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20世纪80年代中期，日本取代美国成为世界最大的债权国，美国则沦为世界上最大的债务国。从日本经济发展势头来看，似乎用不了多久就会取代美国成为第一经济强国，甚至日本的发展模式被认为是“历来政府扶持国民经济发展最成功的实例”。（注：查莫斯·戴翰逊著，戴汉笠译：《通产省与日本奇迹》，第1页，中共中央党校出版社，1992年版。）然而时过境迁，美国在摆脱1990-1991年的经济衰退之后，已经保持了近10的增长势头，1997年国内生产总值增长率达到3.8%，1998年是3.9%。（注：吴蔚：《美国经济增长方式分析》，《世界经济》，1999年第12期。）同期日本却受泡沫经济破灭的打击，加上东亚金融危机的影响，经济增长乏力，1990-1995年国内生产总值平均增长率只有1%，（注：世界银行：《1997年世界发展报告－变革世界中的政府》，第235页，蔡秋生等译，中国财政经济出版社，1997年版。）在1997年还出现了负增长，为-0.7%，（注：冯昭奎：《日本经济》，第37页，高等教育出版社，1998年版。）这是日本继1974年石油危机之后第一次负增长。两国经济出现如此强烈的反差，原因是多方面的，产业政策的差异以及实现方式的不同是深层次的原因之一。
美国政府的产业政策
关于产业政策，不同的学者根据不同的研究角度，会有不同的理解，在《经济大辞典》中，产业政策被解释为指示产业发展方向、规划产业发展目标、调整各个产业之间相互关系及其结构变化的措施和手段的总和，是整个经济政策体系的一个重要组成部分。（注：于光远主编：《经济大辞典》（上），第839页，上海辞书出版社，1992年版。）日本的名和太郎认为，产业政策就是国家企图发现各个私营企业再生产过程中采取了什么措施，以便用最低的成本，获得最大的经济效益，然后为了整个国家的利益，促使一个行业的所有企业广泛采用这些行之有效的措施。（注：查莫斯·约翰逊：《通产省与日本奇迹》，第28页。）还有学者针对日本政府的作用认为产业政策是国家从社会供给方面促进或调整经济发展的对策和手段的总称。（注：金明善编：《战后日本产业政策》，第10页，航空工业出版社，1998年版。）本文根据研究需要，综合美日两国政府经济政策的特点，认为产业政策是政府根据一定的经济或社会目标，在不同的产业或部门间有计划地配置资源的指导思想以及与此相应的各种政策手段。
美国是崇尚自由市场经济的国家，传统经济思想中信奉“管的最少的政府是最好的”，自由主义和对政府的不信任是构成国家在社会中的作用的核心。长期以来的政府对经济产业的国际竞争并不十分关注，直到80年代以半导体产业为主的高科技产业的领先地位受到来自日本的竞争压力，里根政府才于1983年成立了总统竞争力委员会，负责监督美国产业竞争力的变化。尽管如此，在美国官方语言中，很少见到“产业政策”一词。90年代克林顿政府的经济顾问班子提出了“通用的产业政策”，肯定对新企业提供公共支持可以产生效益，但这种支持必须是“通用的”，而不应当是给予特定的产业或富裕的投资者以贸易和管理方面的优惠和保护，而应支持基础性的研究和开发，或者支持开办新企业的企业家。（注：陶坚：《美国自由市场经济》，第182-183页，时事出版社，1995年版。）但从历史上看纯粹的市场经济是不存在的，在经济发展的不同阶段都会有政府的不同程度的干预，“所有的政府都在干预，不是由于这个原因就是由于那个原因，重要的是干预的目的和方法。”（注：乔治·C·洛奇著，马宗师、马忠等译：《轮到美国改革了》，第6页，企业管理出版社，1994年版。）“政府行为经常被证明是市场增长和发展所必不可少。”（注：世界银行：《1997年世界发展报告－变革世界中的政府》，第21页。）特别是在危机和国际竞争力变化的情况下，政府引导产业发展的企图更是明显。在美国，大约有1/4的经济活动是由政府经营或监督的。（注：P·R·格雷戈里、R·C·斯图尔特著，林志军、刘平译：《比较经济体制学》，第198页，三联书店上海分店，1998年版。）
