摘要：目前，我国的土地利用率与其他发达国家和地区相比仍然处于相对低下的状态，其中特别重要的一个原因就是针对我国的闲置土地，并没有提出有效的解决方案。在现今经济高速发展的阶段，闲置土地的有效处置和再利用无疑对经济的快速发展起到相当大的推动作用。因此本文简要分析和探讨如何做好我国闲置土地处置工作。
关键词：闲置土地；处置；土地
引言
闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地处置是当前国务院和国土资源部党组高度重视的一项工作，国办将其列为重大政策措施落实情况重点督查事项。但从国家土地督察机构2014年节约集约用地专项督察后续整改情况来看，处置工作推进难度很大。
1.闲置土地现状分析
1.1闲置土地产生的原因
政府及有关部门原因。在土地规划过程中，政府规划部门并没有对土地的周边环境进行深入透彻分析，因此导致在规划过程中经常出现土地不能完全开发和利用的情况，规划时常变更或调整，使投资者非常被动。
社会、市场机制原因。社会、市场机制的原因，在经济发展初期，招商引资有商则成，政府要项目、企业要土地，建设用地宽打宽用的现象比较普遍，因资金不足或市场行情预期发生变化，现已无力进行开发，有的通过股权变更方式变更开发主体延误开发时间从而造成闲置。这些闲置土地协议收回时，往往存在各方对收回价格难以协商一致的情况，同时又缺乏相应政策法规的支撑，造成闲置土地无法完成处置。
部分开发商恶意囤地。一些开发商意识到地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。
1.2闲置土地处置现状
尚未建立部门联动机制。闲置土地处置涉及规划、建设、电力、财政、法院、县区政府等多个部门，有的开发商以规划设计等原因而逃避责任，有的补偿不到位、拆迁难、信访问题迟迟得不到解决，情况复杂，仅靠国土部门单家很难处置到位。
调查处置难。闲置土地处置涉及多方面的利益，遇到的压力和阻力较大。有的土地闲置问题刚一调查使用权人便找各种关系、或以影响招商引资叫停，有的在认定时是企业原因但到听证时有关政府部门又出具了政府原因的证明。在依法无偿收回临沂开元房地产开发公司两宗闲置土地时，对工作人员威胁恫吓、不予配合，收回方案第一次报市政府后被退回，市政府经慎重研究后第二次方案才批复，至今还地复议阶段。
规章与相关法律之间衔接不紧密。《闲置土地处置办法》（部令 53 号）规定因企业原因连续两年未开发的要依法无偿收回土地使用权，《行政处罚法》规定在作出行政处罚决定时应给予限期改正的机会，因此在上报收回土地使用权方案前是否先要求企业整改，限期整改的可不再上报处置方案，对此国土部魏莉华副司长有过解释，实际中是否可以本着以用为先的原则进行把握。
个别地方处置积极性不高。一是个别县区存在等待观望现象和畏难发愁情绪，有些项目是招商引资来的项目，狠不下心、下不了手，担心难以处置到位，只是催一下，闲置土地能开工最好，开工了事，处置起来犹豫不定，工作进展缓慢；二是上报数据存在漏报现象。上报数据都是经县区领导审定后确定，个别县区担心上报数据多影响形象，因而不愿如实上报，数据存在漏报瞒报现象。
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2.做好闲置土地处置工作的措施
2.1做好政府管理
