然充当经济政策的附庸，这种状况限制了社会政策的发展、体系的完善和功能的发挥。应当指出，改革开放初期提出“效率优先、兼顾公平”的原则或理念是符合当时的实际的，对于促进经济发展，打破平均主义、“大锅饭”，功不可没。经过二十多年的发展，随着平均主义和“大锅饭”问题的基本解决，“共同富裕”的问题即公平问题开始变得日益突出，原先的发展理念和政策重点应当进行适当的调整，以解决共同富裕的问题。
调整发展理念，应当将社会政策提到更加突出的地位。在市场经济体制下，由于各种条件的限制，共同富裕一般难以自动实现，这就需要通过社会政策进行调整。然而，由于发展理念的调整至今未能取得实质性进展，导致社会政策难以迈出较大的发展步伐。
西方发达国家目前的社会政策比较健全和完善，这是经过了一个较长的历史演变过程才得以实现的。从19世纪开始，特别是在第二次世界大战结束以后的几十年，社会政策在西方国家得到了空前的重视并取得了突飞猛进的发展。相比之下，我国社会政策发展的时间过于短暂，其健全和完善尚需假以时日。
三、加快社会政策建设的迫切性
我国目前正处在一个重要的历史发展时期，正如《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所指出的：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”随着市场导向的经济体制改革的不断深化，我国现阶段的社会矛盾较为突出，除了贫富差距急剧扩大，像养老金的发放问题、医疗费问题、职工伤残补偿问题、农民工的劳动保护问题、失地农民的就业和社会保障问题、城市居民的拆迁补偿等问题，也因得不到及时和妥善解决而引发了大量社会矛盾与纠纷。所有这些，不能不对社会稳定与和谐发展构成严重影响。
关注弱势群体，缩小贫富差距，实现共同富裕，促进社会合作，这些都是对一个公正社会的必然要求。要使公正的理想变成一种社会现实，需要通过特定的制度和社会政策等中间环节相辅助。正是基于对社会政策的重要性及加快社会政策建设的迫切性的认识，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求各级领导班子和领导干部要“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活力、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。”社会发展的现实需求以及广大人民群众的普遍呼声，都表明在中国建设社会主义和谐社会的过程中，迫切需要加快社会政策建设的步伐，这已经成为整个社会工作发展中的一个关键环节。
四、推进社会政策建设的路径选择
首先，应当对发展理念进行适当的调整，提升社会政策的地位。当前，社会贫富分化在加剧，弱势群体问题变得突出。我国居民收入的基尼系数早已超过0.4 ，大大高于西欧福利国家的水平。这种状况的出现，使我们不得不对公平问题给予应有的重视。
因此，应当根据变化了的现实情况，对公平与效率关系的提法进行与时俱进地调整。在当前社会差距已经很大的情况下，提倡“效率公平，并重兼顾”显得极有必要。当然，要在弱势群体问题上体现社会公平，并不是要人为地拉平强势群体和弱势群体的差距，而是要通过二次分配，把强势群体和弱势群体的差距调整到合理的范围之内，在这方面，显然不能走回头路。
其次，立足现实需要，寻求重点突破。社会政策建设应当放眼长远，推进体系建设。但基于当前迫切的社会需要以及现实条件的制约，我们应当务实地进行重点建设。当前，中国社会政策建设的重点领域主要应在以下几个方面：
