围绕农民增收目标做好农业财务工作——兼谈对公共财政与农民增收关系的认识，本文主要内容关键词为：农民增收论文,公共财政论文,目标论文,财务论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究公共财政与农民增收之间的关系，提出公共财政体制下农业支出政策的基本内容，对于进一步理清农业部财务司的工作思路，做好农村财务工作，促进农民增收具有重要的现实意义。一、公共财政与农民增收的关系
（一）什么是公共财政
广义的公共财政包括公共财政收入和公共财政支出；狭义的公共财政仅指公共财政支出。我们所要研究的公共财政是狭义的公共财政，它是指市场经济条件下政府为履行其为市场提供公共服务的职能而进行的分配活动或经济活动。
在计划经济体制下，财政既要保证公共服务的需要，也要保证经济建设的需要，还要满足企业生产经营的需要，这种财政模式具有四个特点：一是排斥市场，政府“包办”一切，财政几乎介入经济活动的每个领域并对资源进行直接配置；二是不能对所有市场主体一视同仁，而对国有经济服务“包揽”过多；三是直接或间接参与市场赢利活动，投资竞争性行业；四是从制度上不能保证按市场经济要求依法行政，依法理财。
公共财政与计划经济体制下的财政有显著区别，它的基本特征；一是分清政府和市场各自角色，财政主要承担弥补市场失效的职能；二是服务一视同仁，政府及其公共财政提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益；三是非赢利性，公共财政只能以社会利益为活动目的；四是法治化财政，将政府及其公共财政置于法律约束和规范之下，财政预算必须经过代表社会公众利益的机构审核批准，并赋予法律权威。
（二）传统财政模式与农民增收的关系
在传统财政模式下，财政支出和农民增收的关系总体上是一种间接的投资关系，即通过投资农业，增加农产品供给来促进农民增收。一是投资生产领域，通过建立商品粮生产基地，启动粮食自给工程，建立商品瘦肉猪生产基地等措施，确保增加农产品产量。在短缺经济条件下，增产即意味着增收。1979-1984年的5年中，农民收入以平均14.8%的速度递增，而且收入主要来源于农业内部，说明农民增收与农业增产是一种高度的正相关的关系。这一时期财政对农业的生产性投入，对促进农民增收起到了显著作用。二是投资流通领域，实行积极的价格政策，稳定提高农产品的收购价格。1992年-1996年农民收入的年均增长速度由前一个5年的0.7%提高到5.6%，主要原因之一就是财政加大了对流通领域的投入，实施按保护价收购粮食政策。这一政策确保了粮食的稳定增产和农民来自粮食的收入稳定增加。同时还由于农业生产能力倾向于粮食，相对减弱了其他产品的生产能力，从而带动了其他产品的价格上扬，确保了农民在其他产品上的收入增加。
我国农业和农村经济已经进入了新的发展阶段。在农业发展新的阶段，增加农产品产量已经难以成为农民增收的因素，如果财政仍按原有的投资方式扩大农业生产规模，其对农民增收的敏感度就会大大降低，会呈现效益递减的趋势。从1997年到2000年的4年时间里，财政对农业的生产性投入每年以7%的速度递增，而同期的农民收入增长速度由1997年的4.6%，分别下降为4.3%、3.8%、2.5%。从价格政策来看，自1997年以来，农产品价格连续几年走低，与上年相比，1997年下降4.5%,1998年下降8%,1999年下降12.2%,2000年继续保持了这一趋势。在国内农产品价格下跌的同时，国际市场农产品价格也在大幅度下降，使得我国农产品价格仍比国际市场价格高出许多，这就导致利用价格政策、通过提价来增加农民收入的空间越来越小，而且现有的价格政策也没有落实到位，按保护价敞开收购的政策，在执行中也变成了低价收购或有价不购。农民手中的产品不能变成现实的收入，价格信号已经无法起到应有的作用。因此财政投资于流通领域，通过价格政策来增加农民收入的作用已大大减弱。
（三）建立公共财政对于农民增收的作用
公共财政所具有的弥补市场失效、服务主体平等、非盈利性和法制性特征决定了实行公共财政对增加农民收入必将起到积极的作用。
一是有利于集中更多的财力，支持农业基础设施建设，发展农业公益性事业，为农民增收创造物质基础。公共财政主要弥补市场失效，提供为农业农村发展所需的公共产品（包括服务）和准公共产品，而不再对农业竞争性领域安排支出，因而有可能在支持农业基础设施建设、发展农业公益性事业以及支持农产品加工、储藏、运输、销售、支持农民技术培训、提高农业竞争力等方面，集中更多的财力，加大支出的力度，为农民增收创造物质基础。
