摘要：目前，城市房屋拆迁成为公众高度关注的社会问题，引起了政府和社会各界的高度重视。有的主张应该将原《城市房屋拆迁管理条例》改为《城市房地产征收条例》。有的认为城市土地属于国家所有，不存在征收土地的问题，因此该条例应改称《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其实，从把握问题实质的角度分析，上述两种主张均有偏颇，城市房屋拆迁的实质应当是土地使用权的收回与补偿。
关键词：国有土地；使用权；房屋征收补偿；问题分析
1导言
在城镇化进程中，依照法律法规规定收回国有土地使用权，是政府及其土地行政主管部门的一项法定职责，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。收回国有土地使用权涉及诸多的法律法规，如《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及省、自治区、直辖市的土地管理地方性法规、行政规章等。依照现有的法律法规，国有土地使用权无论是有偿或者无偿收回，都可能会遇到房屋征收补偿问题。现行法律法规对于收回国有土地使用权与征收房屋所有权的制度衔接过于原则，迫切需要研究并加以完善。
2国有土地上房屋征收的本质
国有土地上房屋征收是一项法定的物权变动行为，因而征收决定的生效将导致物权变动的法律效果。根据《物权法》第二十八条的规定，因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。依此规定，被征收房屋的所有权自市、县人民政府的征收决定生效时，由被征收人所有转归国家所有。房地产是一个不可分割的有机整体。《城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押，房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”因此，房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权人，必须同属一人（包括法人和自然人）。由此可见，我国实行房地一体的法律政策，房屋所有权与土地使用权应一并处分，地上房屋所有权的转移将导致土地使用权的转移。为此，《征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”因此，房屋征收不仅仅是被征收房屋所有权的转移，被征收房屋占用的土地使用权也随之发生了转移。
3国有土地使用权收回与房屋征收补偿的制度衔接
3.1房屋与土地之间的法律关系
在我国，土地和房屋都属于不动产，不动产所有权人对自己的不动产依法享有占有、使用、收益、处分的权利。土地所有权专属于国家所有和集体所有，而房屋所有权则可以由公民个人享有。《物权法》第41条规定，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。《物权法》第59条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。从上述规定可以看出，除了国家和集体可以对土地享有所有权外，其他任何单位和个人都不得对土地享有所有权。由于土地所有权可以与其使用权相分离，土地使用权人可以根据出让、转让合同以及行政划拨的方式取得土地使用权。在民法上，土地使用权属于用益物权，即在他人之物上得以使用收益而设立的他物权。《物权法》第117条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。《物权法》第118条规定:“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。
3.2国有土地使用权收回中的房屋征收补偿
按照《物权法》、《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，在国有土地上，新的建设项目需要使用土地的，其基本顺序是先获得建设项目立项批准、建设项目用地规划许可，再在获得建设用地批准后获得房屋拆迁许可。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这种土地审批程序允许在尚未改变原土地使用权人、房屋所有权人的情况下，先确立建设项目和建设单位，由国家收回原土地使用权人的土地使用权，再将土地使用权划拨、协议出让或租赁给特定的土地使用权人，其基本逻辑关系建立在国家调拨土地的传统用地方式的基础上。《物权法》第42条规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”该法第148条规定:“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
3.3国有土地上房屋征收中的土地使用权补偿
一是房屋征收中是否有必要对土地使用权进行单独补偿。国有土地使用权与房屋所有权性质不同，国有土地使用权具有独立的财产价值。国有土地使用权虽然基于国有土地所有权而产生，但并不从属于国有土地所有权，而是一种独立的财产权利。实践中，对于国有土地使用权而言，有划拨土地使用权和出让土地使用权之别。出让土地使用权与划拨土地使用权的投资成本不同，其补偿标准也不同。由于在取得出让土地使用权时，土地使用者向政府支付了土地使用权出让金，而取得划拨土地使用权时，土地使用者不需支付土地出让金，因此，对出让土地使用权的补偿金额要比划拨土地使用权的补偿金额高，高出的部分就是土地使用权出让金。因此，在对国有土地上房屋征收补偿时，应当区分划拨土地使用权还是出让土地使用权。
二是房屋征收与土地使用权收回程序如何衔接问题。房屋征收与土地使用权收回的主管部门不同，相关法律文书也应该有所不同。目前，我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对收回国有土地使用权程序作出明确规定，收回国有土地使用权只能依据收回土地使用权的转向程序和法律。因此，在房屋征收补偿决定中，只能对房屋征收补偿作出决定，而不能对收回国有土地使用权作出规定。当然，为了保证房屋征收与收回国有土地使用权同步进行，房屋征收部门和国土资源管理部门有必要做好以下程序衔接，主要包括：共同完成权属确认工作，不必单独报批收回土地手续，以“平地”为拆除标准，按被征收人意愿落实征收补偿决定，房屋征收、国土资源及财政三部门配合完成资金运作。
4结论
总之，国有土地上房屋征收，对于被征收人的补偿，《征收与补偿条例》从文字上没有直接涉及对土地使用权价格的补偿，但其中对于房屋价值的补偿，是包含房屋所有权价格和该房屋占用范围内的土地使用权价格的补偿。房屋征收中，被征收人在失去房屋所有权的同时也失去了土地使用权，对于被征收人的土地使用权（无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权）,按照《征收与补偿条例》是要给予补偿的，并且是按照房屋征收公告之日的市场价格进行补偿的。
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论文作者:汪根花
论文发表刊物:《基层建设》2018年第4期
论文发表时间:2018/5/24
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