论中国社会转型时期的政府职能转变——海南省“小政府、大社会”行政管理模式评析，本文主要内容关键词为：海南省论文,中国论文,管理模式论文,时期论文,社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1007-5801(2006)05-0042-08
近年来，在媒体报道和各种正式文件中，政府职能转变都是一个出现频率较高的词组。不仅学者和公众对政府职能转变提出了许多批评和建议，我国从中央到地方的各级政府也在就过去一些年来政府职能的越位、错位和缺位进行深刻的检讨和反思。然而，早在十几年前海南建省之初，当时的海南省委省政府就提出了旨在转变政府职能的“小政府、大社会”行政管理模式并按这一模式进行了一系列运作。尽管运作过程不乏闪光之点，但遗憾的是，这种理想模式的最终实践结果却并不十分理想，以至于在今天全社会都在大张旗鼓地讨论政府职能转变的时候，海南当年开中国行政改革之先河的“小政府、大社会”模式却几乎销声匿迹。这的确是一个值得去认真反思的现象。实际上，海南模式作为一种改革探索，无论其成败与否，都为我国的行政管理体制改革积累了极有价值的经验素材。因此，研究海南模式的发展轨迹对于我们今天探讨中国社会转型时期的政府职能转变问题是不无裨益的。
一 海南模式的演变过程
“小政府、大社会”的概念在我国最初出现是在海南。1988年4月，海南建省之初，国务院就正式批转了《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》。《纪要》明确提出：“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现‘小政府、大社会’。”这是我国在中央政府的文件中第一次提出“小政府、大社会”的概念，并且将其同政治体制改革联系起来。当时有外电报道说：中国政府在海南的试验表明它的改革已由经济领域尝试进入政治范畴，其特别意义在于它不仅体现在机构或者人员的数量减少上，而且是从本质上探索在市场经济条件下政府如何履行好管理职能的问题[1]。然而，《纪要》实际上并没有更多地涉及政府职能转变方面的具体内容，更缺乏对构建一个大社会的具体设想。从《纪要》文字内涵来理解，“小政府、大社会”的具体内容，主要是精简机构，实行党政分开、政企分开，其重心是强调政府的精干高效。可见，海南最初的“小政府、大社会”实践的主要内容就是政府的机构改革。
建省之初，海南省的政府机构设置，突破了其他省的机构模式，仅设26个工作部门和1个直属事业单位①，其突出特点是体现了5个“大”：即分别在交通、文化、商贸、工业和农业等5个方面实行一体化管理②。改革后的海南省党政机构数量只相当于其他省份的1/3，省级机构行政编制比建省前还少1700人。然而，这种体制维持不到一年就开始变化：1989年，省经济监督厅拆分为审计、工商行政管理和物价3个局，贸易工业厅则分设为商贸和工业两个厅。1991年，海南重新将建省之初转轨为公司的11个专业经济管理机构挂上了行政局牌子③，增设了5个副厅级机构④。此外，省扶贫办、旅游局分别与扶贫总公司、旅游协会分开，作为省政府的直属局。此时，省政府的机构总数已达到46个，即26个部门、5个直属机构和15个专业经济管理机构。从1993年起，海南开展了新一轮的机构改革。这次改革摘掉了9个专业经济管理机构行政局牌子，其行政职能划归省政府有关部门；林业局等6个单位政企彻底分开⑤；同时，恢复了供销社集体所有制合作经济组织性质。然而，这次改革之后不久，海南的政府机构再一次膨胀，又增至38个。有人做过统计：海南从1987年到1996年的10年间，除个别年份(如1988年、1993年，这实际正是海南建设的两次高潮年份)外，政府规模的膨胀速度远远超过全社会劳动力和非党政部门劳动力的增长速度，政府运作成本年均增长26.2％，而同期GDP的增长率则只有23.7％，建省以来的新增财力相当大的一块被人头“吃掉了”[1]。