二是有利于调整财政分配关系，促进农业生产、流通和消费之间利益均衡，实现农民增收的目标。在市场经济条件下，国民收入的初次分配侧重于体现“效率优先”的原则，国民收入的再分配则侧重体现“兼顾公平”的原则。公共财政是国民收入再分配的重要内容，公共财政体现服务主体平等的原则。所以，公共财政可以调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者，农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。
三是有利于合理配置资源，推动农业结构的战略性调整，增加农民的就业门路。改革开放以来，多种经营和乡镇企业的发展、农村劳动力的跨区域流动和向城市的集中，都是收入差别和市场机制在资源配置中起基础性作用的结果。公共财政的非盈利性为国家对农业实施有效的宏观调控，创造条件促进农村各种资源在农业内部各行业之间，农村一、二、三产业之间和城乡之间合理流动和配置提供了制度保证，因而有利于稳定提高农民收入水平。
四是有利于保障农业支出规模，提高农业支出水平。公共财政是法治财政。各个部门、各个行业的事业发展和财政支持，都需要有一个中长期计划，并经同级人民代表大会通过后作为法案来执行。财政农业支出安排预算要以此计划法案为依据，安排项目预算，而且以滚动预算办法保持项目执行的连续性和严肃性。因而有利于克服农业支出安排的随意性及其带来的事业发展间断性，保障农业支出规模，提高农业支出水平。
综上所述，改革现行财政体制，建立公共财政体制，按公共财政体制的要求增加农业支出，调整利益关系，推动结构调整，保障农业支出稳定，对促进农民增收有着现实的意义。
二、公共财政体制下的农业财政政策
（一）调整预算支出结构，增加农业支出规模
为了支持和保护农业，增加农民收入，必须按照公共财政原则调整预算支出结构，提高农业支出比重，增加农业支出规模。
首先，安排财政农业支出规模应当根据《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法。近十年来，有相当一部分的省份制定了本省、本地区的《农业投资条例》，农业投资的法制化工作得到了各级人大和政府的重视和支持。当前要重点解决农业投资法规的规范性和通用性问题，确保与公共财政法规一致，与国际通行做法衔接，争取尽快出台《中华人民共和国农业补贴条例》。
其次，在财政支出安排的顺序上，要优先考虑农业支出的需要。农业是国民经济的基础产业，农产品是满足社会公共需要的产品，农业生产是处于市场弱势，需要财政给予弥补的经济活动，保障农民增收又是公共财政的重要目标之一。所以，必须按照公共财政的要求，贯彻“一要吃饭，二要建设”的原则，将财政农业支出列为“吃饭”财政，放在各项经济工作的首位优先给予安排，以适应农业发展的需要。
（二）优化农业支出结构，规范农业支出范围
根据公共财政支出的要求，优化财政农业支出结构，农业支出的重点是：
——支持农业基础设施建设，改善农业生产条件，为增加农民收入提供物质基础。当前突出的是要将支持乡村公益性基础设施建设列入公共财政的支出范围。长期以来，由于受城乡二元结构体制的影响，乡村公益性基础设施建设主要靠向农民收费和集资来解决，每年的数额巨大。据1999年不完全统计，农民和集体共出资322.2亿元用于乡村公益性基础设施建设。其中教育224.4亿元，道路69.9亿元，办电28亿元。与此同时，乡村还需要大量举债来弥补这方面建设经费的不足。据全国乡村负债清查结果，到1998年底全国乡村用于乡村公益性基础设施的负债达709.1亿元。其中教育271.4亿元，道路299.6亿元，其他设施138.1亿元。这种状况既加重了农民负担、激化了基层干群矛盾，也影响了基层政权的运转。
——支持“科教兴农”，发展农业公益性事业，为增加农民收入提供科技保证。一是增加农业社会化服务体系的支出，支持乡镇农业技术推广站兴办农业科技示范场，转换服务机制，创新推广方法，对乡级农业技术推广并开展经营性技术服务的收入制定财税优惠政策；二是加强对适用性农业生产技术推广的扶持，特别是要注重对粮棉油等大宗农作物有明显的节工、增产、增效作用的技术的推广进行扶持；三是扶持农业科研单位开展农业科技基础研究，为农业发展储备新技术，对一批已取得决定性进展，可望在短期内运用于生产实践的农业科研攻关项目给予必要的资金支持，同时，要加强新品种和新技术的引进推广工作，安排所需外汇和配套资金，抓好国家确定的引进计划；四要增加对农业教育的经费投入，大力培养初中级技术人才，并通过举办“绿色证书”制度和青年农民科技培训工程，加大对农业劳动者技术培训的投入。
