企业型政府模式诘难的诠释与评论，本文主要内容关键词为：诘难论文,模式论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
笔者曾发表《理论界对企业型政府模式的诘难》一文，就当下理论界对企业型政府模式的种种诘难，表达过自己的基本价值倾向。笔者认为，企业型政府模式的异议者，无论是怀疑的还是批判的，均存在这样或那样的偏见或误解，有的甚至是曲解和错解，对其观点进行深入细致的解读和评析，作客观理性的思考，十分必要。
公私营部门之差异不应成为政府借鉴企业经验的障碍
学界对公私部门差异性的论述是全面深刻的，企业型政府改革模式的异议者不应有意无意地掩盖或者忽略这一点。企业型政府理论的倡导者强调公与私管理理论相互借鉴的必要性和可能性，但并未混淆二者的差异。
其一，公共与私营部门在管理上的确存在不同点。论及公私部门差异性的部分学者认为企业型政府理论混淆了公私界限，盲目照搬企业管理理论，是一种新泰勒主义。其实这是对企业型政府理论的严重误解。事实上，企业型政府理论的代表人物奥斯本和盖布勒不仅没有混淆二者之间的界限，相反还对其差异进行了大量的对比分析。他们认为：政府和企业是根本不同的两种组织；企业领导者的行为动机是获得利润，政府领导者的行为动机是能够连选连任；企业的大部分收入来自于顾客，政府则来自其纳税人；企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断等。尽管企业与政府有许多相似之处，但企业理论用于政府是不够的。他们还特别强调指出：“许多人认为政府简直可以‘像企业那样来运作’，他们也许会以为我们的意思也是如此。那就弄错了。”① 显然，奥斯本和盖布勒并没有混淆企业与政府的界限。他们的意思正像其所指出的那样，研究的是“企业家精神如何改革着公营部门”的问题。
“企业家”是指把资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方的人，或者说，企业家是运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人。所谓企业家模式，指的是习惯性地这般行事的公营部门，不断地以新的方式动用其资源来提高其效率和效能。因此，尽管政府和企业是两种性质根本不同的组织，但是它们同样可以拥有企业家精神，就像公私机构都会产生官僚主义一样。公营部门的领导者面临着财政、管理、信任等方面的种种危机，不是单靠传统的公共行政手段，如增税、节支、精兵、简政就能摆脱得了，解决的出路只能靠新观念、新思想启迪下的新政府模式的创立。奥斯本和盖布勒认为，这种新的模式已经由那些具有突出的企业家精神的公营部门指明了方向。他们还告诫人们，“今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小”，而是“我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理”。“政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。”② 显然，人们理论上所论述的企业型政府，不是将政府改造成企业，或者让政府像企业一样去运作，也不是盲目地把企业管理理论简单移植到政府管理中来，而是指将企业家精神和在管理中行之有效的企业管理技术和方法运用到政府中来，从而使政府进入到一个新的历史阶段。
其二，公共部门与私营部门的差异性只是企业管理理论不能引入公共部门的必要条件而非充分条件。只有当我们有足够的理由说明公共部门与私营部门只有差异性而没有共同点时，才能够否定企业管理理论借鉴的可行性。事实上，公私部门虽然存在诸多差异之处，但也存在许多共同点。认为公私部门存在巨大差异性的阿利森也承认，公共管理与私营管理在某些方面存在相似性。正是基于上述理由，笔者认为企业型政府理论并不是对企业管理理论的简单移植，而是对企业家精神的运用和对企业管理的方法和技术的借鉴，而且这些方法和技术是建立在公私部门共同点基础之上的，并且具有一定的共通性。
以制度经济学的理论成果指导政府改革无可厚非
