积极财政政策及效应评析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年8月，中央决定实行积极的财政政策，用以扩大内需和拉动经济增长。这一政策一直执行至今，并还需延续下去。这一政策实行以来，已取得明显成效，但也存在许多问题。这里仅对国债投资风险的潜在因素、变化趋势进行分析，据此提出相应的建议。
一、实行积极的财政政策的依据
政府宏观调控是以经济增长率（GDP增长率）和物价上涨（或下降）率为目标的。这两个指标也就成为判断宏观经济形势的主要依据。
我国在1993-1996年采取防止经济过热、适度从紧的宏观调控政策，这被称为“软着陆”。采取这一政策的主要原因是，第一，1992年GDP的增长率达到14.2%，比1990年高出10个百分点以上；第二，通货膨胀形势十分严峻，1993年通货膨胀率为13.2%，1994年为21.7%，1995年为14.8%。
通过“软着陆”政策，1996年决定转向稳健的财政政策和适当放松银根的货币政策。因为1996年以后GDP的增长率已回落到9.6%，通货膨胀率回落到6%。这被看作我国宏观调控“软着陆”成功的例证（注：刘国光：《中国经济增长形势分析》，载《经济研究》，2000年第6期。）。
但现在来看，1996年至1998年上半年的宏观政策，效果并不明显。从1996年5月1日至1998年7月1日，中国人民银行连续五次降低存贷款利率，减息的力度是空前的。但是，1997年的GDP增长继续下降，到1998年上半年下降为7%；物价也不断下降，零售物价至1997年10月降为零增长，之后出现负增长。
根据这一情况，在1998年8月毅然推行积极的财政政策。主要原因有两点：第一，松的货币政策难见成效，第二，出口需求难以扩大。当时正值东南亚金融危机和世界经济危机的严重影响，出口难以扩大，而且也不可能采取人民币贬值的方法来扩大出口。因此，积极的财政政策成了唯一选择。
积极的财政政策主要是指中央政府大量发行国债，扩大政府投资，同时辅之以松的货币政策和出口政策，达到刺激总需求的目的。积极的财政政策是单向的，即没有在减收增支两个方面同时采取措施，而主要在扩大政府债务、增加政府投资方面着力。因为当前财政收入占GDP的比例很低，政府调控任务很重，税制安排中的反周期功能有限，因此不宜作出减税的制度安排（注：高墙勇：《通货紧缩下的税收政策选择》，载《经济研究》，2000年第1期。）。显然，刺激经济增长的主要任务完全落在中央政府身上。
对于推行积极的财政政策的可能性，主要依据的是居民的储蓄率、债务余额占GDP的比重和当年财政赤字占GDP的比重等指标。我国的储蓄率很高，1990年在38%-43%之间（注：王小鲁：《中国经济增长的可持续性与制度变革》，载《经济研究》，2000年第7期。）。银行的储备率远远超过法定准备金率。比如，直到2000年上半年，法定准备金率是6%，而金融机构的储备率却达到了13.9%。债务余额占GDP的比重和赤字占GDP的比重，各种研究报告的数据都不一样。通常认为1999年我国财政债务余额占GDP的比重约为12.7%，财政赤字占GDP的比重在2.8%-2.9%之间，均低于国际通常衡量国债和赤字规模是否可以承受的标准（如马约对加入欧共体的国家规定的控制线是：国债余额占GDP60%，赤字占GDP3%），即使加上国家银行不良贷款等隐性债务，其占GDP的比重在1998年约为50%，也低于许多国家（注：刘国光：《中国经济增长形势分析》，载《经济研究》，2000年第6期。）。据此判断我国推行积极的财政政策有很大的潜力。
推行积极的财政政策的效果是明显的。通常认为1998年GDP增长为7.8%，其中有1.5个百分点的增长是由国债投资拉动的；1999年为7.1%，其中国债投资拉动2个百分点；2000年出现了回升的势头，达8%，估计国债投资拉动不会小于2个百分点。全国零售物价到1997年9月降为零增长，随后持续出现负增长，直到2000年才出现物价环比指数上升的势头。