新一届政府组成后，海南根据国务院的统一部署，又进行了新一轮机构改革。到目前为止，海南省政府机构还保留32个厅局。按事业单位的改革方案，原定把80％的事业机构推向社会，与财政脱钩，但由于这些单位坚决要求保住“皇粮”，不仅原有的事业单位没有被推向社会，而且，为了规避机构编制数的限制，有些本应该是行政机关的机构被不伦不类地挂上了事业单位的牌子，但却行使行政机关的职权⑥。目前，海南市县一级靠财政供养的事业单位人数远远超过行政机关；原计划群众团体在3年左右时间按照“三自”方针(即经费自筹、领导人自选、活动自主)的要求，全面走向社会，但这一改革目标至今都未能实现。海南目前的机构设置与建省初期的状况已不能同日而语，与全国其他省份相比，也已相差无几。
海南建省初期机构改革颇具特色的“五个大”如今只剩下大文体这一个清水衙门。今天，这个集文化、广播电视、新闻出版、体育、文物管理为一体的“多功能厅”只有80来号人在应付国家的6个部委和一大堆纷繁复杂的事务，一方面，他们超负荷工作已不堪重负；另一方面，海南建省十几年来，文化体育等社会事业的发展一直在全国属于倒数的位次，这与我们今天强调经济社会协调发展的主旋律也似乎不大合拍；政府法制机构的命运更是让人啼笑皆非，机构改革使得它由建省初期的省政府组成部门法制厅降格为二级单位法制局，1995年起与省体改办合署办公，到2000年时改为“挂牌单位”，属政府办公厅内设机构。目前，在国务院批复的《关于海南省党政机构改革方案》中，独立的省政府法制机构实际已不复存在，这在全国省级机构改革中也是绝无仅有的。
二 “小政府、大社会”口号下的政府职能缺位、越位和错位
机构改革几经起伏，政府职能转变的情况又如何呢？作为一个年轻的省份，一个经济特区，海南在实践“小政府、大社会”模式的过程中，也曾在政府职能转变上作了一系列探索，开创了几个全国第一。例如，海南实行的“先上车后买票”的企业工商登记制度改革、“一脚油门踩到底”的燃油附加费体制改革以及社会保障制度的建立等等，在当时都引起了极大的反响。然而，除了这几项我们今天还在津津乐道的成就之外，海南在政府职能转变上并没有更多的创新。
按照“小政府、大社会”模式，培育一个市场化的大社会固然是海南经济体制改革理想的目标。然而，在海南模式的实践过程中，由于对政府职能理解上的误区，过分强调市场的自身调节作用，因而导致了在政府与市场、政府与社会关系问题上政府功能的缺失，许多政府该管的事却没有管或者没有管好。以海南金融行业的发展变化为例：海南建省初期，由于国家政策的支持，金融业的发展曾一度呈现出良好的势头。至1994年底，全省已有2118家金融机构。由于海南在建立特区之时，中央赋予海南比其他特区更灵活的政策，各类金融机构纷纷实行混业经营。一方面带来了海南经济的活跃，另一方面也加剧了海南经济金融的不稳定性和风险性。而由于政府监管不力，监管手段落后以及监管工具单一，对于混业经营中出现的问题缺乏有效的处理措施。随着国家对宏观经济调控力度的加大以及国内国际经济金融形势的恶化，海南省的游资撤出，导致资金链的断裂，从而引发了海南建省以来最大的金融危机。以海南发展银行为例，海南发展银行是在合并5家信托公司的基础上组建，从第一天开始就背负了44亿元的债务；在运行过程中，为了争夺客户，实行高息揽存的办法，在扩大规模的同时，债务规模也急剧扩大；同时，海发行将大量资金投入海南的房地产，造成不良资产比例过高；海发行兼并的28家城市信用社和托管的5家被关闭的城市合作信用社，总资产有137亿，总负债却为142亿，而资产几乎都是不良资产。在房地产泡沫破灭后，海发行出现支付危机，无力清偿债务，最终被迫于1998年6月21日关闭。成为共和国历史上第一家也是惟一一家被关闭的银行。在关闭海南发展银行的同时，央行和证券委加大了海南金融机构的整顿力度，11家信托投资公司和1家城市信用社被停业整顿。