经济学的确是一门有缺陷的科学，将其运用到政府中也是会存在缺陷的。实际上这种观点在很大程度上已经超出了对企业型政府理论批判的范围，演变成对经济学和经济学家的批判。笔者认为，这种批判虽然有道理，但是从某种程度上说又是苛刻而没有说服力的。客观地说，每一种新理论都是在批判地吸收和借鉴前人理论成果的基础上产生的，企业型政府理论也不例外。如果因为已有的理论存在缺陷我们就对其嗤之以鼻的话，社会科学的发展也就无从谈起。更进一步地说，一种新理论产生的理论基础存在缺陷，并不意味着这种缺陷就一定会在该理论中同样存在，因为新理论对已有理论的借鉴是带有批判色彩的，并不是简单地抄袭或移植，在借鉴过程中很可能已经将其缺陷摒弃了。从理论界对企业型政府研究的现状来看，尽管目前我们还无法证明企业型政府理论以经济学为理论基础时是否摒弃了其缺陷，但是如果就此给企业型政府理论下“将经济学运用到政府中也存在缺陷”的结论，还显得为时过早。持“将经济学运用于公共部门是一种拙劣构想”观点的学者之立论依据仅仅是公共部门与私营部门的差异性，这一理由是很不充分的。
企业型政府理论虽然以经济学作为改革的理论依据之一，但是没有明显的迹象表明其援引了新古典经济学的人性假设，更没有足够的理由来说明其忽视了道德的重要性。即便它是以“经济人假设”来设计改革流程和运行模式，也不足以否定其在提高效率、改进公共品供给水平等方面的功能。制度之所以成为人类社会最为成功的发明，是因为它建立在“不相信任何人”的前提之下所产生的“好人如鱼得水、坏人无机可乘”的严谨社会体系。隐匿的道德与隐匿的行为所造成的信息不对称性，迫使人们不得不寻找新的有效激励手段，以引导和规范政府公务员的行为。是以“过程论”推进改革，还是以“结果论”推进改革，会导致企业型政府的理论基础得出截然不同的结论。
管理主义并非是破坏行政伦理和社会责任的祸首
批评者认为，传统模式的伦理制度减少了贪污腐败行为的发生，与官僚制组织接触的每一个人都受到公正的对待，而管理主义的处方中却去掉了固定薪金、程序设定、职务常任等传统方法，由此可能导致腐败更加严重。在笔者看来，这实际上是一种片面和言过其实的说法。一方面我们暂时无法证明企业型政府模式是否一定会增加贪污腐败行为的发生率；另一方面即使我们有足够的证据证明传统模式更易于减少腐败，但这种减少是以效率的极度低下和资源的巨大浪费为代价的。这些方法本身就是一把双刃剑，其负面作用主要体现为导致机构膨胀、信息阻滞、扼杀创新、责任机制逐渐丧失功能等一系列问题。
管理主义是否忽视了专业化、平等、效能等价值观，是否一定会导致行政价值观的偏颇和民主正当性的丧失，从目前的实践来看，我们还难以武断地下结论。这一点是与前面一个问题紧密相连的。首先，行政民主只给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础，但立法机构所制定的法律不一定能完全代表民意，代表民意的法律也不一定能成为行政的必依之法。事实上，官僚制政府所提供的服务与公民需要相差甚远。其次，我们所言的企业型政府不是政府的企业化，政府的根本性质并不会因为企业家精神的引入而发生质的变化，相反它们会用新的工具和理念去促使和影响政府改革，使政府更有灵活性、回应性和创造性，更有效率，公众能得到更满意的服务。从这个意义上看，政府更有效地维护了公民的权利、尊严和社会分工、公共利益和责任等。谁也不会认为，官僚主义猖獗的传统公共行政比新模式能更好地维护过去所认定的行政价值观和行政民主性。第三，从公共部门运用企业家精神进行改革的实践来看，绝大多数服务客体是满意的。奥斯本与盖布勒的《改革政府》一书中有大量而又鲜活的实证性个案来说明这一观点。
尝试性地解决了市场机制运用于公共部门的技术难题
市场不是万能的，但没有市场是万万不能的。实践证明，市场机制是迄今为止人类社会最有效、最经济的财富组织和创造机制。市场机制的优点是可以同公共服务相匹配的，它作为一种工具可以用来改善和提高公共服务的功能。原因在于：其一，市场的本质是竞争，其对促进效率和效果的作用是其他任何力量无法比拟的。竞争可以对效率构成强大刺激，低效往往意味着高成本。服务的购买者不会愿意支付更多的钱来“买”服务。当竞争广泛起作用时，低效服务的提供者就会被逐出交易市场。当然，公共服务领域的反应不像私人领域那样直接，它需要复杂的法律、政治和行政体系相配套。但政府引导下的部门间的竞争、公与私的竞争、私与私的竞争所显示的效率已经得到了人们的认可。其二，将市场机制引入公共领域的主要目的在于为公共部门提供获取和行使权力的方式。市场向政府提供权力来源的变通方法，所以政府必须依靠市场。