国家对中西部少数民族地区扶持政策研究，本文主要内容关键词为：对中论文,扶持政策论文,少数民族地区论文,西部论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前全国共有5个少数民族自治区，30个自治州，120个自治旗县，共计157个民族自治地方。加上中西部少数民族广泛分布的地区，计有广西、云南、贵州、四川、西藏、青海、新疆、宁夏、甘肃、内蒙古十个省区，其面积占全国国土总面积的64.3%，人口占全国人口的25.4%（1996年末数）。少数民族人口约占全国总人口的75%，大多数地处边疆经济欠发达地区，其发展和稳定对于全国经济发展、社会稳定至关重要。
一、国家对中西部少数民族地区扶持政策体系
（一）政策扶持体系的形成与发展。
国家对中国部少数民族地区的扶持政策体系是我国民族区域经济政策的重要内容。在我国经济发展过程中，国家经济发展战略和区域经济政策进行过三次重要的阶段性调整。不同阶段，国家对中西部少数民族地区政策扶持的内容、方式和力度都有较大的变化。50年代初到70年代末实施“均衡发展”战略时期，工业布局大规模向内地扩展，国家在中西部少数民族地区能源、原材料基地项目的摆布以及计划调拨体制，对少数民族地区工业体系的形成以及经济社会发展发挥了非常重要的作用。80年代初到90年代中期，国家实施了“非均衡发展”战略，投资和政策向有比较优势的东南沿海地区倾斜，中西部少数民族地区获得的国家投资份额和政策扶持力度明显小于东南沿海地区。90年代中期起，国家以缩小地区差距为目标实施“协调发展”战略，政策扶持以加大中西部开发为重点开始向中西部地区倾斜，但同时国家实施新财税体制影响对中西部少数民族地区财政返还规模。总之，随着国家区域经济发展政策的调整和完善，国家对中西部少数民族地区政策扶持已成体系。主要构成及内容如下。
1、民族区域自治政策。建国以后国家对少数民族地区实行了积极的民族区域自治政策。1984年正式颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》。自治法规定了在国家计划指导下，根据本地方财力、物力自主安排和管理地方性的经济建设事业；可以采取各种措施培养人才，鼓励参加自治地方各项建设工作，依照法律规定管理本地方资源，调整生产关系，改革管理体制等45条民族地方自治区机关自治权。
2、财政转移支付。一般来讲，财政转移支付有两种主要形式，即纵向平衡转移支付和横向平衡转移支付。国家对少数民族地区纵向平衡转移支付的主要形式是实施财政补贴。1988年以前采取差额补贴办法，1988年以后调整为定额补助，1994年进行分税制改革，开始实施税收返还政策。横向转移支付主要形式是专项补助。此外给予少数民族地区的税收优惠政策也具有横向平衡转移支付性质。我国在财政上对少数民族地区拨出的各项专项补助主要有：(1)民族机动金；(2)高于一般地区的财政预算预备费；(3)少数民族地区补助费；(4)边境地区建设专款和建设事业补助费；(5)支援不发达地区发展基金；(6)以工代赈和扶贫专项资金。
3、重点建设项目摆布。国家在少数民族地区的重点建设项目以能源、原材料基地项目为主。在实施改革开放以前我国向内地扩展大型工业基地建设基础上，80年代又摆布了内蒙古煤电项目，甘肃、云南、广西等有色金属基地项目，云南、贵州磷矿工程项目等大规模的能源、原材料基地重点建设项目，“八五”时期开工建设了内蒙古大型煤炭基地项目、南昆铁路以及在各地区的大型农业开发项目等基础设施和基础产业项目。国家重点项目的摆布，对少数民族地区工业体系的形成产生重要影响，带动了地区经济发展。
4、民族贸易照顾。1963年起国家对边远山区、边远牧区民族贸易企业实行“三项照顾”政策。一是资金照顾，允许零售企业流动资金可占全部资金的80%，批发企业可占50%；二是利润照顾，允许企业利润留成20%；三是价格照顾，以工业品实行最高限价和农牧特产品最低保护价差额补贴。1980年起又批准实行“三项照顾”地区的民贸企业利润留成由20%提高到50%。1981年又对“三项照顾”县的商业、中药材公司、医药公司、供销社予以低息贷款照顾等。
