公文处理法制化是依法行政的重要保证——学习《国家行政机关公文处理办法》的一点体会，本文主要内容关键词为：公文处理论文,法制化论文,依法行政论文,国家行政机关论文,办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年1月1日起，由国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称公文处理办法）在全国行政机关正式实施。认真学习这一重要的行政法规，我们深切感受到贯穿其中的一条主线就是：进一步加强公文处理的法制化，为依法行政确立保证。
九届全国人大二次会议通过的宪法修正案以根本大法的形式，将依法治国载入了新修改的宪法之中。实际上，建设社会主义法治国家的核心和关键是依法行政。朱镕基总理在《政府工作报告》中明确指出：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，政府要加强行政立法，强化执法监察，推行依法行政。“公文处理办法”就是中央人民政府强化行政立法的重要成果，它所体现的加强公文处理法制化的精神，反映了时代的需要和要求，为依法行政确立了重要保证。
我们知道，国家行政机关公文从来都是行政主体行使行政权，实施行政行为的重要形式，在强调依法行政的情况下，这些公文甚至成为行政主体行使行政权，实施行政行为的必须形式。这一方面在于依法行政所依的“法”，几乎没有例外都是成文法，也就是说，这些法都是“公文”，立法就必须制发公文，没有公文就会无法可依；另一方面则在于，在社会主义法治国家，为保证行政能真正依法，防止行政主体滥用权力，保障国家和公民、法人的权益，维护行政行为的严肃性、确定性、可追溯性，无论是抽象行政行为，还是具体行政行为，对其中主要的和重要的部分都从法律上将其规定为一种要式行为，即要求其必须具备法律法规所规定的一定的方式，履行法律法规所规定的一定的程序，这些行为及其后果才能产生法律效力。而在这些“一定的方式”“一定的程序”中，大都包括要求具备公文形式，要求履行形成公文的步骤和手续。这就使得“依法”的行政，几乎没有例外都要形成和使用公文。
依法行政对公文的广泛依赖性，决定了公文的特殊重要性，同时，也决定了在以形成公文和办理、处置公文为主要内容的公文处理活动中，必须充分体现法制化的精神。也就是通过法律、法规、规章、制度和标准对公文处理活动加以调整和规范，将处理方法手段、程序手续、行为方式与准则法规化、制度化；在公文处理活动中处处依法、守法，严格执法，力争杜绝并彻底纠正一切违法违制行为。国务院新颁发的“公文处理办法”正充分体现着这种精神。这一方面表现为“公文处理办法”本身就是“法制”的一个组成部分，颁布这个行政法规就是在完善法制；而更主要和重要的表现则在于，“公文处理办法”在内容与形式方面发生了更加凸显“法制化”精神的创新性变化。如果我们将新颁发的“公文处理办法”与过去由国务院办公厅颁布的几个版本的“公文处理办法”做一个对比，就不难发现这些变化。
——“公文处理办法”首次以国务院名义发布，成为效力等级仅次于国家法律的行政法规。2000年版“公文处理办法”的前身，是1951年9月颁布的《公文处理暂行办法》，1981年2月颁布的《国家行政机关公文处理暂行办法》，1987年2月和1993年11月分别颁发的《国家行政机关公文处理办法》。由于这些文件的发布者均不是国务院，因此，它们实际上只能属于部门规章。这一次“公文处理办法”直接以国务院名义发布，标志着它已经由部门规章升格为行政法规。这种变化本身就是在传达这样一个信号，在大力强调依法治国、依法行政的情况下，公文处理活动需要有效力等级更高的“法”可依，公文处理的法制化建设将以此为标志不断得到加强。
——“公文处理办法”首次将国家行政机关公文明确定义为“依法行政和进行公务活动的重要工具”。这种提法，不仅更深刻地揭示了国家行政机关公文的本质特征，更为公文处理必须严格依法进行确立了准则，为公文处理的法制化建设指明了方向。
——“公文处理办法”首次对行政机关公文制发者的法定资格条件予以明确。“公文处理办法”第十五条规定：行政机关“内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”。这一规则的建立和实施不仅有利于维护公文的严肃性，更有利于使通过制发公文而实施的各种行政行为合法有效。
由于法制观念淡薄等多方面的原因，长期以来我国行政机关经常以内设机构的名义制发正式公文，“某某部司局文件”甚至会构成一个部正式公文的主体部分，不仅量大而且作用面广，影响长远。而如果我们认真对这种现象进行分析就会发现，这种做法实际上是违背法治精神，不合乎依法行政要求的。在法理上，通过这种“公文”相应实施的行政行为也是违法无效的。我国行政法的法理原则告诉我们，无论是属于抽象行政行为的行政立法活动，还是属于具体行政行为的行政执法活动，其生效要件中实体性要件之一，就是主体合法。而我们知道，在我国，真正享有行政主体法律地位的是能以自己的名义实施国家行政权的组织。所谓“以自己的名义”就是它享有独立的法律人格，能以自己的名义做出处理决定，以自己的名义参加诉讼，以自己的名义对外行文。这种名义必须是这个组织，而不能是这个组织的内设机构。按照我国许多法律法规的规定，行政机关内部设置的机构确实可以实施具体行政行为，但却不能以自己的名义进行。比如，治安处罚大多由公安局内的治安处（科）做出，但裁决书却必须署名公安局而不能署名治安处（科），发生治安行政诉讼时也只能以公安局而不能以治安处（科）的名义应诉。这其中的原因非常简单，行政组织的内设机构都不具备行政主体资格，除了对本组织具有一定代表功能的本部机构办公厅（室）之外，均不能以自己的名义实施行政行为，否则，这种行政行为一概无效，为此而制发的公文也一概无效。
