产业政策演变、政策效力与产业发展——基于我国煤炭产业的实证分析，本文主要内容关键词为：产业政策论文,实证论文,产业发展论文,效力论文,煤炭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1671-9301(2008)05-0009-08
改革开放以来，我国煤炭产业发展几经起落，资源浪费、环境污染等问题愈发严重，这使得我们不得不重新审视煤炭产业政策。这些产业政策是否达到了既定的产业政策目标、是否推动了煤炭产业的健康发展，需要我们进行一个详细的分析，以便对我国今后煤炭产业政策的制定提供一个有益的参考和借鉴。
有些学者已经对我国煤炭产业政策进行了一些研究。纪成君、刘宏超[1]应用产业组织理论，对我国煤炭产业市场结构及其成因、煤炭产业组织目标模式进行了分析，从建立良好的市场竞争秩序、建立健全进入管制规则、降低退出壁垒、企业组织结构变革、促进技术进步等方面提出了一些政策建议。史正安、张功厚[2]认为煤炭产品税率高，负担重，导致竞争力下降。宋梅等[3]用DEA分析方法，对我国煤炭产业政策相对有效性进行了评价计算，结果表明政策不能有效发挥作用、煤炭企业效益差，这与采煤机械化程度、技术创新能力、人力资源和小煤窑等因素有关。周敏、王新宇[4]运用博弈论方法对乡镇煤矿与国有煤矿企业之间竞争以及关井压产政策的有效性进行了研究。郭云涛[5]提出准确煤炭产业定位，把煤炭增值税作为改革重点，稳步推进煤炭资源税与资源附加费整合，规范所得税税前扣除，完善税费体系和减轻专项基金与其他费用负担的建议。黄清[6]提出鼓励煤炭企业投资铁路建设、尝试绿色煤价的定价模式和支持煤制油产业化等产业政策来支持煤炭行业稳定发展。卢福财、高跃华[7]认为我国煤炭产业过度竞争造成煤炭生产能力闲置浪费、煤炭资源破坏和社会资源配置低效率、全行业亏损和不正当竞争带来经济秩序混乱。林伯强、魏巍贤和李丕东[8]认为，中国高速经济增长是煤炭需求增长的主要原因；煤炭出厂价格变动对煤炭需求变动有重要影响；抑制煤炭过度需求可通过产业政策和价格指导政策来引导。王立杰、刘志东[9]认为上下游企业纵向联合，既能拉长产业链，提高煤炭产品附加值，同时也是煤炭企业资本运营的重要手段。周平川、王久瑾[10]提出完善税收政策，改革收费制度，调整财政分配体制，构建支持煤炭工业可持续发展的财税政策体系的建议。
以上有关研究大多运用推理和定性方法对煤炭产业发展和相关政策进行研究，缺乏相应的实证分析，并且没有从煤炭产业政策的整体角度对政策效力进行研究，不利于全面把握煤炭产业政策效果。本文借助于原煤产量、煤炭价格、生产效率、外部效应和出口导向等煤炭产业政策的五个主要调控指标，全面分析了不同阶段煤炭产业政策演变、政策效力与产业发展。
一、我国煤炭产业政策的阶段性演进
第一阶段是1978～1993年。这一阶段主要以增加煤炭产量为主导政策。改革开放初期，为了缓解国民经济高速发展过程中长期存在的煤炭“瓶颈”制约问题，在“有水快流”思想导向下，国家实行了“两个一起上”（“大、中、小煤矿一起上，国家、集体、个人一起上”）的煤炭产业政策，以调动地方办矿积极性。从1985年开始，对原国有重点煤矿、国有地方煤矿实行了投入产出总承包。这些产业政策，对调动地方、农民办矿的积极性，促进煤炭生产和供给发挥了重要作用。到1990年代中期乡镇煤矿的产量达到6亿多吨，但煤炭产业的深层次问题也逐步突现出来。生产布局零乱无序，乡镇煤矿遍地开花，商品煤资源总量过剩，安全生产形势恶化，生态环境遭到严重破坏。