一是，提高土地规划利用的科学性。我国在土地规划中应该不断更新规划理念，以及学习国外先进的土地规划技术，这样可以提高土地规划的科学性，从而保证整个土地利用效率水平的提升。同时在土地规划过程中还应该充分考虑到城市未来的发展，并且科学合理的进行城市各功能区的设计，并且保证科学规划方案得到严格的执行，这就需要建立严格的监管机制，加强对土地利用过程的监督管理工作，避免出现大量闲置土地。地方政府对拟出让的土地要做到权属清晰无争议，拆迁工作要完成，同时进行必要的前期平整土地工作，做好道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等基础设施工作。这样提供给市场的都是产权清晰、配套完善、土地平整的熟地。二是，完善地方政府绩效考核模式。增加对资源保护和利用情况的考核力度，将土地节约集约利用情况纳入考核。三是，改进土地供应管理。通过实行弹性年期出让制度、工业用地分阶段土地权证、履约保证金制度等方式，改进土地供应管理。另外，要进一步明确“净地”出让的标准和责任追究条款，确保出让土地具备动工开发所必需的基本条件，减少政府原因导致的闲置土地。
2.2完善监管机制
一是，加强各部门联动，建立国土牵头、规划、建设、房产等部门配合的共同监管机制。做到项目准入“严审”，由国土、规划、住建、发改、环保等对项目准入和标准进行审查，对投资强度、建筑容积率等达不到要求不予供地；国土“严管”，重点做好已供土地的批后监管工作，强化土地动态巡查力度。二是，完善责任追究机制。建立共同责任机制，按照“谁决策、谁负责”的原则，切实履行闲置土地公开义务，接受社会监督。未按期消除闲置原因的地方政府，要加大责任追究力度，防止“揽责”现象。三是，对拒不退地、拒不缴税的用地单位，要有强制手段，如土地使用权证公告注销、申请法院强制执行等。加快建立土地市场诚信体系，对存在闲置地或未按土地出让合同履约的土地使用权人，金融、发改、税务、国土等部门对其实行差别化管理。
2.3大力处罚恶意囤地行为
恶意囤地不等同于一般闲置土地行为。恶意囤地严重扰乱房地产市场的正常运转，严重侵害正当投资者的权益，所以必须予以坚决打击，对恶意囤存土地的行为，必须严格按照国家法律法规规定的处罚上限来进行处罚。加大处置力度，盘活闲置用地成立闲置土地清理领导小组，展开清理闲置土地专项行动，制定《闲置土地处置工作方案》，对项目存在未履约和未及时使用的，第一时间书面通知用地单位，暂停向企业供应新的地块，涉嫌闲置土地的，立即发放《闲置土地调查通知书》，由土地使用权人在规定的时间内书面说明土地闲置原因。
2.4改进闲置土地处置方式
以既不让用地单位“不当得利”、又维护土地使用权人合法权益为前提，坚持“以用为先”的原则，完善处置方式。第一，对政府原因形成的闲置土地，要规定消除期限，不能按期消除的采用置换或有偿收回的方式，同时有关地方政府要向上一级财政缴纳处罚金。政府作为土地市场主体之一，也要向用地单位支付一定比例的违约金。另外，应将批而未供土地纳入闲置土地，作为政府原因的一种。第二，对用地单位原因造成的闲置土地，要有容错机制。按土地出让金核算收回价格，采取有偿收回的方式。对因抵押贷款、债务纠纷等原因不能退出的，征收土地闲置税，并逐年增加。对地块中未使用的部分，可由企业分割转让，同时收取土地增值税，防止不当得利；也可由政府以土地出让金加贷款利息的价格分割收回。
3.结束语
综上所述，面对我国日益激增的人口和对土地资源需求的大量增加，做好闲置土地处置工作的重要性显而易见。为贯彻落实最严格的节约集约用地制度，盘活存量土地，缓解土地要素的制约，保障经济社会持续协调发展，需要开展闲置土地清理处置工作，才能最大限度地缓解我国土地资源紧缺问题。
参考文献
[1]赵小风,黄贤金,马文君,张兴榆.闲置土地的认定思路及处置建议[J].中国土地科学.2011(09)
[2]邓键剑,范俊芳,周湛曦.关于城市闲置土地景观化处置的思考[J].山西建筑.2010(07)
[3]陈建敏.关于进一步盘活闲置土地的调研报告[J].浙江国土资源.2010(05)
论文作者:向丽谦
论文发表刊物:《基层建设》2016年30期
论文发表时间:2017/1/18
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