理性应对印尼重开中国—东盟自贸区谈判的诉求，本文主要内容关键词为：东盟论文,印尼论文,中国论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年，中国与东盟签订了《全面经济合作框架协议》，双方确定了在2010年全面建成自由贸易区的目标。此后在该框架下双方进一步签订了《货物贸易协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》，为全面建成自贸区打下了坚实的制度基础。按照2004年双方签署的货物贸易协议，全部贸易产品分为四大类，即一轨产品、二轨产品、一般敏感产品和高度敏感产品，不同类别的产品有不同的降税时间表。2010年1月1日起，中国与东盟六个老成员的一轨产品进口关税要全部降为零，对印尼来说，在中国-东盟自贸区(ACFTA)框架下，一轨产品共7306种产品进口关税要取消，占该国8738种进口产品的83.61％。在此之际，印尼国内对履行该自贸区协议展开了激烈的争论，印尼政府在国内利益集团的压力下，要求推迟履行降税安排并就协议部分内容重新展开谈判。
一、背景与起因
2009年底以来，印尼工商界不断通过议会、行业协会、媒体等发出呼声，要求暂缓实施ACFTA的部分内容并且对部分内容重新谈判。2009年12月15日，印尼国会议员致信总统，要求就ACFTA重新谈判。2010年1月下旬，在与国内五个负责经济事务的部长进行沟通之后，印尼第六届议会委员会敦促政府就开始实施的ACFTA再次通知中国，要求就228种产品的关税重新谈判。这些产品涉及钢铁、纺织电子产品、基础无机化工产品、石化产品、家具、鞋、机械、化妆品、草药等。
印尼要求推迟履行或重新谈判协议，其原因可能有以下几个方面：
首先，国内经济增长缓慢。2005-2008年，印尼取得了年均6.5％的不俗经济增长。在本次世界性的经济衰退中受外部需求下降、外资减少的影响，印尼经济增长放缓，2009年国内生产总值(GDP)增长4.5％。但制造业和出口受到的影响较大，出口下降24.7％，同年上半年流入印尼的外国直接投资(FDI)为54亿美元，比2008年减少47.6％。制造业是印尼最大的经济部门，2008年占经济总量的27.9％，2009年印尼大中型生产企业平均增长率从2007年、2008年的5.57％和3.01％下降到1.33％，制造业在经济中的比重随之降到26.4％。制造业对2009年经济增长的贡献只有13.3％，显著低于之前的水平。印尼的失业率在东盟十国中一直较高，2005-2008年，印尼的平均失业率为8.4％，同期其他东盟成员的平均失业率只有3％。印尼每年有大约250万新增劳动力进入就业市场，但国家创造的就业岗位远远低于这个数目。
其次，惧怕来自中国的竞争。印尼处于工业化的早期，1991年制造业在其经济中的比重才首次超过农业。虽然制造业已是印尼最大的部门，但制造业结构偏重于资源密集型产品，技术和资本密集型产业仍不发达。初级产品、劳动密集型产品依然是印尼出口的主要产品。2007年全国十大出口产品中资源产品占九项，其中初级资源产品占很大比重。出口较多的制成品是纺织、鞋等劳动密集型产品，以及家具、纸等资源密集型产品。
根据东盟专家组的一个专项研究结果，ACFTA对印尼的总产出有负面影响，这种影响主要体现在重工业。印尼的钢铁工业以国营钢铁公司Krakatau Steel为主，该公司的产量占全国钢产量的86％，具有高度的垄断性。但近年印尼进口钢材市场增长较快，目前进口产品已占全国消费的25％。经济衰退对印尼钢铁业打击颇大，2009年全年钢产量下降6.7％。保护主义压力很大程度上也来自该行业。印尼工业部长希达雅特(Mohamad Suleman Hidayat)认为，印尼对自由贸易协定最敏感的部门是钢铁。工业部提出重新谈判的228个产品中有114个属于钢铁产品。
在轻工业方面，印尼也不乐观。根据同一项研究，ACFTA在总体上对印尼的出口具有正面影响，但与其他大多数东盟国家相比影响有限。印尼全国纺织研究中心执行主任维拉瓦斯达(Redma Gita Wirawasta)认为，有500个产品的降税安排需要重新谈判。印尼合作和中小企业部部长沙里夫·哈桑(Syarief Hasan)认为，ACFTA可能给占该国工商业企业总数99.99％的5130万个中小企业造成损害。这些企业雇用了909万名工人，占全国劳动力总数的97％。根据印尼中央统计署的数据，印尼一半以上的GDP是这些企业创造的。