建省初期海南金融业的繁荣景象已经不再。我们知道，金融行业的稳定发展关系到一个国家的政府信誉，也关系到一个国家的经济安全。因此，包括西方主要市场经济国家在内的世界各国政府对金融业的管理和控制都采取了强势的态度。这在我们今天看来似乎是一个尽人皆知的道理。然而，在海南早期推行小政府模式的时候对金融业的发展采取了近乎于放任的态度，对海南金融业普遍存在的一些显而易见的问题⑦ 视而不见。正是由于政府管理职能上的严重缺位不仅使得处在社会转型时期的海南并没有在事实上形成“小政府、大社会”的格局，反而使得政府变成了一个弱势政府⑧，海南的经济社会发展也为此付出了沉重的代价。
海南所推行的“小政府、大社会”行政管理模式就其初衷而言是为了制约政府权力，减少政府对市场和社会的干预。然而，在这一模式的实践进程中，不仅严重存在政府职能缺位的情况，政府权力过大、干预过多的情况也并没有从根本上得到纠正。在“小政府”的旗号下，政府也管了许多管不了、不该管、实际上也管不好的事。2004年，海南省在清理行政许可事项的过程中发现：省政府所属部门负责实施的行政许可多达932项，其中有280项因不合法而被取消；此外，海南省现有一级行政事业收费项目661项，二、三级收费项目多达4000多项，而广东、福建和上海的一级收费项目分别为432项、426项和368项。可见，仅许可和收费两项职能，海南政府越位和错位的情形与兄弟省份相比要严重得多。有些市县政府甚至以规范性文件违法设定行政许可，违法设定行政处罚，违法规定收费，滥用行政权力，侵害公民合法权益⑨。2005年，海南省法制办公室曾对海南加油站的审批环节作过一个调查，调查结果表明：新建一个加油站项目涉及13个部门⑩，需要进行21项审批。而且多头审批、交叉审批现象突出。商务、安全生产、规费征稽三个部门审批内容基本相同，但互不通气，各批各的。如《成品油零售经营批准书》、《危险化学品经营许可证》的审批事项基本相同，但当事人要提供两次材料，由商务、安全生产部门分别审批；规费征稽许可需要当事人提供21项材料和补充材料。调查中了解到，由于环节繁杂、层层审批，多次审批，一个新建加油站项目审批时间一般长达6个月以上，有的甚至几年还没有办下来。由此可见，直到今天为止，以“小政府”著称的海南，也未能避免在政府职能上的越位和错位。
三 “小政府、大社会”模式的先天不足
到目前为止，曾经领先全国的海南模式已不具有任何优势，海南的改革可以说是“起了个大早，却赶了个晚集”。然而，海南模式的演变过程，却给我们提出了一个值得认真思考的问题：“小政府、大社会”的改革模式本身似乎无可厚非，然而，它之所以在海南没有获得预期的成功，其原因究竟在哪里？
“小政府”的概念，追根溯源，应当始于西方古典经济学的代表人物亚当·斯密。斯密认为：“寻求自身利益的增长的个人将把资源投向能给他带来最大收益的地方，并且作为一个法则，资源也将给社会带来最大的收益”[2]。在这方面，政府并不比常人高明。因此，他提出了一个所谓“廉价政府”的概念，主张政府应该推行自由放任的政策，减少对私人经济活动的干预。正是由于“廉价政府”的概念适应了当时西方自由资本主义的发展，因而当时西方国家政府普遍按照古典经济学的理论，将政府的作用仅限于“守夜人”的角色，经济活动则由市场这只“看不见的手”进行调节。然而，从19世纪末到20世纪初，情况发生了变化，西方国家市场经济的发展，引发了一系列社会矛盾并导致资本主义陷入了经济危机。人们认识到政府对经济社会的发展完全采取自由放任是不行的，于是人们开始从政府职能转变上寻找解决方案。当时风靡于西方经济学界的凯恩斯主义正是在这样的历史背景下产生的。它运用宏观经济分析方法，从所谓有效需求原理出发，提出政府应当在干预经济，稳定商业周期方面扩大其机能[3]。于是，西方社会调节经济在原来只有市场这一只“看不见的手”的基础上又加上了政府这一只“看得见的手”，政府的作用已不再仅限于“守夜人”。