市场给政府提供权限以外的生活范围，政府的作用也相应地减弱。以教育为例，如果教育完全由政府包揽，那么政府对受教育者的思想、行为拥有巨大的影响力和支配力。反之，如果教育的承担者和提供者是多元化的，政府的作用就会大大降低。如果全部由国家提供服务，政府规模就会随着社会事务的增多和福利水平的提升而不断膨胀。撇开效率不谈，刻板划一的服务方式也会剥夺人民希望自主选择服务项目的自由。纳税人为国家做出不同形式的付出后，远离私人市场、接受政府庇护成为理所当然的选择，如果执意要另作选择，就意味着要付双倍甚至更高的成本。其三，市场创造了更多的民主空间，而不是对民主的破坏。这是由第二点延伸而来的。约翰·格雷在《市场制度的道德基础》一书中认为，市场经济的首要依据是它有利于个人自决，有利于增长和发挥人的内在潜力。
当然，市场机制是有缺陷的，就连市场经济的最忠诚卫士也从未否认过。当我们打开报纸、电视、网络时，有关抢劫、偷盗、爆炸、自杀、污染等一系列社会消极问题的报道触目惊心，我们虽然不能将其完全归罪于市场化，但市场却在其中起到了“推波助澜”的作用。市场引导竞争，竞争产生差别，差别引发冲突。这也许是追求效率必须付出的代价。绝对地追求公平，只能低效。公共行政的重要作用之一就是运用公权的力量使两者得到兼顾。即使在经济领域，政府也没有撒手不管，对公共领域自身更不会任其泛滥。这与索罗兹所批判的市场教义在政治与行政过程中存在着严重的缺陷，在逻辑上是一致的，即均未把市场的作用普适化、绝对化。③ 奥斯本和盖布勒明确指出，如果没有政府，“我们就会失去强制行为规范的手段，我们就会丧失社会公平感和利他主义精神”。可见，企业型政府理论并没有忽视市场缺陷与市场机制的技术难题。奥斯本和盖布勒虽然强调政府要善于利用市场机制，但他们同时也明确指出：我们并没有说市场机制总是管用。许多由政府提供的“公享财物”，如公园和公共安全就不是在市场中进行交易的。许多市场也是有严重缺陷的。当一个市场引起严重的社会或经济问题的时候，往往要求政府采取行动。④ 对计划的批评并不是说市场总是比计划好，有些市场有严重缺陷……为了使市场有效地、公平地运转，通常需要具备六个因素，即供应、需求、接近、信息、规则和执法，如果没有这些因素，那么通常就需要政府通过制定市场规则、向消费者提供信息、创造或扩大需求等多种途径来重新规范市场，从而提供这些不具备的因素。如果不行，那最好还是停留在一种行政性的机制上面。两位学者还语重心长地指出：市场机制只是方程的一半。市场是不具人格的，是无情的。即使是非常谨慎地组织起来的市场也会创造出不公正的结果。这也就是为什么我们也强调方程式的另外一半的原因，即要加强社区的力量。为了使市场机制更有效和更有用，我们需要家庭、街坊和社区的热情和关切。当企业型政府脱离行政性的官僚机构时，它既需要市场也需要社区。由此可见，企业型政府理论非但没有忽视市场缺陷和市场机制的技术难题，反而尝试性地提出了解决之道。
将公民称作“顾客”更多的是工具意义上的描述
客观地说，任何隐喻都不可能全面概括本体的所有特质，因此从政治民主的角度考虑，将公民比做顾客的确存在不够妥当和周延之处。但是当我们仔细体察之后便会发现，奥斯本和盖布勒之所以这样隐喻，也有其内在原因。他们一针见血地指出：民主政府是为它们的公民服务而存在的，企业是为赢利而存在，但企业却在不懈地寻求新途径以使美国人民满意，而多数美国政府却都是顾客盲……运输部认为自己的顾客是公路营造商和公共交通系统(真正的顾客是驾驶员和公交乘客)，住房和城市发展部认为自己的顾客是房地产开发商(真正的顾客是城市居民)……大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人民期望着被当作顾客受到尊重，正是因为洞察了公共部门与私营部门在提供服务方面的巨大差距，所以奥斯本和盖布勒希望政府能够像企业那样受顾客驱使，满足顾客需要，给顾客选择权，从而减少官僚主义现象，增强政府对公民需求的回应性，改进服务品质。这是对政治民主规范下的行政民主缺失的有效补位。
格林和哈伯尔两位教授的担心是正确的，但又是没有必要的。正如前文所指出的那样，企业型政府论者并没有过分地依赖市场机制，他们特别强调指出，公营部门、私营部门和第三部门都有各自的优势和最适合的任务，其中最适合公营部门的任务包括政策管理实施、实现公平、防止歧视剥削以及提高社会凝聚力等，因此关注弱势顾客利益的职责显然要由政府来承担。