印尼国会列出需要政府提供保护的15个行业的名单，它们是纺织、食品饮料、石化产品、农用机械设备、鞋、合成纤维、电子产品、电缆和电力设备、机械、钢铁、汽车零部件件、化妆品和传统中草药、家具、橡胶产品，以及工程采购建筑服务业。
第三，政府决策易受利益集团影响。1998年，长达三十年的苏哈托统治结束后，印尼向多党代议民主制过渡，建立了550个席位的人民代表机构(众议院)和128个席位的地区代表委员会。在这个两院制的结构中，人民代表机构的权力更大，它由各党派代表组成，拥有批准新法律、任命政府高官的职能。目前该机构由21个党派构成，占有较多席位并具较大影响力的党派至少有五个，当选总统苏西洛领导的政府是一个松散的、有时甚至是分裂的多党联合政府。前总统梅加瓦第领导的印尼民主党是最大的反对党。该党主要代表印尼草根社会的利益和呼声。正是该党在议会中的代表阿里欧·比马(Ario Bhima)在印尼第六届立法大会的听证会上坚持要求推迟实施ACFTA，并重新谈判。此外，印尼的新闻媒体有较大的自由度，非常活跃，对公共舆论有较大的影响。
最后，担心中国转嫁经济困难。近年中国展现了极强的出口能力，2000年以来，中国与印度尼西亚的双边贸易以年均19.7％的速度快速增长。在此期间，印尼作为中国出口市场的地位日益重要，出口年均增长率为24％，比进口增长速度高9个百分点。2007年之前，中国对印尼贸易一直是逆差，从2007年开始中国对印尼贸易出现顺差，当年顺差额2.78亿美元，2008年顺差陡增到28.6亿美元，是上一年的10倍。2009年上半年中国对印尼出口已经占该国进口市场的17％以上，是印尼的第一大进口来源地。虽然金融危机期间中国出口下滑，但在全球市场的份额不降反增。印尼国内有一种观点认为，金融危机导致欧美消费市场急剧萎缩，中国出口不畅，产品过剩严重。在这种背景下，中国很可能利用ACFTA，向印尼这样的国家倾销纺织、鞋、箱包、电子消费品等过剩产品，结果是印尼本地产业遭到致命打击，最终只剩下出口自然资源的企业。
二、印尼官方的立场与举措
(一)有进有退并强调公平贸易
2009年5月获得连任的苏西洛总统就未来五年任期的国内政策发表讲话时说，他的政府强调公平贸易而不是自由贸易。对于产业界要求保护的呼声，印尼政府做出了积极的回应。苏西洛总统在一次新闻发布会上回应国内要求，不要使ACFTA自动生效的呼声时说，经过评估，确有必要对某些内容重新展开谈判。印尼工业部认为中国给予出口企业14％的退税，印尼将此当作中国政府给予出口商的补贴，而印尼政府对出口商没有给予如何补贴。在这种情况下，ACFTA将使印尼面临不公平竞争。对于重新谈判，印尼总统苏西洛表示要妥善处理，一方面，要保护国家的公共利益，加强经济中的相关部分，另一方面将继续与东盟和其他伙伴合作，不希望被外界认为破坏了这个东盟各成员设计的协议。据媒体报道，印尼政府打算向中国提出推迟228项产品的降税时间表。同时，为平衡起见，印尼政府建议，加快153项产品降税进程。
(二)提高进口产品增值税
据印尼财政部估算，由于ACFTA的实施，2010年的平均关税将从上年的1.82％下降到1.58％，政府因此将减少1.6万亿印尼盾的关税收入。为了弥补关税损失，政府将提高进口产品的增值税，增值税的总收入预计将提高50％，即从2009年的66.3万亿印尼盾，增加到102.2万亿印尼盾。
(三)改善基础设施建设
印尼的基础设施严重不足。2004年，全国只有55％的道路有沥青覆盖。有些地区的道路狭窄，40英尺的集装箱车无法通过。印尼铁路系统也不健全，全国只有10％的路段是双轨。30％以上的火车机车运行超过三十年。现政府已经把改善基础设施作为提升经济发展战略的核心任务。2010年，印尼公共工程部将投资15.8万亿印尼盾，用于改善道路状况，运输部将投资7.2万亿印尼盾重建港口设施。
(四)继续推动和强化热爱国货运动