——支持改善农业生态环境，促进农业可持续发展，为增加农民收入创造预期效应。一是支持依法保护农业生态环境；二是支持健全农业环境监测网络，加强渔业水域、草原牧区的监测系统建设，加大环境监测力度；三是支持全国生态农业示范县建设，加强草地生态工程建设，实施生态家园富民计划，促进农业生态环境与经济协调发展；四是支持无公害农产品生产，确保农产品的消费安全。
——支持农业产业化发展，为增加农民收入带来直接利益。重点扶持有条件的龙头企业建设农产品生产、加工、出口基地，引进、开发和推广新品种、新技术，增强市场竞争力和对农民的带动力。
——改善食物品质，提高农产品国际竞争力，为增加农民收入采取保护措施。加入WTO后，我国农产品的竞争优势将被削弱，其中粮食、棉花将丧失竞争优势，一些有竞争优势的农产品，也因品质低、老化或病害较多，药物残留高而难以扩大市场占有率，提高国际贸易份额。因此要积极参照发达国家和一些发展中国家的通常做法，对农业生产和贸易实施有效的保护，提高农产品品质，扩大农产品出口，稳定增加农业生产者利益，增加农民收入。
（三）完善财政支出方式，提高财政支出效益
公共财政体制下，财政对农业支出的拨款方式只是财政农业支出的一种形式，除此之外，还有财政贴息、农产品价格补贴、税收减免以及财政利用银行信贷等方式。
参照国外市场经济国家农业公共财政支出的一般方式，我国农业财政支出可选择的方式包括农业行政部门及执法监督机构以及农业科研和农技推广等农业公益机构经费、农业基本建设拨款、农业自然灾害补贴、农业保险补贴、农产品价格补贴、农业投入品价格补贴、病虫害控制服务补贴、技术培训、推广、咨询服务补贴、农产品检疫服务补贴、粮食公共存储费用补贴、基本保障收入性补贴等近30个项目。这些农业支出方式，应由政府根据不同农业发展阶段的发展目标和发展任务，经由法定预算程序，在规定的公共财政支出范围内决定年度或中长期农业支出重点及具体项目。
（四）规范农村分配行为，减轻和稳定农民负担
解决农民增收，首先要保护农民的生产积极性。党中央、国务院对此十分重视，三令五申并出台不少办法，但问题一直没有得到根本解决，其根本原因是没有建立起与市场经济相适应的农村公共事业筹资制度，因而在农村分配行为中，低税高费，以费代税的特征十分明显，对此必须采取一种法制化手段来规范农村的分配行为。目前已扩大试点的农村税费改革符合下述原则：一是使农村的分配行为更具有法制化，因为税种的开设必须经过严格的法律程序，而收费只需“口头文件”；二是有利于减轻和稳定农民负担，“费改税”禁止收费，农民心中有底，有利于稳定农民情绪；三是加强了基层政府的调控能力，有利于资金管理、发挥资金效益，税费改革后，各种收入全部纳入预算管理，堵塞了各种漏洞。总之，只有完成从“低税高费”到农民“只纳税，不交费”的改变，才能从根本上解决农民负担过重的问题。
（五）落实价格保护措施，提高农民种粮收益
粮食是特殊的商品，粮食储备是政府的宏观调控手段，按保护价收购储备粮是提高种粮收益，增加农民收入的重要保护措施，也是公共财政必须给予保证的支出。粮食风险基金特别是地方粮食风险基金不落实，粮食保护价不到位是近几年农民收入增长缓慢的原因之一，也是农民种粮积极性不高、粮食播种面积减少的诱发因素。所以，各级政府按照公共财政的要求，调整支出结构，认真落实粮食风险基金，切实按保护价收购储备粮是保障粮食安全和增加农民收入，实现粮食安全与农民增收统一的重要措施。
（六）建立农业保险制度，抵御自然灾害风险
建立并完善农业保险制度，是保护农民利益的一种有效手段。农业保险本质上是国家保护、支持农业发展，促进农村稳定的一项政策性业务，属于公共财政支出的范畴。国家要逐步建立农业保险基金，对农业保险业务进行必要的补贴。同时，应对农业保险业务在税赋政策上给予必要的优惠，增强其偿付能力。从长远看，要成立以国家财政扶持为依托的政策性的国有农业保险公司，建立起独立、规范、自上而下的农业保险体系和管理体制。
三、落实增加农民收入的主要措施
财务司作为农业部的职能部门，要紧紧围绕部党组确定的增加农民收入的工作目标，按照公共财政改革的要求，理清工作思路，明确工作重点，落实工作措施。今年重点做好以下几项工作：
（一）搞好项目规划，优化项目结构。工作的重点是根据农业和农村经济发展“十五”规划，参照WTO农产品国内支持政策，制订财政农业资金投入五年规划和三年滚动预算，并与年度预算相衔接；按照公共财政的要求，围绕农民增收目标提出重点项目；按照产业结构调整的要求，调整财政支出方向，重点支持农村公益设施建设、信息体系建设和农产品标准质量体系建设，支持农产品加工、储藏、运输、销售，支持农民技术培训；根据党中央、国务院关于西部大开发的战略部署，资金项目向中西部地区倾斜。在项目五年规划的基础上，逐步建立农业资金项目库制度。要对各行业所申请的项目分清轻重缓急合理排序，使预算安排重点能紧紧围绕农业和农村经济发展的重点。