第二阶段是1993～1998年。这一阶段以鼓励体制创新和提高劳动生产率为主导政策。一方面，探索煤炭行业走向市场新体制，提出“三年放开煤价、三年抽回补贴、三年煤炭行业整体扭亏为盈”的改革目标。另一方面，实施了“减员增效”和鼓励煤炭企业多元化发展战略。账面原煤全员效率大幅提高，但由于寄生于主业的多经公司没有市场竞争能力，运营效益差，加上实施的由产品税改为增值税的税制改革中，未充分考虑煤炭行业的特殊性，大大增加了煤炭企业税收负担，这一时期成为煤炭产业最困难的时期。
第三阶段是1998～2001年。这一阶段主要以压缩过剩的煤炭生产能力，尤其是乡镇小煤矿生产能力，鼓励煤炭出口，缓解国内煤炭生产过剩为主导政策。1998年以后，在进一步放开煤价，让煤炭企业进入市场的同时，国家采取了对煤炭总量进行宏观调控、减轻煤炭企业负担、改善煤炭企业市场竞争环境等政策措施。这些政策主要有：关闭非法开采、布局不合理和不具备基本安全生产条件的各类小煤矿；鼓励煤炭出口；整顿煤炭市场经营秩序，实行煤炭经营资格审批制度政策；对资源枯竭的煤矿实施关闭破产等。在1998～2001年的整顿中，共计关闭小煤窑5.8万处，压缩产能近4亿吨①。
1998年和1999年，我国为缓解行业生产经营困难，连续2次大幅上调了煤炭出口退税率，退税率从3%上调至13%，并相应减免了铁路、港口建设基金和装船费，从而有效刺激了煤炭企业的出口积极性，到2001年我国一跃成为世界第二煤炭出口大国，煤炭出口量从1998年的3230万吨迅速上升至2001年9012万吨②。
第四阶段是2001～2005年。这一阶段主要以保证满足市场需求下，更加重视煤炭安全生产为主导政策。在国民经济快速增长，煤炭市场需求转旺，煤炭供求关系趋向紧张的情况下，煤炭产业政策采取在扩大产量和抓安全生产中寻求平衡的博弈策略，乡镇煤矿再次上升为新增产量的主要贡献者，在2001～2005年新增的10亿吨产量中，乡镇企业占到53.37%③。煤炭安全生产形势更加严峻，各种矿难频繁发生。在需求旺盛的强刺激下，煤炭企业超能力生产现象十分普遍，煤炭生产进入事故多发阶段，安全生产成为社会普遍关注的焦点，也成为此阶段煤炭产业政策的主要着力点。
第五阶段是2005～2007年。这一阶段以更加重视煤炭生产安全、资源综合利用和环保等旨在促进煤炭产业实现可持续发展为主导政策。2005年，国务院印发了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，国家发改委、国家安全生产监督管理总局等出台了有关资源、安全、环保等一系列政策法规。
与煤炭产业增长模式转变相伴，随着国内需求大幅增加，煤炭市场再次出现短缺，国家调整煤炭出口政策。重点调整煤炭产品进出口税收政策和禁止某些煤种出口。从2004年1月1日起，动力煤出口退税率由13%降至11%，焦炭出口退税率由15%降到5%，炼焦煤从13%降到5%，5月20日国家又提出要求停止焦炭和炼焦煤出口④。2005年5月，动力煤出口退税率再次下调至8%。2006年9月15日起，取消煤炭出口退税政策，并从11月1日起又加征煤炭出口5%的税率。从2006年11月1日起，国家对煤炭等资源类产品实施0～3%的进口暂定税率，其中煤炭为1%⑤。
二、模型设定