为了使印尼本地产品在市场占据主导地位，抵消ACFTA带来的不利影响，印尼政府要求所有部委和地方政府继续支持使用本地产品，并以此带动本国人民对国货的偏好。印尼合作和中小企业部部长沙里夫丁·哈桑(Syarifudin Hasan)认为，这项运动的影响将十分巨大，有助于在竞争中使本地产业和产品免于外部竞争。为此该部将大力强化这项运动。
(五)加强印尼国家标准的实施力度
钢铁行业已经从这项措施中受益。热轧盘条(HRC)已被要求出具印尼国家标准认证才可获准进口。据印尼业界反映，目前这项措施已使ACFTA的影响降到最低限度。政府准备对更多产品使用这项措施。
(六)建立预警机制
印尼海关已经建立起ACFTA有关的进口预警机制，一旦进口增长超过8％，印尼政府就会考虑采取相关行动。
(七)加强重点口岸的监测力度
2008年，印尼新颁布的一项法律要求，服装、鞋、食品和饮料、电子产品、玩具等产品只能由五个主要港口进口。最近，印尼海关已将马六甲港口作为海关督察的重点，以防进口产品大量涌入。此外，政府还将对直接受影响的行业给予财政支持，出台振兴劳动密集型产业的措施，为中小企业扩大融资渠道。
三、关注重点
几乎所有贸易协定都会遭到协议签署国国内重要政治势力的反对。在东南亚发生这种情况并不鲜见。自上世纪亚洲金融危机以来，东盟领导人始终强调中国和印度的崛起对东南亚构成的竞争压力，但正如东盟内部一些政治家所指出的，这两个庞大的经济体正是东南亚地区保持活力的机遇所在。当前中国应当积极利用这个机会，化解疑虑、释放善意、增进了解，使双方都能从对方的开放中获益。
(一)充分认识印尼的战略价值
印尼是一个具有战略实力的亚洲国家。奥巴马政府上台后，国务卿希拉里·克林顿首次出访选择亚洲四国，印尼是其中之一。美国战略分析家认为，印尼和越南这两个人口众多的国家将是未来几十年地区发展和战略平衡的关键。美国通过军事协议、双边和多边军事演习、军事援助以及战略援助和这些国家建立伙伴关系，从而令美国在东南亚拥有实质性的影响力。日本也把印尼作为亚洲外交的支柱之一。2007年9月，日本与印尼签署了《经济合作协议》，这是印尼签署的范围最全面的双边贸易协定。根据协定，总共将削减9275种商品的关税，平均削减幅度达到90％。日本视这项协定为稳定印尼对日能源供应的一大平台。
目前，中国与印尼的经济贸易远低于其潜力。2009年，中国和印尼的双边贸易额为283.8亿美元。同年，中国与马来西亚、泰国和新加坡的双边贸易额分别为519.6亿美元、382亿美元和478.6亿美元，远远超过中国与印尼的双边贸易额，而马来西亚、泰国、新加坡的经济总量只有印尼的35.2％、48.6％和32.6％。但不论从市场、资源还是战略地位来看，中国与印尼的关系都值得大力加强和深化。
首先，印尼是东南亚最大的潜在市场。政治、人口、内需等决定印尼中长期发展的主要因素都十分有利。从政治上看，2009年5月总统大选中，苏西洛代表的民主党获得了60.6％的选票，这足以使该政权拥有保持社会、经济稳定和发展所必需的凝聚力和执政能力，同时也增强了对外资的吸引力。从人口来看，印尼是世界人口大国中最年轻的国家，2000年的人口统计表明，30％的人口年龄在15岁以下，65岁以上人口只占总人口的4.6％。这些年轻人口成为推动经济发展的巨大力量。印尼的国内消费占GDP的比重为60.9％，高于其他新兴市场国家。从2000年开始，印尼经济走上持续增长的轨道。2000年到2008年GDP增长了2.19倍，人均所得增长了2.85倍。成为世界瞩目的新兴市场。其次，印尼是全球各种重要商品的主要供应地，是世界最大的蒸汽动力煤出口国，锡产量占全球供应量的20％。另外，印尼还盛产铝矾土、铜、天然气、镍、黄金、白银、棕榈油、咖啡、可可、稻米和香料等。印尼担负着向该地区的日本、韩国、台湾地区供应天然气的任务。印尼的生物能源产业、煤炭、天然气等相关领域吸引了来自美国、英国、日本、印度、俄罗斯的巨额资金。最后，印尼是全球海洋战略通道上的国家，控制着马六甲、翼他、龙目和望加锡海峡等国际重要航道。难怪美国国务卿希拉里把印尼称为一个影响力与日俱增的国家。
(二)从战略高度认识问题的复杂性