由此可见，政府在宏观经济形势的判断、政策选择，效果分析等方面已积累了大量的经验，甚至可以说已经形成了基本的模式。运用的参数较少，因而操作简便，效果明显。但毋庸讳言，过于综合的指标对于隐含的许多不利因素是难以看清的，而且在发生机理方面缺乏成熟的理论说明。
二、市场投资和政府投资
在市场经济体制下，如果经济波动主要是由市场失败导致的，那么单纯的利率调节就不起作用。因此需要运用财政政策来启动总需求，一旦跳出“货币陷阱”，货币政策就能重新发挥作用。如果是由政府失败导致的，例如不必要的行政垄断等，那么就要减少政府支出，鼓励民间投资。如果两者兼而有之，那么就要采取结构性的政策，即既要增加政府开支，又要改善市场条件。
中国处于市场经济体制的建立过程之中，因此，如何解决总需求不足的问题没有成说可援。因此，中国的经济波动套用西方主流经济学的理论来解释是不可靠的。但有些现象形态确实很相像。比如，近年来出现物价下降的现象，于是有人就断言我国已经初步形成了买方市场。单纯降低利率并没有刺激总需求，于是有人就认为是典型的凯恩斯有效需求不足。又比如，我国的消费品市场已基本放开，商业银行的自主权日益增强等，有人就认为我国的“市场体系已基本形成并且其秩序逐渐完善”（注：刘伟、李绍荣：《所有制变化与经济增长和要素效率提升》，载《经济研究》，2001年第1期。）。上述判断显然高估了我国市场化的程度，实际上认为我国当前经济波动的原因是纯粹的“市场失败”。
我们认为，我国的市场化程度并不高，把当前的宏观经济问题完全归之于“市场失败”的判断是不可靠的。第一，在私人消费领域，我国居民的住房消费还没有私人化。从典型的市场经济国家的经验来看，住房消费要占个人消费总量的40%以上，加上私人消费公共化的情况还相当普遍，因此在消费领域的市场化程度充其量只有50%强。第二，在投资领域，国有企业的投资在50%以上，而且政府垄断的产业很多，地区间垄断的情况也很严重，因此资源配置的市场化程度也是不高的。第三，在国际收支领域，自由汇率的条件还远不具备，因此不能说市场化程度是很高的。第四，我国政府支出（预算支出）占GDP的比例虽然只有17%左右，但不在预算反映的、实际上属于政府支出的份额恐怕也有15%以上。此外，我们在判断宏观经济形势时，主要依据是经济增长率和通货膨胀率，失业率处于很不重要的地位。这本身就是市场化程度不高的表现。基于这样的判断，把我国当前经济波动的原因完全归之于市场失败是有失偏颇的。明确地说，有政府失败的因素。这里的所谓政府失败，是指市场经济仍不完善。因此，我们认为，在推行积极的财政政策的同时，应充分重视市场化改革对经济增长的重要作用。无论是积极的财政政策或扩张性政策，还是适度从紧的宏观政策或紧缩性政策，都是临时性的。制度性变迁才是解决经济稳定增长的根本出路。产权制度、现代企业制度，进一步减少不必要的政府垄断、激励民间投资的财税制度等方面的改革，都可以导致经济增长。
三、政府债务规模及趋势
测量政府债务规模的指标很多，通常使用的指标如下：
第一，国债余额占GDP的比重。1997年为6.5%，1998年为11.4%，1999年为13.1%，2000年约为13.5%。
第二，亦字占GDP的比重。1997年为0.75%，1998年为5.34%，1999年为4.6%，2000年可能在3.0%至3.5%之间包括用于转移支付的赤字）。
第三，债务依存度（当年赤字占国家财政支出或中央财政支出的比重）。改革开放以来，我国的债务依存度基本上呈上升趋势。在20世纪80年代，除1989年中央财政债务依存度超过30%以外，其余年份都控制在25%以下。进入20世纪90年代，无论是中央财政债务依存度还是国家财政债务依存度都大幅度上升。1998年，中央财政债务依存度达到78.19%，国家财政债务依存度达到40.72%；1999年中央财政债务依存度达到70.30%，国家财政债务依存度达到30.3%。