（一）指标选取
通过对煤炭产业政策演变的分析，可以看出我国煤炭产业政策的主要调控目标存在明显的阶段性差异，大致可以分为产量调控、价格限定、提高行业生产效率、出口导向和不良外部效应（主要包括环境污染、安全事故等）5个方面。本文的主要目的是检验我国煤炭产业政策的政策效力，考查煤炭产业政策是否有力地促进了这些目标的实现。
中国长期以来是以能源供给不足为主要特征，因此大多数时期内煤炭产业政策的主要调控目标是增加煤炭产量，保证煤炭供给能满足经济发展的需要。由于煤炭是重要的基础产品，其价格变化会对其他工业产品价格和竞争力产生重要影响，因此在上个世纪80～90年代，控制煤炭价格是我国煤炭产业政策的重要调控目标之一。提高生产效率一直是我国煤炭产业政策追求的目标之一，本文用煤炭生产全员效率来衡量煤炭产业生产效率。鼓励出口是上个世纪90年代我国煤炭产量过剩时期的煤炭产业政策调控的目标之一，我们用煤炭出口量来衡量出口目标的实现程度。煤炭生产过程的外部不经济性较严重，如煤炭行业生产具有较高危险，生产过程对矿区生态产生污染和破坏，因此降低煤炭生产的不良外部效应就成为煤炭产业政策的重要调控目标。由于煤炭生产对矿区生态破坏的数据难以得到，用安全事故来衡量煤炭产业政策对煤炭产业不良外部性的控制效果，采用原煤生产百万吨死亡率作为安全事故的指标。
我们用0和1来表示各时期煤炭产业政策的不同调控方向，如表1所示。根据前面对每个阶段调控政策的分析，我们将各个阶段的调控目标设置为1或0，如表2所示。
（二）模型设定
本文对我国煤炭产业政策效力的计量检验方法采用多元时间序列回归模型，基本检验模型如下：
其中，
为t时刻的煤炭产业政策调控目标变量；
为t时刻煤炭产业政策以外的影响政策目标的控制变量，表示随时间变化的经济技术条件变化；
为t时刻煤炭产业政策调控变量，取值为0或1；α为常数项，ε为误差项。式中，非指数形式的指标采用自然对数形式。具体检验模型如下：
1.煤炭产量检验模型
其中，CL为煤炭产出量（万吨），GDP为国内生产总值（亿元），GMH为高煤耗行业产量（万吨），ZC为煤炭产业政策变量，CL[,t-1]为煤炭产量滞后项。
由于我国的能源结构中，煤炭占绝对比例，GDP增长影响对煤炭产出的要求。煤炭消耗大部分用于电力、冶金、化工等高耗能行业，高耗能行业发展影响煤炭市场需求。煤炭作为最基本的能源，产业发展受到国家高度重视。当煤炭产量不能满足国民经济发展需要时，国家就会出台鼓励煤炭工业发展的政策，社会投资煤矿的积极性提高，煤炭产量增加。我国煤炭行业中，小煤矿始终处于政策调控的重点和着力点。当需要增加产量时，政府就鼓励小煤矿发展，当供给过剩时就关停小煤矿。因此，可以认为，煤炭产量取决于市场对煤炭的需求和煤炭产业政策，而煤炭需求则由经济发展决定，即由国内生产总值和高能耗行业发展决定。
假设1：煤炭产量与GDP、高煤耗行业产量呈正相关关系(1a)，煤炭产业政策对煤炭产量的影响是有效的(1b)。
2.煤炭价格水平检验模型
其中，P为煤炭销售价格（元／吨）；SYJ为国内石油价格指数；RJSR为人均国民收入，用人均GDP（元／人）表示；SCCB为原煤生产成本（元／吨）；GQDB为煤炭市场供需关系紧张程度系数；ZC为煤炭产业政策变量。