一是旨在改善劳资关系的社会政策建设。改革开放二十多年来，中国的劳动关系发生了深刻变化。实行多种所有制并存与鼓励发展民营企业、“三资”企业的政策，使我国产业工人的结构发生了深刻分化，出现了一支为数可观的雇佣工人，他们的经济社会地位一般比较低下，劳资关系严重失衡。在国有企业内部，普通产业工人的处境也已大不如前，不仅成为失业、下岗的首选对象，而且在岗工人和管理层的工资、福利待遇的差距越来越大，劳资关系比较紧张。大批进城的农民工享受不到与城市工人同等的工资福利待遇，还往往成为资方转嫁企业风险的对象。目前中国日益突出的劳资矛盾，已经成为经济社会可持续发展和社会稳定的严重隐患。因此，调节劳资关系的社会政策建设无疑应当成为当前的重点工作。
二是旨在缓解贫富分化的社会政策建设。我国现存的具有社会政策意义的收入调节制度和社会保障制度存有较大的缺陷。以收入所得税为例，我国的所得税制度的征税起点设置过低（调整后依然较低），广大中低收入者成为这一税种的主要课税对象。而一些高收入者往往能够成功地通过各种途径逃税或减少纳税额。此外，我国的遗产税制度、社会公益捐助制度、民间基金会事业等还没有建立起来或极不完善，这就导致富裕阶层拥有的高收入难以通过正常的渠道流向低收入阶层和促进社会公益事业的发展。就社会保障制度而言，我国的社会保障制度不仅覆盖面窄，而且给付标准过低。因此，加强收入调节制度和社会保障制度方面的社会政策建设应当成为另一项重点工作。
三是加快有关社会主义新农村建设的社会政策建设。“三农”问题是新一届中央政府的政策着力点之一。在2004年、 2005 年连续两个“一号文件”的基础上，2006年中央全面提出了社会主义新农村建设的战略部署。作为“三农”问题之一的农民问题，不仅表现为其收入过低、增长缓慢；更严重的是其生存安全（养老、医疗）缺乏保障，子女的就学、就业存在种种障碍。因此，针对农民的社会政策建设应当成为新农村建设的题中应有之义和重点内容之一。
四是旨在改善农村劳动力转移就业的社会政策建设。目前，中国进城农民已接近2亿。建立面向进城农民的社会政策框架不仅是适应我国工业化、 城市化发展的需要，对于促进城市社会政策体系的改革、规范农民的进城行为也具有明显的意义。当前，针对进城农民的社会政策设计的重点，主要包括针对进城农民中的从业人员和非从业人员社会政策建设两个方面。基本原则是针对转移就业农民及其家庭的社会政策体系应当有利于实现和城市社会政策体系的整合。
需要强调的是，人们一般比较重视社会政策本身（立法、机构、人员、经费）的建设，不大重视其运行机制的建设，这显然是不够的。政策的运行机制不健全，政策的目标便难以达成或出现偏差。因此，应当重视社会政策运行机制的建设。其一是民主参与机制的建立，以使每个社会成员包括贫弱群体通过社会参与获得平等的发展机会和分享社会发展成果。其二是诉求反应机制的建立。国家和政府引导社会成员特别是贫弱群体理性地、合法地表达自身的诉求并加以及时、合适地应对。其三是整合协调机制的建立。通过对不同方面、不同层次社会政策之间以及同一社会政策实施过程中的整合协调，以提高社会政策的实施效果。其四是评估调整机制的建立。基于对社会政策运作状况的评估结果，对政策的目标群体及政策本身进行必要的、动态的调整，使之更好地发挥保障社会公正的作用。
社会工作：由个体自身和谐通向社会和谐的桥梁
张昱，华东理工大学社会工作系，上海 200037
张昱（1961—），男，湖南省常德市人，华东理工大学社会工作系教授，主要从事社区工作研究。
社会工作在当前社会主义和谐社会建设中具有十分重要的作用，构建和谐社会目标的提出，既为社会工作的发展提供了良好的机遇，同时也向社会工作者提出了新的挑战。社会工作研究者大多从“实践性”的意义上理解社会工作，在强化社会工作实务的过程中，强调社会工作的专业性。这种认识在现象层面上揭示了社会工作的外在表现，却未能深入到社会工作的本质，因而在构建“宏大的社会工作人才队伍”的现实背景下，不能深刻地回答为什么要在建设社会主义和谐社会的背景下发展社会工作，社会工作专业性的内在根据是什么，如何发展社会工作等一系列根本问题。