仅从上述指标来看，国债规模已经相当巨大，但尚不能判断已经到了极限。从国债余额占GDP的比重来看，远远没有达到国际公认的警戒线；从赤字占GDP的比重来看，虽然超过了国际公认的警戒线，但处于下降趋势之中；从债务依存度的指标来看，中央财政的债务依存度过高，但有下降趋势，而且国家的债务依存度却并不太高。但对国债规模的判断不能停留在这几个指标的表面数据上，应深入分析其它相关因素。
首先，上述所说的国家债务是小口径的，即只是指政府预算支出的债务。实际上，根据中国的情况，还有如下许多隐性债务必须考虑：第一，我国金融机构的不良资产，即坏债。我国金融机构的坏债占GDP的比重，1998年是27.2%，1999年是25%。第二，国有企业的其它负债，即不包括国有企业无法归还金融机构债务之外的其它债务。对于这部分债务，实际上要由政府承担。因为国有企业职工的隐性失业或职工养老保险金发放的困难都构成要由国家承担的公共债务。第三，地方政府的债务。这包括非统借统还的外债，地方政府的实际债务。非政府统借统还的外债通常由地方公共部门作担保，因此，实际上是要由政府承担最终责任的。这部分债务已有相当数量到期无法归还。我国的预算法规定，地方政府无权举债，但近年来中央采取变通的手段代地方政府举债，而且地方政府的隐性债务也很严重。以上各项综合考虑，不包括第二项和第三项中地方政府的赤字，从有案可查的数据来看，1999年为52.5%。实际情况可能还要严重得多。
其次，主要依据银行储蓄存款余额来判断应债能力，不是一个科学的指标。在市场经济条件下，储蓄等于投资，商业银行就是操作储蓄转化为投资的专门机构。如果银行操作之后储蓄大于投资的唯一原因是市场失败，那么启动总需求的手段就只能是政府。如果还存在市场发育不完善，政府干预太多等原因，那么情况就不一样了。目前流行的一种观点是，银行惜贷、企业投资需求不旺是因为市场化程度提高的原因。这是似是而非的，因为银行惜贷、企业投资需求不旺并不是市场化程度高的必然结果。近年来的事实表明，储蓄率与银行利率无关，但与股市行情密切相关。这表明储蓄本来就是由交易需求和投机需求组成的，因此两者之间的替代关系明显。这同样表明市场化程度的提高是有利于刺激投资的。另一种解释居民存款余额过高的流行观点是，经济体制的改革改变了居民的消费预期。比如，住房制度改革、社会保障制度改革、教育制度改革等都使居民认为将增加开支，从而导致储蓄率的提高。这可能是一个原因，但实际效应是否大到那种程度是值得怀疑的。
银行储蓄率增加指标主要与企业存款和公共部门存款增加有关，居民储蓄率变化的影响较小。因为居民可支配收入只占GDP增长额的一小部分。因此，我们推断，当年M[,1]余额增长额大于GDP增长额的情况，可能用当年投资拨款额和投资完成额之间的差额来说明更适当。如果是这样，储蓄率过高本身就是由巨大的政府投资造成的。因为在那些货币余额增长中，可能绝大部分已被政府基金化了。如果居民的消费预期导致居民储蓄率的上升，那么只能在当年的可支配收入中把比以往更小的份额用于经常消费。但是，如果居民的实际收入和预期收入不小于往年的话，进行这种调整的可能性是很小的。需要指出的是，利用银行利率政策“刺激”消费的观点是有疑问的。如果居民的储蓄属于交易需求，那么居民只是在即期消费和未来消费之间作出选择，利率刺激作用不大，“刺激”作用大的因素和通货膨胀率有关。如果从居民可支配收入总量的角度看，那么居民的储蓄率和居民收入的差异程度有关。收入差异越大，储蓄率越高，反之则反是。因此，指望采用下调利率的方法“迫使”居民扩大消费的观点是不符合居民的消费心理的，没有明显效果也是必然的。更何况，近年来失业率有所上升，用于社会稳定的支出也在上升，从总体上看储蓄率上升不会太快。把收入分配差距拉大作为居民储蓄率上升的重要因素解释，可能估计太高。