与一般正常商品相同，煤炭价格受生产成本、市场供需关系、替代品价格和市场需求自然增长因素影响。市场经济中，产品价格主要受市场供需关系影响。煤炭产品已基本市场化，供需关系影响煤炭价格。我们用煤炭市场供需关系紧张程度系数衡量煤炭产品市场供需关系，煤炭市场供需关系紧张程度系数
，其中，Qi表示某年煤炭市场需求量，Qj表示某年煤炭市场供给量。由于我们无法掌握某年煤炭市场需求量的真实数据，只能用煤炭消费量替代；并且用煤炭产量减去煤炭净出口反映煤炭市场供给量，r值越大，表示市场供需关系越紧张，反之亦然。正常情况下，煤炭市场供需关系越紧张，煤炭价格会越高。煤炭生产成本直接影响煤炭产品价格，石油是煤炭的替代品，二者之间存在比价效应，这也是决定煤炭价格的因素。我们用国内石油价格指数衡量替代品价格影响因素。市场必需商品的社会需求具有自然增长特性，即随着国民经济的增长和市场购买能力的提高，市场对该商品的社会需求自然增加。我们用人均GDP表示国民经济增长和市场购买能力，则人均GDP对煤炭价格具有正向推动效应。在计划经济时期和向市场过渡时期，政府都在煤炭价格形成中扮演重要角色，因此，煤炭产业政策对煤炭价格形成有重要影响。
假设2：煤炭价格与市场供需关系紧张程度、煤炭生产成本、石油价格和人均GDP正相关(2a)，与煤炭产业政策具有显著关联(2b)。
3.煤炭生产效率检验模型
其中，SCL为劳动生产率（吨／人）；JXH为采煤机械化程度(%)；SJQS为时间趋势，近似表示外生的技术进步；ZC为煤炭产业政策变量。
从我国煤炭产业劳动生产率指标变化情况看，煤炭行业原煤全员效率不断提高，且提高幅度和速度很大。影响煤炭产业劳动生产率的因素可归纳为：煤炭生产技术水平、煤炭行业企业类别结构、煤炭产业政策导向、剔除煤炭生产技术因素外的时间趋势性外生技术进步因素（如随着时间推移，煤炭生产的管理水平、技术水平和操作经验等都将不断提高，这会导致劳动生产率随之提高）等。我们用采煤机械化程度衡量煤炭行业生产技术水平，用时间趋势近似表示外生的煤炭生产管理水平提高和技术进步。由于我国的各类统计年鉴中，所列煤炭工业原煤生产全员效率都是国有重点煤矿数据，所以，在煤炭行业劳动生产率检验模型中，数据采用国有重点煤矿统计数据。
假设3：煤炭行业生产效率与采煤机械化程度和外生技术进步因素呈正相关关系(3a)，与煤炭产业政策因素有显著关联(3b)。
4.煤炭行业安全生产检验模型
其中，SWL为煤炭生产百万吨死亡率（人／百万吨）；ZDMK为国有重点煤矿产量占比；SJQS为时间趋势，近似表示外生的安全方面的技术进步；GQDB为煤炭市场供需关系紧张程度系数；ZC为煤炭产业政策变量。
用煤炭生产百万吨死亡率为指标衡量煤炭安全生产状况，则煤炭行业安全生产状况逐年转好。我们认为，煤炭产业政策与煤炭行业安全生产状况改善相关联。
与乡镇煤矿和个体煤矿相比，国有重点煤矿安全管理水平都高出一截，因此，国有重点煤矿产量占比对煤炭行业安全生产状况有直接影响，此比值越大，则煤炭行业安全生产状况会越好。另外，一般情况下，安全生产管理水平、安全生产技术和安全生产经验都会随着时间不断改进，因此，引入时间趋势变量加以衡量。煤炭市场供需关系紧张程度从另外一个角度反映了煤矿产能利用程度，一般认为，煤炭市场供需关系紧张程度系数越大，煤矿超能力开采程度越严重，越容易出现安全事故。
假设4：煤炭行业安全生产状况与国有重点煤矿产量占比负相关(4a)，与外生安全技术进步因素和市场供需关系紧张程度正相关(4b)，与煤炭产业政策有显著关联(4c)。
