民国地方政府管理近代文化娱乐业的探索——以汉口为中心，本文主要内容关键词为：汉口论文,地方政府论文,近代论文,民国论文,娱乐业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民国地方政府管理近代文化娱乐业的方式
在中国古代，歌舞乐等文化样式起源较早，至宋而形成了专门的文化娱乐市场。但在 近代以前，封建官府基于维护传统价值观以维持封建专制统治的目标，对社会上日益发 展的文化娱乐业进行严厉的钳制和打压。封建官府通过不断强化国家立法、中央政令和 地方官府的限制性规定，不断强化官府对戏曲等大众娱乐的控制。在近代以前，政府虽 然建立了以为皇家服务为目标的戏曲管理机构(如教坊司，后改为升平署)，但面向全社 会管理社会文化娱乐业的国家公共职能机构还没有建立，政府管理公共文化娱乐业的职 能统属官府的综合管理范围。
近代文化娱乐业是随着传统社会逐步向近代社会转轨而发展起来的，民国地方政府文 化管理体制的形成，经历了一个探索和试验的过程。1912年民国建立，南京政府设社会 教育司，包括湖北在内的各省相继成立了教育(厅)局，统一管理文化娱乐活动，旋因娱 乐业涉及社会治安，民国政府又将电影、戏剧、茶园、游艺场所及其演艺人员均列入警 察局的治安管理范围。1927年后，汉口的文化娱乐行业分由社会局、教育局、警察局三 局共同管理；抗日战争初期，则直接由国民政府军事委员会政治部第三厅领导和管理； 1947年后，由武汉行辕的民事处和新闻处、警备司令部、市公安局、宪兵十二团、戏剧 业公会等组成了戏剧指导委员会，由新闻处、教育厅、警察局、社会局等联合成立了电 影和戏剧指导组，统一管理汉口市的戏剧、电影、报刊以及各类娱乐场所，以加强对文 化娱乐行业的管理和控制。
(一)民初政府寓“管”于“禁”
民国初年，戏曲演出、新戏活动以及娱乐场所均被视为社会末流，政府对不断发展的 文化艺术活动和娱乐业还缺乏足够的认识，也缺乏基本的制度知识和管理经验，所以政 府对正处于不断成长过程中的文化娱乐业的管理基本上还是承清政府的旧例，以“禁” 为主，寓“管”于“禁”。1917年元月5日汉口《大中华日报》报道：春节期间，黄陂 、孝感及黄州等地藉酬神演唱花鼓戏，“省长署为维持风化起见，训令各该知事，责成 警佐协同团绅查禁。”1924年春节，湖北省长公署训令各县知事，“玩灯赛会等事，务 须严加禁止。”[1]
民初政府对近代都市文化娱乐市场管理体制的探索，在于确立了分级分工管理体制。 如民国初年，汉口娱乐业的管理体制是，以警察局为主，教育局协助，警察局管理治安 ，教育局管“内容”。1919年3月，湖北督军兼湖北省省长王占元将中央教育部通令转 饬武汉市教育、警察两局，对“近日武汉坊间所售及戏园所演各剧本”进行调查，详细 抄录。政府规定，今后非经过教育部审批，“不准上演新剧”[2]。1927年8月26日，汉 口市警察局第七区署通令所属各戏园：“演唱花鼓淫词，败坏风俗莫此为甚……为此通 令各该园主，不得故意违犯。”否则就要“拿案解办不贷”[3]。
除警察局、教育局之外，国民党党部也有“禁戏”的权力。1935年元月，汉口保安公 益会改组委员会呈请市党部，禁止未经楚剧训练班受训的演员“自由演唱”(擅自组班 者达200余人)。汉口市党部发布“禁令”：未受训者不准在汉受聘演戏，各剧院聘请未 受训者演出，一旦查出后予以封闭处分。禁令自民国二十四年一月一日起执行。
(二)文化公有制的探索与试验
在文化娱乐行业实行公有制，源于政府力图控制社会舆论主导权的强烈冲动，特别是 在社会剧变时期，处于领导地位的政党为达成其政治目标，需要最大限度地利用舆论资 源。文化娱乐业因具有与最广大群众直接联系的天然优势，被纳入了国家和政党的视野 。20世纪20年代至30年代的民国政府对汉口民众乐园的管理和控制即是一个典型的案例 。