我们认为，应债能力要用当年财政状况和当年GDP增长额之间的关系来说明。1997-2000年当年财政收入（含债务收入）增加额占当年GDP增长额之间的比例关系分别是56.6%、158.4%、97.9%、101.1%，在新增的GDP中，居民收入不会超过70%，这表明国债规模已经冲击了整个市场经济的负债能力。换言之，国债对于市场经济的资源配置能力是一种削弱。
应引起重视的是，我国的预算收支并不能完整反映政府实际收支的全貌。我国属于政府控制的支出除了预算支出之外还有预算外支出、制度外支出，这些支出估计与预算支出相当。加上近年来预算上采取政府投资要求银行配套贷款和财政贴息贷款的政策，实际上受政府控制的支出数额就更高了。以上各项之和占GDP的比重，各种估计都在30%以上。这表明继续增发国债的容量并不是很大的。
总之，根据我国国情，仅仅运用国债余额占GDP的比重、赤字占GDP的比重和国债依存度等指标来判断国债规模适度与否是不可靠的。即便如此，也不能断定具备国债相对规模可以进一步扩大的能力。隐性债务的大量存在，使进一步扩大国债相对规模的能力受到了限制。另一方面，仅仅运用银行存款余额占GDP的比重这一指标来判断应债能力是不科学的。应债能力用当年财政状况和当年GDP增长额之间的关系来说明可能更合适一些。当年财政收入增长额和当年国债发行额之和与当年GDP增长额之间的比例，以及当年财政收入增长额和当年国债购买性支出额之和与当年GDP增长额之间的比例这两个指标说明，市场经济的应债能力已经饱和，更不用说考虑政府实际控制的支出额了。换言之，近年来的情况说明，国债规模是以减少市场投资为代价的。另外应该指出，根据我们的研究，断定居民储蓄率上升的观点可能是有疑问的。我们认为居民储蓄率（宏观）不可能上升得那么快，理论界流行分析的一些因素不可能有那么大的实际效应。另外，断定货币流通速度趋缓的主要原因是市场化程度高的观点是不适当的。
四、国债投资效应分析
首先，应正确评价国债投资的贡献率。所谓国债投资的贡献率，是指国债投资对GDP增长的贡献率。近年来国债投资的贡献率被估计在2%左右。投资会形成GDP，这是明显的事实，但如上所述，把经济增长的原因完全归之于市场失败是有失偏颇的。因此，不考虑市场化改革对经济增长的贡献是不全面的。
市场机制不完善会阻碍市场投资的增长，也会影响市场投资的效率。如果这种情况存在，那么扩张政府投资就可能进一步遏制市场投资的效率发挥和规模扩张。市场投资的基本条件是资源的自由流动，但行业垄断、地区间垄断的情况依旧很严重。重复建设与这种垄断有关，比如，“包干式”的财政体制不利于地区间的开放，税收体制也不利于激励市场投资。失业率的增加有经济结构调整的原因，但也与垄断有关。1998年估计实际城镇失业率达到了8.5%，加上企业内的潜在失业，可能达到13%。今后能否使失业率不超过危及社会稳定的临界点，主要依赖于非国有企业的发展和国有企业改革（注：王小鲁：《中国经济增长的可持续性与制度变革》，载《经济研究》，2000年第7期。）。
国债投资的挤出效应是存在的。根据我们的测算，若不考虑国债资金在投资过程中的漏损，1998年的财政投资乘数为2.33，增发1000亿元国债投资对经济增长的贡献为：2.33×1000/79395.7×100%=2.93%。若考虑国债资金的漏损，则1998年的财政投资乘数为1.63，增发1000亿元国债进行投资对经济增长的贡献为2.053%。但国债投资对经济增长的实际贡献都没有上述那样大。这可以看作是效率市场的损失。因此，市场化改革对经济增长的作用应引起充分的重视。
其次，应充分重视国债的偿还风险。国债投资贡献率的计算只考虑了对当年GDP的贡献率，缺乏长期贡献率的测算，这就使国债的偿还充满了不确定性和风险。而且会产生代际利益关系的矛盾。