美国政府对产业的扶持作用最明显体现在对农业和科技产业的扶持上。农业作为一个特殊的产业部门，在各国都受到特殊的保护和支持，美国也不例外。在美国，不是每个行业都有对口的行政管理部门，但在为数不多的联邦政府机构中，就有一个农业部专门负责农业支持政策的拟定和管理农业生产的稳定发展。美国尽管是一个农业大国，但农产品的需求弹性并不高（农产品的价格上涨10%，对农产品的需求仅下降2.3%（注：黄泰岩：《美国市场与政府的组合与运作》，第249页，经济科学出版社，1997年版。））。这是美国保护农业政策的主要出发点。早在19世纪后半期，美国政府就通过法律支持建立农业院校，鼓励农业科研活动。20世纪30年代，美国“新政”把农业置于政府强有力的控制之下，“农业已基本上变成一个‘被管理的部门’，制定价格和分配资源的决定因素已不再是供求关系的市场力量，而是政府。”（注：H·N沙伊贝等著，彭松建等译：《近百年美国经济史》，第29页，中国社会科学出版社，1983年版。）二战后近30年的时间里，农户收入低于全国家庭的平均收入，为了保护农民的利益和生产积极性，政府通过价格保护、直接收入资助等政策，使农民收入维持在一个较高的水平上，1985年以后，农户收入超过了全国家庭的平均收入。（注：M·C·Hallbery,Policy for American Agriculture,Iowa State University Press,1992,P.78.）
美国经济发展史也是一部技术进步的历史，19世纪60年代开始，美国已结束了只靠引进技术的时代而开始技术创新与引进并举，美国在生产的绝大多数领域技术水平处于世界领先地位，这是美国经济实力不断上升并保持世界首位的关键因素。在技术发展的过程中，政府的作用不可忽视。无论是农业技术进步还是原子技术的开发，政府的作用痕迹都非常明显。1955年由政府提供的“研究与发展”费用达62亿美元，占国民生产总值的1.5%，60年代后都保持在2.2%以上。（注：郑伟民：《衰落还是复兴》，第92页，社会科学文献出版社，1998年版。）90年代，联邦政府制定了旨在发展提高国际竞争力的高科技产业政策，把建设“信息高速公路”放在突出地位，并为此放松了反托拉斯法，允许公司之间合作开发新技术，政府设立专项信贷基金从财政上支持企业技术改造。1990年对信息的投资超过了对其他产业的投资，1996年对电子计算机的投资占世界同类投资的40%。（注：吴蔚：《美国新经济中的政策作用》，《世界经济》，1998年第9期。）
日本政府的产业政策
在多数发达市场经济国家初始发展过程中，产业结构的变化基本上依靠市场竞争来推动的，政府的介入和干预多局限于公共产品领域或某个特定的历史时期，象日本那样政府通过制订和实施产业政策长期介入经济活动的并不多见。
50年代前半期，政府制订了“产业合理化政策”，以钢铁、煤炭、电力和造船四大产业为重点，提高技术，改造设备，降低成本，大力刺激民间企业对现代化设备的投资，使劳动生产率在1951-1955年期间提高了76%。（注：冯昭奎：《日本经济》，第100页。）
60年代开始，日本政府以追赶欧美发达国家为指导思想，确立了“贸易立国”战略，对工业部门实施重工业化和化学工业化，致力于坚持不懈的提高劳动生产率，培养国际竞争能力，使主要工业部门和先进国家并驾齐驱，“以期对国民经济的高度发展作出贡献。”（注：熊谷尚夫编：《日本的产业组织》第2册，第125页，中央公论社，1973年版。）通过重化工业的发展，日本实现了产业结构的高度化，国民生产总值超过了英、法、西德，成为第二经济大国。
70年代受环境和石油危机的影响，政府开始将更多的注意力转向知识密集型产业的发展。70年代中期，日本政府认识到从明治维新以来“赶上欧美发达国家的使命已基本完成”，80年代将是“日本选择今后发展道路这样一个至关重要的时期。”1980年，日本科学技术厅发表《科学技术白皮书》，指出“科学技术立国”是“今后我国前进的方向”。1994年6月通产省提出了“新技术立国”的方针。从80年代开始，政府一方面提出了产业结构知识密集化的要求，另一方面大幅度增加科技投资，主持或参与重点科技领域的科研工业，建立企业、大学、政府三位一体的“流动科研体制”。
两国产业政策的特点