5.煤炭出口量检验模型
其中，EX为煤炭出口量（万吨）；CLZZ为煤炭总产量增长率；GWJ为国外煤炭价格；ZC为煤炭产业政策变量。
从历年来煤炭产品出口量变化趋势可以看出，我国煤炭出口量经过近十年的缓慢爬升，到1999年呈现爆发式快速增长，但近3年，呈现破位下行态势。对煤炭出口数量进行调控的政策工具主要是出口退税和煤种禁运，煤炭产品出口退税比率的高低，可以明显地影响煤炭出口价格，影响我国煤炭产品在国际市场中的竞争力。现实中，煤炭出口量波动状态与国家鼓励或限制煤炭产品出口的税收政策和产品政策的变化同步，印证了煤炭产品出口量与煤炭产业政策相关联的观点。国外煤炭价格也是影响煤炭产品出口量增减的重要因素。一般来讲，国外煤炭价格越高，煤炭企业出口煤炭积极性会越高，反之亦然。同时，国内煤炭产量增长率越高，供给越多，生产商越有扩大出口的动力。
假设5：煤炭产品出口量与国外煤炭产品价格和国内煤炭产量增长率正相关(5a)，与煤炭产业政策有显著关联(5b)。
三、检验结果分析
本文计量检验的时间跨度为1989～2005年，某些检验的时间跨度有所变化。数据主要来源于国家统计局网站、《中国统计年鉴》、《煤炭工业年鉴》、《煤炭工业统计年报》、《煤炭工业统计年鉴》各期和“BP Statistical Review of World Energy，June 2004”。煤炭生产百万吨死亡率1990～1996数据来自邬燕云[11]；1997～1998年数据引自赵铁锤[12]；1999～2001年数据引自闪淳昌[13]。部分数据是通过对上述原始数据简单计算得出的。
利用上述模型和数据对我国煤炭产业政策的政策效力进行计量检验，检验所使用的所有指标数据描述如表3；计量检验结果如表4所示。
对煤炭产量的回归结果表明：高耗煤行业对煤炭产量的影响在1%水平显著，且符号与预期一致，表明煤炭产量随我国高耗煤行业发展而增加，但GDP指标未通过10%显著性检验，表明GDP对煤炭产量影响效果不显著，假设1a部分成立。GDP对煤炭产量影响的效果不显著的原因可能是由于我国部分产业结构升级和采取了节能措施。煤炭产业政策指标在5%水平下显著，表明煤炭产业政策对煤炭产量影响效果明显，与假设1b是一致的，说明政府调控煤炭产量的方法有效。归纳之，检验结果说明我国煤炭产量在很大程度上受高耗煤行业发展以及煤炭产业政策影响，即煤炭产业政策促进产量增长的效果明显，高煤耗行业发展是拉动煤炭需求的主要动力。
对煤炭价格的检验结果表明：煤炭价格与人均GDP、煤炭市场供需关系紧张程度和煤炭生产成本等变量具有显著关联，且符号均为正，与假设2a部分一致。人均GDP和煤炭生产成本两项指标通过5%的显著性检验，煤炭市场供需关系紧张程度指标通过10%的显著性检验。这说明随着国民经济的增长和市场购买能力提高，市场对煤炭需求自然增加的假设成立，煤炭生产成本是影响煤炭价格的关键因素，而煤炭市场供需关系紧张程度指标虽然通过显著性检验，但显著性程度较前两个指标弱，可能与煤炭价格的政府部分控制有关，减弱了市场供需对煤炭价格的影响。从实证检验结果看，我国煤炭价格变动独立于国内石油价格变化，石油价格对煤炭价格的影响不显著。可能的解释是，国内石油价格受国家控制程度更大，石油价格变动可能滞后。与假设2b不一致，煤炭产业政策对煤炭价格影响不显著。说明虽然国家还控制着部分煤炭产品价格，但由于大部分煤价是由市场决定，削弱了政府控价效应，煤炭产业政策的效果也就降低了。