近年来的国债投资基本上是属于非生产性的。在政策规定的国债投资方向中有相当领域是用于提高生活质量和社会公平的，基本上不会对后续经济增长产生实际影响。国债投资方向中的另一部分确会对后续经济增长产生作用，但其本身属于公共消费，因此，当前的国债投资支出都依赖于今后的收入增长能够维持这样的消费水平。这类似于私人耐用消费品的消费贷款只能靠今后的预期收入能够清偿债务一样。显然，国债大部分是属于长期投资，这决定了国家负债的长期化趋势。这表明，要使积极的财政政策真正奏效，必须伴随报酬递增的经济增长态势。换言之，从长期看，市场化改革是积极的财政政策最终获得成功的基础。
从国债投资的现况看，偿还风险是存在的。第一，在国债的非生产性投资中，有相当部分是属于提高生活质量的，也就是说对经济增长的后续贡献不会太大。第二，地方政府的还债困难已经出现，因为地方的非生产的投资根本不可能给地方政府产生还贷的收入。第三，国债投资项目的效益令人担心。中央转贷给地方的国债投资项目完全是由中央决定的，这必然造成投资和收益不对称的情况发生，这也是地方偿债困难的重要原因。另外，地方为了套取国债资金，仓促立项，既无配套资金保证，又无效益保证，加重了偿还的困难。第四，国债投资项目的摊子铺得太大，管理难以跟上，挪用、截留、财务管理混乱，甚至营私舞弊等情况时有发生。这使国债投资项目自身的质量难以保证。这些情况可能会延长实施积极财政政策的时间。
五、降低国债投资风险的建议
首先，应严格控制国债规模，分散国债主体风险。要使国债规模适度，关键是明确“产权”和建立有效的激励约束制度。所谓明确“产权”，是指明确各级政府及公共部门的权力边界和责任范围；所谓有效的激励约束制度，是指使国债的成本收益内部化，即“谁受益，谁承担费用”。因此，严格控制国债规模与积极的财政政策并不矛盾。
我国的财政体制并不符合市场经济体制的要求，这必然会导致国债规模失当和投资风险增大。根据市场经济体制的要求，应该是哪级政府投资就由那级政府决策。从市场经济体制（公共财政）的要求来看，只要各级政府之间的权责利关系明确，地方政府是应该有举债权力的。
地方政府怎样才能借债？地方政府的债务要由地方政府的收入来归还。因此，地方政府的负债支出要能产生“地方收入”，或者要减轻地方政府的支出负担，因此，地方举债要保证“地方居民”获益是关键。因此偿债资金的来源有：未来地方税收的增加，或地方公共劳务的收费收入。如果地方政府有举债的权力，那么可以提高投资的效率，也可以缓解债务投资的风险。我们认为，中央债应该选择全国人民受益的较长期的项目投资（风险较大），因此可以通过今后的中央税收的增加来偿还。地方债应选择地方居民受益的短期项目投资（风险较小），可以通过今后对地方性公共商品的消费收费（使用者费）的方法解决。另外，不论是中央债还是地方债，各级政府都要建立相应的偿债风险基金，在各级政府预算中作出安排，避免债务规模不断扩大的风险。
其次，要加强公债（包括中央债和地方债）管理，提高公债投资效益。要实行公债投资立项、建设、经营三分离制度。
公债投资的立项安排，不仅应和经常预算的安排程序相同，而且应根据公债主体的权限，让同级政府的财政部门有较大的调整权。公债使用计划的预算安排，在时间上应该比经常预算更提前一些，因为投资建设预算是更复杂的。这样有利于经常预算和建设预算的协调。我们认为，公债投资立项单位的主管部门是公债投资的管理部门。项目建设采取招投标制度。经营，是指项目建成后的日常管理，通常是由立项单位负责。三分离制度可以使责任明确、层层落实，更有效地防范挤占、挪用、寻租等情况的发生。由于每一个环节的责任明确，出了问题也容易追究责任。
再次，在推行积极财政政策的同时应重视财政收入政策的作用。财政收入政策中最重要的是税收政策。我国税收政策中的重要弊端是不鼓励市场投资。这种状况必须改变。