随着资本主义经济的不断发展，从上个世纪70年代开始，西方国家经济出现“滞胀”现象，许多人认为这是凯恩斯主义的累积效应，是因为政府干预过多造成的恶果。加上上个世纪80年代后，西方一些发达国家面临巨额财政赤字的压力，以及政府在这个问题上的处理乏力，人们开始重新认识政府职能转变问题，开始注意到对政府行为应当合理地加以限制。人们普遍认识到，由于现代社会面临着一些复杂的问题，各国一方面需要一个强势政府来担负管理国家、管理社会的任务。但另一方面，强势政府又不是一个经常广泛干预市场经济的政府，而是一个与市场经济协调共处的政府。
纵观西方市场经济国家政府职能转变的历史，我们不难看到，政府职能转变是由经济社会的发展变化决定的，二者之间存在一种互动关系。从海南的情形来看，设计海南模式的初衷，是为了尝试在这个年轻的特区省份进行市场经济体制改革。然而，1988年的海南，经济社会的发展还处在相对落后的状态，作为广东省最不发达的一个地区刚刚独立建省。当时整个中国还处在“有计划的商品经济”时代，在国务院批转的《纪要》中虽然提到“海南省的改革可以有更大的灵活性，要在国家宏观计划指导下，建立有利于商品经济发展、主要是市场调节的新体制框架。”但在当时的情形下，市场经济对海南来说仅仅是一个虚无缥缈的概念，市场经济体制的建立更是举步维艰，加上社会自组织能力的缺乏，社会中介组织发育缓慢，因而在政府机构改革与市场以及社会组织系统之间没有形成互动关系。正是由于这种先天不足，使得海南模式刚刚起步就出现了重大反复。中国(海南)改革研究院的一项研究结果表明，就在海南的政府规模逐年膨胀的时候，海南市场化程度在全国的位置也在呈逐年靠后的趋势，它的政府与市场关系指标在1997、1998、1999这3年的排名分别是全国的第6、9、10位[1]。由此可见，市场经济体制的形成与社会转型是一个渐进的过程，因而在这个过程中的政府职能转变也具有渐进性，它不可能一蹴而就，也不可能通过预先设定某种模式并且在条件完全不具备的情况下强制推行来实现。就小政府与大社会之间的逻辑关系而言，大社会是小政府赖以存在的前提和基础，而小政府则是大社会发展进程的一个必然结果。从马克思主义唯物史观出发来认识这个问题，实际上就是一个经济基础决定上层建筑的问题。海南模式的演变过程表明，在一个市场化的大社会机制还没有建立的情况下就进行以建立小政府为目标的行政管理体制改革是不现实的，任何无视经济社会发展阶段而进行的改革注定都是不成功的。
四 经济社会转型时期政府职能转变的目标模式
毋庸置疑，政府职能转变在今天看来已经是大势所趋。然而，在海南这个目前还属于欠发达地区的省份，要想实现跨越式发展，政府职能转变究竟应当如何定位？在经历了10多年改革尝试之后我们不得不又回到原来的起点上探讨这个问题。海南省省长卫留成曾对“小政府”概念作过一个诠释，他认为：“小政府并不意味着权力小，恰恰相反，政府的权力更大，只是政府管什么，不管什么的事情应当搞清楚，市场的事由市场自己去调节，政府应当更多地在法制建设、宏观调控等问题上多动动脑筋、多下点工夫。”[4] 卫留成的这段话表明，今天的海南政府正在对当年海南模式进行深刻反思的基础上寻求实现政府职能转变的新模式。这种新模式不仅应当立足于解决经济社会转型时期的市场发育不成熟，社会治理机构不完善的问题，而且应当同时避免由于政府权力滥用所造成的消极影响。