笔者以为，尽管社会工作有社会政策、社会环境、社会个体等众多面向，但在本质上是一种面向个体的社会技术，其社会政策、社会环境的面向都是为个体面向服务的。这种社会技术在吸收各种社会科学研究成果的基础上，以促进个体的自我发展为基本理念，以社会预防技术、社会补救技术、社会治疗技术、社会康复技术、个体社会发展技术为基本内容。通过这些社会技术的参与，挖掘个体的潜能，促进个体社会功能的恢复，从而达到社会的和谐。发展社会工作应着力于专业技术建设，构建社会工作专业职业体系和专业制度，发展社会工作专业教育，强化社会工作理论研究。
在一般意义上，社会问题易于得到重视和研究，而个体问题则易被忽视。追究社会问题形成的根源，无非有两个方面，一是导源于社会制度；一是导源于社会个体。众所周知，社会制度一经形成便具有相对的稳定性，此时，社会制度相对固化，社会问题在更大的程度上直接导源于个体方面，是个体问题系统化的结果。在特定制度下所展开的生产实践中，遭受破坏和损害的是个体劳动者，他们在生产活动中的经济地位、社会地位、社会声望被分化，形成类型各异的个体问题，当这些个体问题随着总量的增加，以及问题不断被系统化而为社会所认知时，个体问题便演变为社会问题。因此，在相对稳定的社会制度下，社会问题的解决依赖于个体问题的解决。这也是社会工作的基本取向。从西方社会工作发展的实践看，个体是其开展工作的基本对象。目前，中国的社会工作也表现出以个体作为工作对象的特点。这实际上是对以往我们只关注群体、未充分关注个体的观念和方法的纠正。
个体的分化必然给不同类型的个体带来一系列问题。这主要表现为个体的功能弱化或丧失。当一个体失业时，个体的社会支持体系便会相应弱化，甚至丧失，由此又会限制个体的能力，致使个体的社会空间被压缩，各方面功能均无法充分发挥，从而进一步限制了个体的发展。如若这种现象不断循环，则个体被破坏和损害的情况日益严重，其下向的社会流动便成为必然。由此导致的个体社会认知、家庭、行为等方面的问题，最后引发个体的生存危机，严重时则可能危及社会秩序，特别是当这些处于危机状态的个体聚集起来形成系统时，便会造成严重的社会问题。
以往我们认为，应该通过心理咨询或治疗解决上述问题。这种基于把人简单地理解为生理和心理两部分的认识是片面的。对上述问题进行分析可知，这些问题并不完全是个体的心理问题，其中还有个体的社会联结问题、个体社会功能发挥的环境问题，等等，因此，在发展心理咨询和治疗技术的同时，还需要发展相应的社会技术。另一种常用的做法是试图通过思想政治工作来解决这些问题。但从问题的性质看，上述问题既不完全是思想问题，也不完全是政治问题，思想政治工作显然不能有效地解决这些问题。
总之，上述列举的问题以及还可能产生的其他个体问题向我们表明了三点。一是这些问题需要通过发展专业的社会工作技术予以解决；二是社会工作的工作领域涉及社会生活的方方面面，不能作简单的理解；三是作为社会技术，社会工作可以从问题的预防、治疗、康复、个体发展等方面开展工作。
解决个体的问题不能如自然科学技术那样就个体论个体，就问题论问题，更不能头痛医头、脚痛医脚。“人在其现实性上，是一切社会关系的总和”，人总是生活在特定的社会环境中，在与社会环境的互动中相互建构，因而，个体问题又总是具有社会的性质，与特定的社会环境紧密相关。这样，解决个体问题必须同时解决个体与环境的关系问题。社会工作的一个基本工作原则是“人在情景中”，强调在特定的情景中认识、讨论和解决个体问题。
解决个体问题不能仅仅停留在问题的解决上。通过提供各种资源解决个体的问题，或仅仅与个体一道解决个体的问题，都不具有根本的意义。社会生产的连续性，生产活动对个体的破坏和损害也具有连续性。因此，在根本意义上讲，只有形成个体预防、应对以及自己解决问题的能力，才能谈得上问题的解决，这实质上是要形成个体自我发展的能力。因此，社会工作技术的基本工作目标是“助人自助”，而在更高的境界上，则应当实现个体的“助人自助”、“自助助人”。这是社会工作这门技术的一种人文规定性，即要求社会工作不能像自然科学技术和医学技术那样，仅仅考虑解决问题，而是要在解决问题的同时，将问题主体的能力，包括其潜在的能力培育和发挥出来，促进其自我发展。