当今世界，不论是双边还是区域自贸区协定，均已成为国家或国家集团规划战略联盟和争取地区话语权的工具。即使是从经济上考虑，一些国家也没有把贸易、投资和劳动力流动看作经济融合的首要因素，而是把相关政策作为防御机制而不是创造机会的手段。对东盟来说，与中国签订自贸区协定在很大程度上就是这样一种防御机制。目前东盟已经与中、日、韩、澳、新、印度签订了自贸区协议。东盟正是利用签订自贸区协议的机会，一方面使彼此竞争的大国进入同一竞合区域的游戏场，形成相互钳制的态势，削弱可能出现的某一特定大国的过分主导力量，另一方面通过签订这些协议提高自身实力，增加在地区事务中的分量和话语权。因此，对东盟来说这些协议的经济意义是第二位的。由于印尼是东盟分量最重的成员之一，是东盟地区战略的主要推动者之一，出现重新谈判的要求也就不足为怪了。实际上，如果不是与东盟统一签订这样一个协议，很难想象中国会在2002年与印尼这样的国家签订创建自贸区的协议。既然如此，面对印尼重新谈判的要求不能只从履行协议的角度看，而要把它与我国整体区域战略结合起来考虑。从有限的信息分析，印尼已经做好了应对中国竞争的准备。最有可能的情况是，履行协议只是字面上的而不是实质上的。在这种情况下，过于执著于原协议没有特别的意义，而是应当通过坦诚对话，消除误解、建立信心，增强两国关系的韧性。
(三)合理关注印尼的要求
印尼是20国集团成员，该集团在经济危机发生后始终强调保持开放经济，反对贸易保护主义。同时印尼是东盟成员之一，无权脱离该机制单方面要求与中国重开谈判。因此，印尼政府提出重新谈判并非无所顾忌。在这种情况下，东盟的态度无疑很关键。中国应设法动员和利用东盟内部拥护自由贸易的力量去约束和压制东盟内部利益集团的保护主义倾向，不使其任意泛滥。中国还应就此与东盟商讨一个共同应对的原则和办法。与此同时，中国可以与印尼就个别尚未降为零的产品的降税时间表进行磋商，重新做出安排。这样做并不会损害协议的总体履行，而且比其他措施(如自愿出口限制)的实施成本要小。
(四)致力于建立互惠互利、合作共赢的伙伴关系
在当前形势下，中国应当审时度势，制定以投资带动贸易，以经济合作深化贸易，以能力建设推动贸易为内容的综合应对方案。从投资方面看，投资印尼既有机会也有挑战。外来投资在印尼是一个敏感话题，2007年国会通过了排外的经济法，限制外资在一系列行业领域的持股比重。尽管如此，近年来印尼外资仍出现上涨趋势。与美欧日韩相比，中国对该地区投资依然偏低。据东盟秘书处的统计，从2003年到2008年，中国对东盟投资从1.1亿美元上升到24.84亿美元，增长近20倍。但2006-2008年，东盟吸收外来投资中，来自中国的投资只占2％。金融危机以来，东盟各国热切期待中国资金能够弥补欧美投资下降，帮助拉动本地经济的复苏，启动新一轮增长。中国应当抓住这个机会。印尼正在勃起的消费市场、丰富的自然资源和充足的年轻劳动力是中国投资的用武之地。
经济合作是一种有效的扩展贸易的政策工具。与其他东盟老成员相比，印尼在发展贸易和利用外部投资方面有较大差距。2008年，东盟十国对外贸易的依存度平均高达113.7％，印尼只有52％，低于绝大多数东盟国家，只比老挝略高。东盟十国平均出口依存度是58.5％，印尼只有26.6％，不到平均水平的一半。其主要原因是与贸易有关的基础设施落后且严重不足。这严重降低了经济活动的效率，增加了贸易成本。中国在基础建设方面有相当的经验和实力，可以与印尼开展经济合作。不仅如此，由于印尼资源丰富，两国还应合作开发具有成本效益的新商品，扩大出口。为了提高印尼对中国的出口能力，特别是中小企业的出口能力，两国可以共同建立出口发展基金，扩大贸易融资规模。
(五)建立中印商务论坛
论坛每年举办一次，可在中国和印尼交替进行。邀请中印双方工商界人士就它们关心的热点问题和敏感问题坦率地发表意见，提出贸易投资自由化过程中需要研究和解决的新问题和新倡议。这些意见、问题和倡议将提交双方政府有关方面以及东盟秘书处，为它们下一步的相关行动和决策提供参考和依据。
(六)建立贸易争端早期预警机制
为了使ACFTA能够平稳顺利地运行，除了协议中已有的一些保障机制外，还应该在初期创建中国—东盟自贸区监测、报告、合议机制。这个机制的核心是年度报告。这样一种定期的报告机制，既便于随时把握贸易、投资动态，及时发现潜在的问题，防患于未然，也有利于双方相关部门对影响贸易投资发展的内外部环境的变化做出及时的反应，还可以对企业的经营活动提供宏观意义上的参考。基于每年发布的报告，ACFTA成员可以沟通情况、分享信息、研究问题、评估进展、探讨新的发展思路。