（二）完善部门预算，规范预算管理。2000年，我部作为试点单位开始实行部门预算，通过实践使我们认识到实行部门预算、规范预算管理有利于《农业法》关于“国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度”的贯彻落实，有助于我部集中财力解决农业结构战略性调整、农民增收以及粮食安全等关键问题，促进农业和农村经济的发展。根据部党组确定的中心工作，财务司已经在去年9月编制上报了农业部2001年部门预算，财政部的预算控制数在去年11月下达我部后，我们又正式编报了预算，待财政部正式预算下达后，我们将及时组织批复、执行2001年农业部预算。当前部门预算编制的主要问题是项目预算细化得不够。为解决这一问题，从今年开始，我们将尽快建立科学的项目评审体系，加强对各行业申报项目和细化预算的指导；同时着手建立预算滚动项目库制度，为今后细化项目预算做准备。
（三）加强支出管理，提高使用效益。今年我们将重点加强对专项资金的管理。一是合理规划，调整结构。要与农业发展目标相结合，着眼于提高农业综合生产能力，保障农产品有效供给和农民收入的增长；与农业部门的工作思想相结合，切实把“三个基本，一个基层”的要求落到实处；与财政体制改革进程和财政状况相结合，考虑需要与可能。同时，专项资金的立项要体现综合性、全局性、基础性和公益性的要求。二是理顺关系，明确责任。专项资金的管理部门多，层次多，为了避免产生关系不清，职责不明的问题，我部去年制定下发了《农业部专项资金管理暂行规定》。今年专项资金的管理要按照《农业部专项资金管理暂行规定》的要求，进一步明确各司局在专项资金预算管理、经费管理、项目管理和监督管理中各自的职责，在尊重业务主管部门项目管理的职责，发挥业务主管部门项目管理作用的同时，财务司要对经费管理负责，对项目安排的规模和结构以及安排程序给予必要的把关和监督，对综合性的专项资金，要在行业之间综合协调。财务司还要在财政部门和业务部门之间沟通联系，发挥桥梁作用。三是完善制度，规范行为。项目资金都有其特定的用途，在管理上也有各自特殊的要求。对过去已有的专项资金管理制度，要按照新的规定进行补充和完善；对小型公益设施建设补助、农业科技示范场等新增加的专项资金，从一开始就要将其纳入制度化管理的轨道，做到有章可循。此外，对各地实践证明行之有效的制度和办法，也要及时总结，加以推广。四是强化监督，保证效益。当前，监督不力是农业专项资金管理中相对比较薄弱的环节，今后要在落实制度的基础上强化监督，要建立农业专项资金效绩评价指标体系和考核机制，发挥内部审计、会计的职能作用，实行重点抽查、财务自查与财政、审计检查相结合，积极引入社会监督机制，努力提高专项资金的使用效益。
（四）适应财政改革，推动改革进程。近年来，财政管理制度改革的力度很大，如改革预算编制方法，实行部门预算等。政府收支分类制度，国库单一帐户制度、政府采购制度等改革措施，有的已经初步推开，有的正在试点，有的还在充实完善方案。对于这些改革，我们要积极参与，努力适应。随着各项改革的深入，事业单位改革也已经提上议事日程。农业事业单位财务改革是农业事业单位改革的一个重要组成部分，我们要在摸清情况的基础上，根据财政改革的要求和农业部关于部属事业单位人事劳动制度改革的原则，提出部属单位财务改革的指导意见，并准备召开部属事业单位财务工作会议，讨论研究财务改革问题，稳步推动改革进程。
（五）加强调查研究，拓展工作思路。一是要根据预算科目改革的要求，研究农业部经费科目的调整和归并问题。科目调整要充分考虑农业部的现有职能和今后职能的变化趋势，要充分考虑农业部现有的内部职能分工，要充分考虑实行部门预算的需要，有利于发挥综合统一、统筹协调的功能。二是根据财政支出管理体制改革的进程，研究农业部门如何适应改革要求，做好零基预算、项目预算、政府收支分类改革、国库单一帐户制度改革的基础工作。三是研究我国加入WTO后，加强对农业的支持和保护问题。认真研究“黄箱政策”和“绿箱政策”，从实际出发，尽量扩大“绿箱政策”，但不放弃“黄箱政策”的任何利用机会。今年的任务是配合财政部完成农业补贴条例的起草工作。
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