上述问题表明，社会工作对构建和谐社会具有极其重大的意义。论及和谐社会，人们更多地是讨论人与自然、人与社会、人与人的和谐，而很少论及人自身的和谐。但作为个体的人自身的和谐是社会和谐的基础，如果没有人自身的和谐，人与自然、人与社会、人与人的和谐就无从谈起。因此，构建和谐社会首先要实现人自身的和谐。而这正是社会工作的功能所在。社会工作正是通过发挥其预防、治疗、康复、发展的功能，促进个体与社会的联结，从而促进社会的和谐与发展，正因为如此，西方学者曾将社会工作喻为社会的“润滑剂”。
中共十六届六中全会提出了建设“宏大的社会工作人才队伍”，为中国社会工作的发展提供了良好的契机，但从社会工作发展的实际状况看，目前仍面临许多艰巨的任务。
首先，社会工作职业体系尚未形成。一种观点认为，目前在国家职业标准中已经列入了社会工作这一职业，因而，社会工作职业化问题已经解决。这仅仅看到了问题的一个方面。正如前面所述，社会工作是一门社会技术，因此，社会工作职业必是一个专业的职业体系，它不仅仅体现在制定了国家职业标准这一点上，而且体现在相关的岗位设置、专业技术标准、职业晋升制度、职业等级等方面，而我国在这些方面还处于起步阶段。从国外经验看，社会工作相关立法是社会工作走向成熟的重要标志，而中国社会工作立法问题目前尚未提上日程。
其次，社会工作专业技术制度尚未形成。从目前国内一些地区社会工作的发展情况看，一些社会工作者仅凭借自己以往的经验开展工作，而在有些地区甚至把志愿者、社区工作者与社会工作者混为一谈，这必然对社会工作作为一门专业社会技术的发展产生不利影响。社会工作与其他专业的重大区别之一在于它有自己的专业技术体系及相关专业技术制度。如对社会工作者的专业要求、社会工作伦理体系、社会工作者及其辅助人员体系、社会工作者的培训制度、社会工作者社会资源的配置制度，等等，这些相应的专业化建设问题都还没有得到妥善解决。
再次，社会工作专业教育体系的建设问题。建设宏大的社会工作人才队伍，为社会工作专业教育的发展提供了良好的机遇，但需要提出的问题是，面对这样的机遇，社会工作专业教育准备好了吗？笔者以为，尽管目前我国社会工作专业教育已经获得了很大的发展，招收社会工作专业的学校已近二百所，但对社会工作专业教育体系进行分析会发现，其中存在着许多问题。第一，社会工作学科体系存在缺陷。目前仅有本科教育体系，高层次人才的培养体系尚未建立起来；第二，师资队伍的转型面临重大挑战。作为一门恢复时间不长而又快速发展的专业，相当一部分师资是由其他专业转过来的，这就对社会工作师资队伍建设提出了挑战；第三，社会工作实务教育体系仍需完善。作为专业的社会技术，社会工作实务教育在社会工作教育中占据重要的位置，但目前部分学校仍未建立起相应的实务教育体系，专业的实验课程、专业实习基地、专业实习督导等，在一些学校中仍然缺乏。
在社会工作的实际发展中也面临着许多挑战。首先是新旧职业体系的职业人员及工作方法的转换问题。我国在多年的发展过程中形成了一系列具有社会工作特性的职业及相关人员，也形成了一系列在过去行之有效的工作方法。但市场经济的发展及社会问题的复杂化、多样化，要求必须运用专业人员和专业的方法开展这些工作，这就提出了新旧职业体系及职业人员及工作方法的转换问题；此外，与社会工作相关的社会政策的制订问题、社会工作的社会定位问题、社会工作的社会认同问题、社会接纳问题，等等，也对社会工作的发展提出了挑战。
总之，社会工作是社会和谐的润滑剂，建设和谐社会必须发展社会工作。而社会工作作为一门专业的社会技术，必须从专业社会技术的视角来进行社会工作建设，为此，必须首先实现社会工作的职业化与专业化。
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