产业政策是政府干预经济的一种方式，但由于两国经济发展水平、资源禀赋、历史传统等因素的不同，两国的产业政策呈现出不同的特点。
1.在产业政策目标上，80年代美国国际竞争力下降，国内保守主义有所抬头，但美国仍是市场自由化程度最高的国家之一，表现在产业政策上联邦政府并没有明确的经济增长目标，相对而言，宏观经济的稳定更为重要。日本政府产业政策的最大目标是实现经济快速增长。明治时期政府提出的“富国强兵”、“殖产业兴”和“文明开化”三大政策的目的就是要免遭欧美资本主义国家的侵略，为此必须加速发展资本主义经济。二战后一段时期内，日本在资本主义世界中是一个落后国家，其工业技术水平和经济实力以及基础设施、居民生活条件等远远落后于发达国家。在这种历史条件下，日本面临的主要任务是加速经济增长，摆脱经济落后状态。
2.在产业政策的重点领域上，美国政府的作用多局限于基础设施和公共事业领域，以及其他公共性较强的产业领域，如农业、交通运输性、科学研究等。政府也侧重于扶持薄弱的产业部门，从而起到协调促进各个产业部门发展的作用。如19世纪交通运输业相对落后，为了缓解经济发展的“瓶颈”，政府提供了大量的资金和土地支持私人铁路公司，并补助运营成本。20世纪前半期大力扶持航空业的发展，1929-1960年联邦政府仅通过邮务合同方式向航空公司支付的补助约为7.2亿美元。（注：周淑莲、杨沐编：《国外产业政策研究》，第163页，经济管理出版社，1998年版。）日本的产业政策实际上就是工业政策。当然一个经济的发展离不开基础产业的相应支持，基础设施都需要政府的扶持，但从日本政府产业政策的制定和实施过程看，其着眼多集中在工业部门，“重点生产方式”、“重化工业”等政策都是支持和保护主要支柱工业。在如何选择所要扶持的工业部门问题上，始终坚持两个标准：需求的收入弹性和相对技术进步标准，扶植需求增长和技术进步都相对快的工业。
3.在实现政策的手段上，美国直接运用行政手段达到政策目标的情况是很少的，即使使用经济手段也比较谨慎，以防止被支持行业和部门形成对政府的依赖，从而妨碍市场的公平竞争。相比之下，日本政府对经济的干预程度要深得多，对计划重视程度也比较高，以致有人认为战后日本长期保留着一种具有“战时动员性质”的“1940年体制”。“日本战后的工业生产、对外贸易史可称得上是一部国家干预史。”（注：陶坚：《美国自由市场经济》，第123页。）战后国民经济恢复时期，日本政府的“重点生产方式”是典型的计划经济。此后政府干预手段由直接的行政划拨改为间接的经济调节，但政府在实行市场经济的前提下仍保留了广泛的计划调节措施，不仅政府的宏观经济目标如经济复兴、经济增长、社会发展等都通过计划加以量化，而且政府的调节措施有时甚至伸延到微观经济活动中。
评价
在美国经济发展过程中，主导产业从纺织、机械制造、铁路机车、汽车和飞机等不断更替，多是市场竞争的结果，政府发挥的作用并不明显。直到80年代，美国经济相对衰落，政府才逐渐形成了推动信息业发展的思路。1993年克林顿政府明确提出了建立“信息高速公路”计划。值得一提的是，这并不意味着美国政府干预经济发展的措施和方向发生了重大变化。战后美国无论是在经济竞争还是军事竞争中，一旦出现问题，政府优先考虑的是加强教育和科技发展，而信息技术本身就是高科技。
还是在80年代，美国国内就如何增强竞争力展开讨论时，就有学者指出，日本在技术上新思想较少，追赶到一定程度就上不去了，日本发展快是由于采用了美国发明的新技术。（注：黄素庵：《美国经济实力的衰落》，第12页，世界知识出版社，1990年版。）现在看来不幸被言中。在新技术革命和经济全球化的大环境中，一国的竞争力和发展潜力，主要来自于创新。创新包括制度创新和技术创新，创新的动力应该是市场的需求。战后日本产业政策的制定和实施都是以主要发达国家的工业化过程为参照系，也基本上适应了市场的发展。到80年代日本国内市场机制基本成熟时，政府却迷失了方向，找不到带动经济进一步发展的主导产业，现在日本新兴信息产业要比美国落后十年左右。（注：孙超景、张舒英：《冷战后的日本经济》，《序章》第17页，社会科学文献出版社，1998年版。）90年代日本政府再次陷入误区，指望靠扩大基础设施投资刺激经济，结果是新建基础设施闲置，效益不高，预期的经济增长目标也没有出现。