西方经济学理论在讨论政府对经济活动进行干预的合理性时认为，经济社会之所以要求政府发挥职能作用，是因为政府干预能够解决市场本身难以解决的问题，即所谓市场失灵问题。美国经济学家史蒂文斯将市场失灵的原因归结为两类，即所谓效率和平等。在市场失灵的情况下，市场机制本身会产生一种无效率的结果，表现为不能有效配置资源，同时也会产生一种不平等的结果，难以实现分配正义[5]。因此，政府应当对市场经济进行必要的干预，即通过提供市场机制所不能提供的公共产品，消除市场中的外部性问题，维护市场竞争秩序，调节收入分配以及稳定宏观经济环境等手段以弥补市场失灵所造成的缺陷。我国目前正处在经济社会转型时期，一方面，我国的经济体制正在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，作为一种后发的市场经济，我国没有经历西方自由资本主义到垄断资本主义的发展阶段，因而市场发育还很不完善，严重存在所谓市场失灵的问题；另一方面，随着经济体制的转变，我国整个社会结构也正面临由传统社会向现代社会的转型。转型过程中出现结构冲突、体制冲突、多重利益冲突等交织在一起的状况，各种矛盾错综复杂。而在转型时期，我国社会自身的调整机制尚不健全。正是由于上述两个方面的因素决定了在我国社会转型时期，政府在对经济的调控、市场的监管以及对社会各种矛盾的协调处理方面的主导作用是不可或缺的。实践证明，在我国现实条件下，政府的放任和无所作为并不会自然成就一个所谓“大社会”，它只能导致市场的无序和社会环境的恶化。尤其在海南这个目前还属于欠发达地区的省份，无论从培育市场的角度还是从创造一个可持续发展的自然与社会环境的角度，都需要强有力的政府支撑。因此，经济社会转型时期的政府应当是一个强势政府。
尽管转型时期政府的主导作用对于弥补市场失灵所形成的缺陷有着重要意义，但这只是问题的一个方面。除了市场失灵之外，还存在一个政府失灵的问题。所谓“政府失灵”，是指政府干预经济过程中，做了它不该做也做不好的事情，出现政府干预下市场运行反而更不理想的情况。世界银行经济学家认为，“经济发展的一般过程已经说明，政府干预不是越多越好，过多的干预取代市场的作用，使经济发展反而变得缓慢。”[6] 尽管我国经历了25年的市场取向改革，社会主义市场经济的基本框架已经初步建立，但仍然存在许多与市场经济不相适应的体制性障碍，政府对经济活动的不适当干预以及政府行为的随意性仍然存在。即使是在海南“小政府、大社会”的改革实践中，政府在行使公共权力过程中越位、错位、保护部门利益、扩大政府权力(11)，甚至损害公民法人合法权益(12) 的情形也并不鲜见。我国的行政法学者应松年教授在讨论前苏联和计划经济体制下中国“政府失灵”的情形时也曾指出，“政府包揽一切，不分微观、宏观，掌控社会资源分配、企业生产任务安排、公民日常生活等方方面面，虽然在实行初期取得相当成果，但随着时间的推移，企业丧失自主性、个体缺乏独立性、资源未能有效利用、整个社会欠缺协调发展等问题暴露无遗。”[7] 可见，经济社会转型时期的政府，同时也应当是一个有限政府，政府履行职责的范围只是那些涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全、经济宏观调控，生态环境保护以及有限自然资源和公共资源的利用等直接关系国家利益和公共利益的事项，而对于那些公民法人和其他组织可以自主解决、或是通过市场竞争以及通过社会组织和中介机构解决的问题，政府不需要去过多地干预。实践证明，追求全能政府对市场经济的社会是有害而行不通的，政府不仅不可能做到无所不包、无所不能，稍有不慎，它甚至会把自己放在市场和社会的对立面上，结构性地成为影响经济社会发展的消极因素。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。”不难看出，五中全会实际上已经对中国社会转型时期政府职能转变的目标模式作了准确的定位，这一点意义重大而深远。简而言之，在政府与市场、政府与社会关系问题上，政府既不能是一个自由放任、无所作为的弱政府，也决不能是一个无所不管的全能政府，而应该是一个能够实现政府的行政权力与市场及社会的自身调节能力之间的结构性均衡的政府。
五 实现政府职能转变的路径选择