5、沿边开放政策。1992年先后开放了内蒙古满洲里、二连浩特市，新疆伊宁、塔城、博东市，云南瑞丽、畹町、河口市和广西凭祥市、江兴镇等，实施沿边开放政策。
6、对口支援。1979年起国务院组织部分经济发达省市对少数民族地区进行对口支援。已实施的有北京支援内蒙古，河北支援贵州，上海支援云南、宁夏，江苏支援广西和新疆，山东支援青海，全国支援西藏。此外，国家农业部还组织实施了“乡镇企业东西合作工程”，有8对省区建立了协作关系，批准了124个东西合作示范区和100个第一批示范工程；轻工总会组织了“东西携手工程”；全国工商联组织实施了“光彩事业计划”等。
（二）国家对中西部少数民族地区实施优惠扶持政策的特点。
在对国家扶持中西部少数民族地区经济社会发展与建设的领域、途径、方式等方面的分析中，我们看到，前阶段国家的政策扶持有以下特点。
1、从政策扶持的范围看，国家的优惠政策主要集中在扶贫开发、农牧业生产建设和沿边开放方面。其中，通过税收优惠，以工贷赈、专荐贷款等一些经常性的政策渠道促进扶贫开发工作，是国家对少数民族地区政策扶持的重要内容，政策投入比重较大。其次就是对能源、原材料基地建设、农村牧区经济发展的政策支持。1992年以来，随着国家对外开放的深入，内蒙古、新疆、云南、广西作为沿边开放的重要地区，全面实施沿边开放，也成为国家政策扶持的重要领域。
2、国家对少数民族地区的战略性政策扶持相对较少。比如，促进少数民族地区产业结构高度化以推进工业化进程，通过结构进步带动地区经济社会发展的政策；用于开发人力资源和科技资源，从而更宽领域、更大范围、更深层次地促进地区工农业生产建设和各种资源开发的政策；用于公路、铁路等交通、通讯等基础设施的开发建设，以带动和促进市场发育和第二、三产业发展，进而繁荣地方经济的政策等。总之，促进造血机制形成的政策都很有限，多数政策扶持都属于输血型政策扶持。
3、与国家对沿海地区的优惠政策不同，国家对中西部少数民族地区的政策扶持多以针对性较强的资金投入和优惠金融方式或物资支援为主，帮助扶持某一个领域、某一个方面的发展或解决某一个领域某一方面的问题。而沿海地区的政策以营造宽松软环境，吸引国内外资金、人才等要素资源向沿海地区流动和集聚的政策为主，通过那些以体制性为主的更为宽松的软环境政策，促进地区经济的迅速发展。
4、民族区域自治政策是一项非常重要的民族政策，但对自治权的规定操作性较差。比较突出的问题，一是在金融、财税、投资等经济体制关系上民族区域自治地方的自治空间实质上与非自治地方差别不大，一些中央集中管理的方面如外贸、外汇、税收等自治法规定民族地区享有优惠，实际取决于中央和各部委，地方的主动性难以发挥。二是还有相当一部分自治政策都是建立在相应地区财力基础上的，而大多数民族地区都财政困难，这些政策实际难以实施。因此，民族区域自治政策真正实施起来，困难还比较多，还有待进一步完善和落实。
5、一些政策尚未落到实处。主要原因是：一些需要有配套保障手段的政策条款缺少相应的法律保障或其他有效的保障措施；一些政策比较原则缺少具体的实施办法；一些政策没有取得与具体执行部门政策的协调；一些拼盘项目，由于地方配套资金落实困难，不能得到较好的执行。
二、国家对少数民族地区的政策扶持应实现几个转变
（一）由单方面的政策支持向促进整个地区产业结构高度化、推进少数民族地区工业化进程转变。结构的发展与经济增长有着紧密的关系，产业结构演进的高附加价值趋势，即高附加价值部门在产业结构中的比重越来越大，这种结构的不断进步促进了国民收入水平的增长。因此来看，产业结构的演进过程也就是经济发展的过程，一个国家、一个地区经济能否持续快速的发展，是与这个国家或地区的产业结构水平相对应的。从这个意义上讲，国家帮助少数民族地区加速经济社会的发展，其政策扶持的重点就应放在有利于促进民族地区结构进步方面。此外，一方面现阶段我国少数民族地区产业结构普遍处于较低的发展水平，受结构性因素制约，经济增长难以保持较快速度，经济发展水平也相对较低；另一方面，由于受资源特点影响和国家产业布局政策作用，产业发展越过了轻加工工业发展的资金积累阶段，直接进入初级重化工业阶段，地区本身建设和发展缺少积累主源，没有足够资本来推动产业结构迅速高度化。这些都是构成少数民族地区与全国平均水平，特别是沿海及内陆发达地区经济发展差距还在不断拉大的重要原因。国家对少数民族地区实施促进产业结构进步的政策，对促进少数民族地区经济快速发展，从而从根本上帮助少数民族地区摆脱贫困缩小差距至关重要。因此，今后国家各种政策扶持应重点向促进少数民族地区产业结构高度化方面倾斜。