对劳动生产率的检验结果表明，模型中各变量只有代表外生技术进步的时间趋势变量与劳动生产率成正向的显著性关联，并且，该指标显著性水平在5%以下，关联性较高，说明外生技术进步因素确实使煤炭行业劳动生产率提高了。但煤炭产业政策和采煤机械化程度等变量却未表现出与假设相同的结果。煤炭行业劳动生产率的提高，特别是最近几年加速上扬，可以从煤炭企业更加重视企业管理、生产系统完善、强化标准化作业、实施更加市场化的企业行为、市场竞争压力等措施和因素得到更有力解释。因此，假设3a部分成立，而假设3b不成立。
对安全生产的检验结果表明：检验结果部分与假设4一致。与安全生产情况最具显著性关联的是煤炭产业政策，通过5%水平假设检验，且符号为负，说明对安全生产方面的政策力度越大，煤炭生产百万吨死亡率越低，安全生产状况越好，并与我国煤炭工业安全监察和安全生产实际情况吻合。市场供需关系紧张程度对安全生产的影响为正，但影响不显著，与预期不完全一致，说明超能力开采问题给安全生产带来的问题可以通过加强监管和内部安全管理进行控制和降低安全事故风险。国有重点煤矿产量占比变量检验不显著，符号与预期也不一致，说明国有重点煤炭产量占比变量对安全生产影响不大。时间趋势的影响不显著，说明单纯的外生技术进步因素也不能保证安全生产指标的提高。
对煤炭出口数量的计量检验结果表明：煤炭产量增长率、煤炭产业政策和国外煤炭价格的符号都为正，与预期方向一致。其中，煤炭产业政策对煤炭出口数量影响的效果在1%水平下显著，假设5b成立。煤炭产量增长率对煤炭出口数量影响效果也在1%水平下显著，说明煤炭产量不断增长也是促进我国煤炭出口的重要动力之一，但国外煤炭价格对我国煤炭出口数量的影响效果不显著。其原因可能与我国煤炭产业政策的超强影响有关。
四、结论和启示
从实证检验结果来看，煤炭产量调控政策有效。由于我国煤炭资源的有限性和环境污染的严重性，在未来一段时期，应适当控制过快的煤炭产量增长，保证煤炭开采的可持续性；煤炭产业安全生产政策有效。因此，政府有必要进一步加大对煤炭安全生产监管；煤炭产业政策对煤炭出口数量的调节是有效的。由于我国煤炭资源有限，对煤炭需求数量巨大，因此为保护我国煤炭资源，有必要在未来一段时间采取限制出口，鼓励进口的政策，继续发挥煤炭产业政策对煤炭出口的调控效力；对煤炭价格调控政策无效，表明我国当前的煤炭价格基本实现市场化，政府应改变对煤炭价格的调控方式；提高劳动生产率的政策无效，今后在提高煤炭行业生产率方面应激发企业的内在潜力，使企业自身有提高劳动生产率的动力，还可以通过提高市场集中度，发挥规模效益来提高劳动生产率。
收稿日期：2008-03-20；修回日期：2008-06-26
注释：
①中国煤炭经济研究会：煤炭产业经济政策研究报告.课题负责人：苏立功.2004年12月。
②中国洁净煤技术网www.cct.org.cn/cct/content：煤炭进出口税率变化。
③中国煤炭经济研究会：煤炭产业经济政策研究报告.课题负责人：苏立功.2004年12月。
④中国洁净煤技术网www.cct.org.cn/cct/content：煤炭进出口税率变化。
⑤中国洁净煤技术网www.cct.org.cn/cct/content：煤炭进出口税率变化。
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