为了更有效地促进公共组织对顾客负责，企业型政府理论的倡导者认为，可以通过顾客选择公共组织、竞争性选择和顾客质量保证三条途径来进行，并为每种途径设定了多种实施工具，如公共选择制度、顾客信息系统和经纪人制度、代金券和补偿计划、顾客服务标准、质量检查员、顾客申诉制度等。这些途径及其实施工具在很大程度上涵盖了公民的多种角色。为了让公民成为公共服务的合伙人和参与者，企业型政府论者还明确提出要通过建立社区治理机构、社区—政府合伙公司等途径进行社区授权⑤。同时，企业型政府论者也看到了政府仅应当满足公民的合法期待这一问题，他们认为顾客并非永远都是对的，当顾客的愿望与民选官员制定的政策冲突时，政策应当取得优先权……顾客虽然是上帝，但其必须遵守服务规则。由此可以看出，企业型政府理论关于公民角色的认定是比较准确的。
对公共行政基本规律的积极探索
对于格林和哈伯尔两位学者的观点，笔者仅从以下方面谈几点看法：其一，政府中的确存在着由不同“领航员”控制的许多“舵”，这是显而易见的。但两位学者以这一点作为批评企业型政府理论的理由，存在着论域方面的偏差。从两位学者的论述中可以发现，他们所说的政府指的是广义政府(主要包括立法机关、行政机关和司法机关)，而奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所强调的是狭义政府(行政机关)。从这方面来理解，可以认为争论的问题已经不属于同一个论域。企业型政府论者关注的焦点是狭义的政府行为，而没有论及立法、司法机关以及它们与行政机关的关系，这在理论上的确存在失误，但我们还不能轻易地断定他们是忽视了还是故意回避了这个问题。其二，关于企业型政府理论可能导致“三权分立与制衡”的权力结构失衡的担忧是不必要的。企业型政府论者并非主张废除所有规章制度，而是建议减少繁文缛节，改变照章办事的组织，提高政府的使命感。这样做仅仅是适度减少立法和司法机关对政府的不必要控制，实现权力结构中三方力量对比的微调，而不太可能导致结构失衡。结果导向的目的在于改变政府只重过程不重结果的状况，构建新的责任机制。从管理学角度看，这只是将控制的时间点后移，由过程控制转变为结果控制，而不意味着控制力的减弱。至于解制是否促成了对政府行政部门法律作用的曲解，笔者在论述权力结构失衡时实际上已经回答了这个问题。其三，对于两位学者的第四点疑虑，笔者在论证企业型政府理论并非市场崇拜时已作了深入分析。
至于古德赛尔的观点，笔者认为每条都有道理，它对于防止出现企业型政府中的极端做法有重要的警示作用。但问题是他的许多疑虑都是多余的。如，他认为，政府应由人民通过选举的代表来控制，而不是企业家。毫无疑问，在政党制度的国家里，只要这种制度存在一天，政府的控制权都不会有根本性的改革，目前或者今后恐怕都不会存在企业家控制政府的机会和体制。再比如，关于“简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序”的原则，这似乎也是一句大白话。这里笔者引用奥斯本和盖布勒的话能回答得很清楚：“政府是需要一些规章的：政府的航船需要一两层油漆。如果我们去掉油漆，那就剩下光光的金属，将生锈腐蚀。问题是大多数政府的航船上了几十层的油漆。上面有一层又一层的附着物。取消控制的目的，是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新起航。”⑥ 显然，我们主张建立企业型政府并未说要完全取消规章制度，更未说破坏基本的规范和法定程序，而是要解除不必要的管制，让政府在崇尚个性、追求灵活化的信息时代更具有适应性和效率。哈伯尔和格林的第三条批评意见也存在着同样的误解。
注释：
①②④戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第21、25、266页。
③在索罗兹眼里，经济领域里存在着对市场的崇拜，让市场充当了过度重要的角色。同样在政治领域里渗透到了不该进入的活动范围之内。我想其意仅是指不该进入他所说的诸如道德价值、家庭伦理之类的领域，以及政治领域里的某些事务，他并未反对跨入这个大的领域。
⑤戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社2002年版，第231页。
⑥丁煌：《西方企业家政府理论评述》，《国外社会科学》1999年第6期。