在整个税收收入中，商品劳务交易税的负担相对较重。商品劳务交易类税收是市场投资进入的“壁垒”，类似于关税是进出口的“壁垒”一样。因为这类税收构成市场投资的成本，税负越重，成本越高，投资就越困难。在总税负不变的前提下，这种状况不利于就业，不利于投资，因此也不利于经济增长和税收收入总量的增加。当前，在调整经济结构、增加就业压力很重的情况下，迫切需要降低商品劳务交易税的税负。可以这样说，这类税收的税负不下降，整个公共预算税收制度的改革难以有实质性的进展。
商品劳务交易类税收的税负有所下降，就为生产要素收入类税收和财产类税收的新一轮改革创造条件。后两类税收份额的增加，对于建立符合市场经济体制要求的税收制度和预算体制有重要的作用。
要使税收激励市场投资，那么对市场投资是不应该征税的。我国商品劳务交易类税收中的一般税是增值税和营业税。由于一般税由增值税和营业税两种税收涵盖，因此在该类税收中考虑投资激励的制度安排就产生种种困难。这表明，把商品劳务交易一般税改为一种增值税是新税制的改革方向。我国现行增值税的制度安排（生产型增值税）是不考虑市场投资激励的。为了体现投资激励的总原则，把生产型增值税改为消费型增值税也是势在必行的。
在生产要素收入类税收方面也应该进行投资激励的制度安排。由于我国在企业所得税方面采取内外不同的两种企业所得税制度，因此贯彻得不彻底、不规范，不利于市场效率的发挥。显然，把内外两种不同的所得税制度改为一种企业所得税制度同样是新一轮税制改革的方向。
在财产类税收方面，应该尽快开征遗产税和赠予税。遗产税和赠予税通常在公平问题上讨论较多，对投资激励的功能重视不够。如果遗产赠予政府鼓励投资的领域，如社会公益事业，应该免税，这等于增加了这方面的投资。另外，遗产税对于减少社会浪费，激励下代人的勤奋努力，改善公司制的制度安排等方面都有重要的作用。
作为地方公共预算收入来源的地方税体系改革已经被提到议事日程上来了。任何一个地方辖区的经济活动都不可能是封闭的，也没有一个地方政府可以在与外界隔离的情况下筹措资金。我们不能说，地方政府在一个辖区征到的收入就一定是由该地居民负担的。这表明税收在各地之间的分配以及地方税体系的建立是非常复杂的。从效率角度看，非流动性税基归地方政府是最理想的，因为非流动税基既不能转嫁，税负又落在地方居民身上。房产税基是不能流动的，因此世界上大多数国家把它归于地方。居民（自然人居民和法人居民）都必须占用房屋（住房和生产性用房），因此房产税基是把地方居民的消费成本与地方公共劳务相联系的较好参照物。以此为征税依据，就能把地方公共商品的成本和收益较好地联系起来。因此，把房产税作为地方税收入的主税种是较理想的选择。从政府间的职能划分来看，流动性强的税基和收入再分配功能强的税基应该归中央政府。但居民在商品劳务的交易发生地和收入（所得）的获得地总是享受了该地的公共劳务。而且，居民是流动的，一个人可以在一个地方工作，另一个地方居住，又可以再在另一个地方消费。因此，从受益对称的角度看，地方政府也应该有权对商品劳务交易额和生产要素收入额征收一部分税收。通常在同一税基上分设中央税和地方税。例如有中央的所得税和地方的所得税，中央的交易税和地方的交易税等。
应该强调，地方政府除了地方税之外还应该有地方政府的收费收入。收费本身是把地方公共商品的成本和受益相联系的较好形式，只要运用得当，就能有利于地方政府资源配置效率的提高。指出这一点是为了防止在地方税体系的改革中忽视地方收费重要作用的偏向。
最后，继续扩大总需求、推进市场制度安排、提高就业水平，是促进中国经济转入稳定增长的重要基础。三年前根据国内外形势，提出以扩大“内需”为主的积极的财政政策，这无疑是当时条件下的必然选择。但从今天来看，应转入“内需”、“外需”并重的政策。目前，只有进一步扩大总需求，并伴随市场化改革的推进，才能从根本上调整产业结构、扩大就业、提高效率，使中国经济转入稳定增长的轨道。
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