（二）由体制内的政策扶持，向体制外政策扶持转变。国家对少数民族地区的政策扶持更多体现在体制内的国有经济部门，非国有经济很少得到国家的政策性优惠。目前少数民族地区的非国有化程度及对经济增长的贡献远远低于全国平均水平。改革实践证明，非国有经济的迅速成长是国民经济迅速发展的一个很重要的增长因素，在国民经济发展中发挥着极为重要的作用。因此，无论从哪一个角度来看，今后国家对少数民族地区的政策扶持，都应该有利于促进这样一些新的增长因素的形成，为少数民族地区非国有经济的发展提供比沿海地区更为宽松和开明的政策环境，促进少数民族地区非国有经济的迅速成长，以此来更迅速地促进民族地区经济和社会发展。
（三）从注重生产性政策扶持为主，向注重为民族地区营造更为良好的投资环境方面转变。资金、人才、技术要素的短缺表现在少数民族地区经济和社会发展的方方面面。经济要素资源短缺的特点对民族地区的经济社会的快速发展是一个关键性的制约。少数民族地区地处边远，交通、通讯基础设施落后，是制约要素资源的流动和集聚以及市场发育的首要问题。国家对任何一个领域、任何一个部门、任何一种方式的政策扶持对于民族地区经济发展都是非常的需要。但从长远和整体发展来看，国家若能从民族地区实际出发，为民族地区创造一种能使社会上的要素资源向民族地区流动、集聚的政策，比如更为宽松的开放政策，鼓励人才、技术进入的财税政策和信贷支持，帮助发展基础设施，促进市场发育等，相对更为积极和重要。
（四）转变拼盘式政策扶持方式。在投资方面，国家对少数民族地区的一些产业布局性的项目扶持多采取拼盘政策，而且这些项目多数为能源、原材料基地发展项目，民族地区财力十分困难，为了取得国家更多的政策支持，常因“拼盘资金”，打乱整个经济运行。要么放弃本地区的经济增长项目，把有限资金匹配到国家能源、原材料基地等投入资金大、周期长、效益慢的项目上；要么就因资金匹配难以到位，延长工期，难出效益。这种“拼盘式”产业布局的投资政策，不符合我国新经济体制财权事权统一原则。
此外，创造供大于求的市场环境是促进民族地区生产进步、产业升级的重要途径，除了积极培育民族地区区内市场外，一个很重要的经验是优先发展外经贸部门，扩大对外开放程度，通过国际市场的需求推动和促进生产企业的发展，这是解决民族地区产业发展落后、生产水平低、生产能力不强的重要途径。国家的政策支持也应多用于这些有利于企业成长的部门。
三、关于国家对中西部少数民族地区政策支持的建议
（一）完善宏观体制，拓宽资金渠道，加速资源转换。国家对少数民族自治区的自治政策，在经济建设和社会发展方面，绝大部分都是建立在地方财力基础之上的。由于中西部少数民族地区经济发展水平低，财力严重不足，金融调控空间也比较狭小，所以希望国家能在宏观体制上给予较大力度的政策倾斜。一是在实施中央财政转移支付制度时，要考虑按人均GNP水平排序有区别地分配中央财政援助，同时还要考虑民族地区的特殊性，加大在“一般税收返还”、“特殊因素补助”、“专项拨款”三方面的转移支付措施对少数民族地区的财政援助力度，增强少数民族地方财力对加速资源转换的影响力。二是帮助少数民族地区建立多方面的融资渠道，在鼓励全国性的金融、证券机构，允许外资金融机构进驻以及发行地方企业债券、股市扩容等方面给予特殊优惠政策；适当放宽对民族地区地方性金融机构的审批，尽快成立地方资源开发银行、城市合作银行和帮助设立投资基金，允许多发展一些城镇信用机构，增强民族自治地区的投融资能力，促进资金市场的形成与发育。三是继续优先考虑把少数民族地区作为国家重要的农畜产品生产基地、重要的能源基地、重要的原材料基地加快建设。在项目投资的安排上要按照国家新投资体制，明确国家和地区的责任，改进“资金拼盘”的办法，国家的基地建设及相应的基础设施由国家来投资，少数民族地方配合国家的基地建设搞好协调、服务，以及产业链条上必要的加工转化，国家的基地建设采取“基地开发建设—就地初次资源转化—道路运输”（基地—加工—道路）一体化模式。如“煤—电—路”一体化。环境与生态保护问题也需要引起国家高度重视。