目标既已确定，路径选择就显得至关重要了。海南的政府职能转变之所以用了10多年时间却又几乎是从终点回到了起点，其中一个重要原因就是缺乏正确的路径选择。处在转型时期的中国，特别是作为发展相对落后的海南，实现政府职能转变必须选择一条阻力最小，成本最低的路径。转变政府职能是一项涉及政府行政管理体制、政府运行机制和行政方式的重大改革。要克服改革的各种阻力，减少改革的成本，最有效的莫过于选择法治化的路径。以社会主义市场经济为基础的法治化，不仅是改革过程中各种人为阻力的天然克星，也是权力再分配过程中的有效平衡机制。同时，由于法治化过程本身具有的公开、公正以及稳定性和可预见性等特征，因而它在重新调整政府与市场、政府与社会的关系过程中就能成为最能为各种利益群体所接受的方式。正因为如此，在国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》就把理顺政府与市场、政府与社会的关系作为法治政府的一个重要标志。
政府职能转变的法治化路径选择主要集中在以下3个层面。
第一，以制度建设为先导。政府职权法定，无法律则无行政。故而制度建设是政府依法行政的前提，也是政府职能转变的前提。以制度建设为先导，就是先立规矩，坚持规则导向。一个规则导向型政府通过制定规则而不是凭借权力来规范和引导人们在市场和社会中的行为。当年海南模式的运作过程中也曾提出过“先立规矩后办事”的主张(13)。实践证明，海南企业工商登记制度改革和燃油附加费体制改革的成果之所以能保留下来，主要原因就在于通过规则将这部分改革的成果制度化。但是，单行法规的制定和部分改革成果的制度化并没有从根本上改变权力导向型政府的特征。让人不无遗憾的是，海南甚至忽视了全国人大授予的特别立法权这一优越条件，除了上文中所提到的几项在全国仍有影响的立法外，海南建省办特区十几年来，在特区立法上几乎没有更多建树(14)。近几年来，海南省开始注重政府职能从权力导向向规则导向的转变。政府一方面通过制定规则来解决海南经济和社会发展的突出问题，另一方面，也开始尝试通过制定规则来推进制度创新、体制创新、机制创新。例如，为处置积压房地产的诸多遗留问题，省政府提请省人大通过了《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》；为了使私营个体企业有一个良好的发展环境，在海南营造一个公平竞争的市场机制，省政府提请省人大通过了《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》等等。2003年以来，省政府提请省人大常委会审议颁布和修改地方性法规和自行发布和修改的政府规章80余件。这些法规、规章的制定除了规范、引导人们的行为之外，更重要的意义在于对政府自身履行职责的行为进行了规制。法治的一个最基本的内涵就是法律制约权力，而首当其冲就是行政权力。政府必须严守公共权力行使的边界，决不允许有任何的专横与恣意。2004年以来，海南省政府通过的《海南省实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》、《海南省规范性文件登记备案规定》和《海南省地方性法规起草和政府规章制定程序的规定》等一系列政府规章，其目的就在于对政府的行为进行规制。这种制度性安排实际上赋予了“小政府”概念以新的法治内涵。
第二，以提高执行力为重点。以制度建设为先导使得我们的市场与社会乃至政府的行为具备了有法可依、有章可循的条件。规则乃是秩序的前提，没有规则，市场与社会甚至政府自身都将处于无序的状态。但规则的制定只是使人们对建立正常秩序有了一种合理预期，“徒法不能自行”，正常的秩序必须通过规则的执行才能够得以维持，而政府的一项基本职能就是执行规则以维持秩序。处在社会转型时期的中国，由于市场和社会自身调整机制本身必有一个发育过程，因而政府一方面要维护市场秩序和社会公共利益，另一方面也要对市场与社会进行培育和引导。政府的这种主导作用除了通过规则引导之外，政府对规则的执行力是一个不可或缺的重要前提。所谓政府的执行力实际上是指政府能够有效地行使公共权力，做到令行禁止、执法必严、违法必究。