“公文处理办法”明确规定行政机关的“内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”，实际上是对行政行为生效要件的再强调和具体化。为保证行政行为的合法有效，行政机关在作为外部行政主体以正式制发公文的方式，实施外部行为（即对行政系统以外被管理的个人、组织实施的行为），或者对外承担其他有关义务、责任，行使有关权利时，一定要用机关名义或者办公厅（室）名义。
——“公文处理办法”首次明确要求公文处理管理部门“应当建立健全本机关公文处理的有关制度”。公文处理由机关各个机构各级各类工作人员共同参与、分散进行的特殊性质，决定了它的法制化，既是法律化、法规化，更主要的则是制度化，也就是在公文处理活动中，必须充分地建立并有效实施各种制度规范。“公文处理办法”关于“建立健全本机关公文处理的有关制度”的规定，对行政机关公文处理管理部门而言，既是一种授权性的规范，也是一种义务性规范。各级各类行政机关具体主管公文处理工作的秘书机构或人员，有权利有义务加强公文处理的制度化建设。
——“公文处理办法”首次明确规定了公文处理方面有关国家标准的效用，将“国家标准”列入公文处理法制范畴。“公文处理办法”第十一条明确规定：“公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。”这一规定是具有突破性的，在国家行政机关公文处理法制建设中，这是第一次以行政法规的形式明确规定一个推荐性国家标准的执行效用。这一突破使“国家标准”列入公文处理法制范畴，标志着公文处理方面的行政管理法规又增添了一个重要的渊源，标志着公文处理法制建设达到了一个新的高度。
——“公文处理办法”进一步明确了国家行政机关行使行政权的具体规则，维护了法定权责体系的有效性。国家的行政管理体系在一定意义上，就是一种权责体系，维护这一体系的有效性，事关整个行政系统的运行质量与效率。“公文处理办法”新创设的一系列重要规则非常有效地维护了这种法定权责体系的有效性。如政府各部门“除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”的规定，以及“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文”“属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理”等规定，都以法条的形式维护着行政机关权责划分的结果，保证了各级各类行政机关在法定的职责权限范围内，专司其职、专负其责，从而维护了整个行政系统的效能。
——“公文处理办法”进一步完善了行政机关公文处理的法定程序，为依法行政确立了程序保障。依法行政所依的法，包括各种实体法，也包括各类程序法。由于诸多方面的原因，长期以来我国的法制建设存在重实体法、轻视程序法的偏向，行政机关依法定程序办事的意识也很淡薄，行政违法在相当多的情况下是行政主体程序违法或者首先是程序违法。“公文处理办法”有针对性地加强了在程序方面立法的力度。这不仅表现在篇幅上增大了公文处理程序方面内容的比重，更重要的在于，经过更加精心的设计，目前的公文处理程序更加确定化、周严化、精细化。程序对象比以往要广，更多的需要和可能成为程序对象的事物和过程被列入程序化范围，如增加了收文办理中的审核、发文办理中的复核程序；程序的设定比以往更严谨，如对复核、复审步骤方法的规定，就使相应工作过程形成了更加便于管理控制的封闭性循环，避免了程序漏洞；程序的表述更加细致，如对“圈阅”的规定，不再简单规定为“视为同意”，而是区别有无请示事项两种情况，分别做出不同的处置。公文处理程序在这些方面的变化，使其更加具有可操作性，为依法行政确立了切实有效的程序保障。
——“公文处理办法”进一步针对行政机关公文的效力问题创设了具体规则，为维护公文处理活动的有效性提供了“法”的保障。“公文处理办法”针对公文效力问题，对经批准公开发布的公文的效力，做出了“同发文机关正式印发的公文具有同等效力”的规定；对被撤销和被废止公文的效力，做出了“公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力”的明确规定。这些规定，不仅进一步明确了公文“法定效力”的具体内涵，更为公文处理依法进行，为维护公文法定效力，维护公文处理活动的有效性，指明了具体条件、具体途径和具体规则，确立了明确的“法”的保障。
——“公文处理办法”进一步强调了对公文处理中违法、违制行为的禁止和纠正，为严格执法、严格纠正违法违制行为确立了依据。“公文处理办法”不仅在要求行政机关及其工作人员严格执法的义务性规范中，多处使用了“必须严格执行”“模范遵守”的字样，在禁止性规范中，大量使用了“不得”等字样，而且对纠正违法违制行为做出了比以往更加具体的规定。如对违制擅自行文“责令纠正或撤销”；对不符合“公文处理办法”规定的公文“退回呈报单位”等规定就凸显了严格执法、严格纠正违法违制行为的精神。
经过以上的简单分析我们可以看出，对法制的尊重，对法定权益、法定事项、法定程序、法定效力的维护，对依法办事的强调，对执法者行为的严格约束，对违法违制行为的严肃处置，已经成为贯穿“公文处理办法”始终的基本原则与主体内容，而我们知道，这正是公文处理法制化的内涵，是依法治国、依法行政对公文处理活动提出的基本要求。让我们认真学习、全面贯彻、严格遵守《国家行政机关公文处理办法》，以公文处理的法制化为依法行政确立充分的保证。
标签：依法行政论文; 国家行政机关公文处理办法论文; 国家行政机关公文格式论文; 公文处理论文; 法律论文; 时政论文;