（二）发展基础设施和基础条件，推进产业结构进步，加速经济增长。一是要加快基础设施建设。希望国家能利用国债建立民族地区基础设施发展专项基金，支持和帮助民族地区发展铁路、国道、通讯、港口、航空基础设施。允许以租让等形式由私营企业或外商独资建设和经营交通（包括地方铁路）项目；成片开发建设和经营新城区，以对地区公共基础设施产生扩散、带动效应，促进地区公共基础设施的迅速发达。二是促进人力资源的开发。国家以民族地区实施中央人力资源开发计划，支持和帮助民族地区普及教育，开发人力资源，为地区人才脱颖而出创造更为宽松的体制性、机制性的政策环境，缩小与发达地区“比较优势”差距。三是推动科技进步。在继续加大对少数民族R&D的投入和技改投入同时，实施对民族地区的中央生产力促进计划，推进民族地区整体产业技术进步。一些高新科技产业发展政策适当向少数民族地区倾斜，适合少数民族地区发展的项目，应尽可能放在少数民族地区发展。国家重大科技开发项目、重大的科技基金项目，在同等条件下优先安排。对具有垄断性资源优势的产品，在追踪世界先进技术、设备、工艺方面，给予优惠和优先贷款政策，保证名牌产品技术、设备、工艺更新的资金需求。四是积极调整产业结构，推进工业化进程。增加少数民族地区发展加工制造业方面贷款额度，不控制规模。考虑少数民族地区能源、原材料工业链条的延长、已有重型加工业基础和市场状况，在重加工制造业方面给予一定的产业分工地位，成为国家重化加工制造业生产基地。以此帮助少数民族地区加快产业结构调整步伐，通过结构进步促进少数民族地区经济的快速增长。
（三）扩大对外开放，建设少数民族地区开放型经济。少数民族地区区内市场供求动力不足，明确确立技术和资金引进的出口导向战略，继续扩大对外开放程度，对于推动经济快速发展具有十分重要的战略意义。因此，国家应在扩大对外开放，优先发展外资、外经、外贸部门方面给予一些重要的改革措施和政策扶持。一是扩大利用外资权限。对世界金融组织及外国政府向我国提供的优惠贷款和援助，优先考虑少数民族地区的需要，并按国外贷款给我国政府的利率和期限转贷；继续实行利用国外贷款（包括外国贷款和国际金融组织贷款）进口的机器设备、特种车辆、项目建设所需材料减免税的优惠政策；实行让股权、让市场、让利润，以资源和市场换资金和技术的有关政策，以及以不动产向国外金融机构抵押贷款，更多的吸引利用外资；放宽外资进入领域，鼓励利用国际金融组织和外国政府贷款，以及外资企业直接投资，发展基础产业和进行基础设施建设，对利用外资少数民族地区的交通、能源、原材料和农业开发项目的所得税，实施先征后退税的优惠政策。二是鼓励出口产品生产，发展出口工业，扩大外贸出口。实行出口优惠税制，对出口销售较多企业，减征出口商品所得税；对于出口产品所需中间产品的进口不加限制，实行减免关税政策，同时对出口生产国产率高的产品实施鼓励政策。对于出口企业或出口生产企业，以及为出口企业提供中间产品的间接出口生产者所需流动资金给予优先贷款，保证资金供给。实行风险补贴制度和出口保障制度。三是进一步放宽对外经贸政策。对有经济实力、具备外经外贸条件和素质的大中企业，不分国营、集体，还是私营企业，不论生产、经营还是科技单位，都及时赋予自营出口权，扩大享有自营出口权的单位数。对已赋予外经权的企业视其发展能力，及时调整相应的外经权，扩大经营范围和国别。国家有关部门下放部分少数民族地区主产的进出口产品配额管理权限，对具有少数民族地区资源优势的出口产品取消指标制，其他出口产品配额指标按同等优先的原则照顾民族地区。四是继续扩大沿边对外开放。对少数民族地区进一步完善扩大沿边对外开放给予特殊政策。
（课题组成员：单平 唐卫宇 朱晓俊 梁鲜桃 张小虎 杜轶金。单平 张小虎执笔）