2005年6月30日，海南省委四届六次全会审议通过了《关于加强投资环境建设若干问题的决定》，其中列举了海南在投资环境方面存在的种种问题，特别提到了“政府职能转变滞后，服务意识差，服务水平和办事效率不能满足投资者参与激烈市场竞争的要求”；省长卫留成更是一针见血地指出行政效率低下的症结所在，他认为：“行政效率低下是目前政风不良的主要表现，是影响经济发展环境的主要问题。而不执行或执行不到位，又是引发行政效率低下的重要原因。”(15) 可见，提高政府的行政效率是提高政府执行力的关键所在，也是政府职能转变的一个重要内容。面对经历了10多年“小政府、大社会”行政体制改革之后依然存在的行政效率低下的问题，今天的海南省委、省政府并没有重提“小政府、大社会”模式，而是以强调提高政府的执行力取而代之。这一微妙变化的意义显然不在技术层面，毫无疑问，这应该看成是在政府职能转变认识上的与时俱进。
第三，以强化责任机制为保证。如果我们的政府职能转变仅仅只停留在执行力的层面上，这种转变将是不彻底的。因为滥用权力或者执行不力得不到追究不仅会使得制度本身形同虚设，而且会对执行力造成毁灭性的破坏。因此，强化责任机制是实现政府职能转变的重要保证。温家宝总理曾经对责任型政府有过一个经典的表述，即：“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”从现代法治意义上说，政府之首要职责就是保障人民的权利。政府与市场、政府与社会的关系实际上是一个公权与私权的关系。因此，正确处理公权力与私权利的关系是建立法治政府的一个非常重要的基本课题。行政权力作为一种国家公权力来源于公民的私权利。私权利乃是国家公权力存在和行使的法律基础。如果缺乏对私权利的确认和保障，国家公权力的存在便不具有任何法律上的意义。自不待说，在人的生命权、财产权以及其他权利可以被任意剥夺的社会中是没有法律可言的(16)。因此，政府依法行政应当以保障公民法人的权利为前提，而权利保障又是行政机关行使行政权过程中必须遵守的一项法定义务，换言之，是行政机关在行使公权力过程中不可让渡的一种责任。这就意味着一旦政府及其工作人员疏于履行职责就应当受到追究，就应当承担责任。一个法治政府必须是一个可问责的政府，这是政府的公权力和私权利发生冲突时一个很重要的法律机制。2005年1月海南省三届人大三次会议期间，省政府颁布了《海南省行政首长问责暂行规定》，对行政首长决策失误、违法行政、执行不力、效能低下以及疏于管理和处置不当等情形作了明确的问责规定。显然，对政府行政决策和行政行为负有主要责任的各级行政首长被纳入问责的范畴，这无疑意味着海南省政府正处在由权力型政府向责任型政府的转变过程中。
2004年3月17日，国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要用10年左右的时间实现建成法治政府的目标，《纲要》为我国政府的职能转变勾画了一个10年蓝图。同年9月19日，党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，这个决定除了进一步强调党要依法执政以及推动政府依法行政外，还第一次提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。2005年2月，胡锦涛总书记在中央党校的讲话中对社会主义和谐社会的内容作了明确的概括，他指出：“我们所要建立的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”可见，和谐社会首先应当是一个民主法治的社会，一个秩序井然的社会，这个社会除了要求人们普遍守法之外，更重要的是这个社会的管理者依法治理社会，实现法治。距离《纲要》提出的法治政府目标，只有不足10年时间，而这10年时间我们必须完成政府职能的转变。就海南省来说，目前正处在经济社会从稳步增长向加速增长转变的重要关口，要想实现跨越式发展和可持续发展，必须加速完成政府职能的转变，加速实现建成法治政府的目标。
注释：
①工作部门26个即办公厅、人事劳动厅、外事办公室、侨务办公室、民政厅、民族宗教事务委员会、教育厅、卫生厅、文化体育厅、监察厅、公安厅、国家安全厅、司法厅、法制厅、财政税务厅、经济监督厅、中国人民银行海南分行、贸易工业厅、交通运输厅、农业厅、科学技术厅、建设厅、环境资源管理厅、经济合作厅、经济计划厅、口岸管理办公室；直属事业单位即省社会经济发展研究中心。
②五个“大”的具体内容：一是“大交通”，即海、陆、空交通管理一体化；二是“大文化”，即文化、广播电视、新闻出版、体育运动、文物管理一体化；三是“大商贸”，即大经贸、大流通、内外贸一体化；四是“大工业”，即各类工业行业管理一体化；五是“大农业”，即农、牧、副、渔管理一体化。
③这11个公司是：一轻、二轻、机械、电子、纺织、冶金、燃化、电力、建材、乡镇企业、水产。
④即省文化广播体育厅增设省新闻出版局和体育局，省农业厅增设省农业机械化管理局和省农村合作经济管理局，省工业厅增设省技术监督局。
⑤即林业局、水利局、乡镇企业管理局、水产局、粮食局、电力工业局。
⑥目前海南多数市县的水务、林业、渔业等部门在机构改革中已改为事业单位，但仍然实施行政许可，其中水务部门实施的行政许可事项有31项，林业部门实施的行政许可事项有18项。这与行政许可法的规定明显不符。
⑦如海南信托公司资本金少，全省11家信托公司资产总额不到15亿，加上资产负债结构不对称，资产质量差，不良贷款比例高，抵御风险能力普遍较差；此外，资金来源不规范，混业经营严重，借信托之名办银行业务、证券业务、房地产开发等，海南的信托公司几乎都存在违规操作、高息揽存、从业人员整体素质不高等问题，从而因各种违法犯罪活动导致大量资产流失；在治理结构方面也普遍存在着显著缺陷，缺乏严格的风险管理和制约机制。
⑧苏力认为，在现实中一个“小政府”并不必然导致、伴随或等于有“大社会”。中国传统社会的政府显然很小，但是老百姓却只能属于一个个比今天更小的“社会”。如果一味强调小政府，即使在当代中国的现状下，弄不好也会出现“弱政府，小社会”。
⑨经抽查自2004年7月1日以来各市县政府印发的112件具有普遍约束力的规范性文件中，内容不合法的有24件，占21％。
⑩这13个部门是：土地、商务、安全生产、消防、建设、规划、规费征稽、环保、交通、城建、质量技术监督、工商、税务。
(11)例如，2004年，海南省在对省政府规章进行清理的过程中发现，在现行有效的154件省政府规章中共涉及行政许可203项，其中有近2/3的许可设定(131项)都是不合法的。
(12)例如，在海南的一个县曾经出现过死人与活人争地的怪事，县政府竟以村民谢某的宅基地给他人祖坟压“向”(风水)为由，下文撤销了他的土地使用证，引起了村民的强烈不满。
(13)曾于1993-1998年在海南担任过省委书记和省长的阮崇武同志提出了改革与立法同步进行的观点，并以“先立规矩后办事”为书名出版了他的个人文集。
(14)海南建省以来属对外开放和体制创新的特区立法主要有10件，只占全部地方性法规和省政府规章的3％左右。
(15)卫留成于2004年11月25日在“中国改革国际论坛(第50次)”上的致辞。
(16)乔治·杰里内克认为，一个国家，如果它所关注的是在行政管理其国家事务时行使自由裁量权，便可被视为是一种政治与伦理的现象，而非法律结构。只有当国家赋予私人以权利或者当它通过为自己设定对私人的义务来划定自身的自由活动范围时，国家才进入了法律领域。
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