1917年，汉口军阀当局稽查处处长刘友才联合华商总会中的一些大商人和湖北的军阀 官僚，决定集资募股筹建“新市场”(汉口民众乐园)。1919年5月，“新市场”正式开 张营业[4]，一时间武汉三镇男女老少齐集，“趋趋跄跄，车水马龙，门庭若市，创汉 口空绝之奇观”[5]。开业之后，营业极为发达，“获利颇巨”，一时成为武汉三镇其 他娱乐场所竞相学习仿模的对象。
“新市场”的成功，一方面依赖军阀当局的特权和保护，同时也依靠其近代化的企业 体制——公司制。
“新市场”是募股建成，建设之初即实行股份制。由当时大军阀湖北督军王占元以及 魏联芳、杜锡均等政界官僚，王柏年、刘象曦、蒋沛霖、杜树堂、周星堂、陈文生、朱 祥甫、朱如生、欧阳惠昌等汉口的华商总会买办、资本家共14个大股东[6]，再加上60 多个小股东[7]，共集资50万元，组成“汉口新市场协利股份有限公司”和“协兴房地 产公司”两大公司进行运营。建成后的“新市场”实行董事会领导下的经理制，第一任 董事长为周星堂，其余的大股东均为董事。经理人选由董事会推荐并聘请，先后担任此 职的有朱如山、陈云裳、张竹如等人[8]。近代公司制的确立保证了汉口“新市场”的 兴盛。
1926年底，北伐军攻克武汉。民国政府将“新市场”作为逆产没收充公，创设中央人 民俱乐部，以总政治部新剧团主任李之龙兼俱乐部主任。“新市场”成为革命的政治文 化活动中心，其性质也由私有民营制改为公有国营制。
中央人民俱乐部对原新市场民营体制的改造，在其政治性功能不断得到强化的同时， 也使其商业功能大大退化，中央人民俱乐部开始出现“经费危机”。据楚剧名演员陶古 鹏回忆：“因经营不善，不到三个月，亏了几千元现洋，不得不暂时停业”[9]。1927 年5月5日，中央人民俱乐部不得不在《汉口民国日报》上申明，大剧场(即前大舞台)“ 亏蚀极巨，其原因多由各团体晚间借作游艺募捐之日过多”，并特别申明，各团体如果 要晚上租用中央人民俱乐部的大剧场，必须先交100元大洋，“否则概不应允”[10]。 为此，1928年1月25日，中央人民俱乐部又在《汉口民国日报》上发表招商通告：“所 有场内各戏剧游艺场所，以及其他营业，则一律招商包办，藉此少数收入，以维持宣传 事业。”
1927年7月15日，汪精卫在武汉“分共”，宁汉合流，大革命失败。8月初，国民党汉 口市党部决定改组中央人民俱乐部，实行委员会制，委任黄坚、唐性天、李星亚、苏甲 荣、黄恩良5人为委员，令改组委员会接收中央人民俱乐部。从1928年5月到1930年12月 ，汉口民众乐园管理体制经历了一个艰难的探索与定形过程。
首先是“委员会制”试验的挫折。1927年9月，汉口市党务整理委员会决定将“中央人 民俱乐部”更名为“武汉人民俱乐部”，“派委员五人组织管理委员会，正办理间，适 政治训练部长江上游办事处呈请军事委员会，将由该处派五人接收，仍沿前名，未几， 主其事者发生内哄，湖北省政府因设监督委员会以解决纠纷，委员增至二十一人，而纠 纷益甚，当局乃复改委员会制为主任制，并名曰民众俱乐部。后交由公安局就近兼管， 事权始得统一，责任乃专，内部情况亦稍有起色。”[11]
其次是“委托管理制”试验的失效。1928年5月，湖北省政府任命武汉市公安局长汪以 南兼管民众乐园。9月，市公安局委任局行政科长冯伯谦为民众乐园主任。11月1日，汉 口民众乐园移交市社会局管理。11月16日，市社会局委派王舜卿为民众乐园主任。这一 时期，汉口市当局对汉口民众乐园的管理体制是：由公安局负责维持民众乐园的秩序， 由财政局管理门票收入，由社会局管理其“内部之组织及艺术之宣传”。即使采取了这 样种种措施，民众乐园的经营仍然困难。1929年6月27日，武汉特别市政府第一次市政 会议临时会议决定，将民众乐园移交汉口特别市党部临时整理委员会直接管辖。
总体上，从1926到1930年的4年间，是民众乐园管理体制的探索时期，其间“名称之改 变，管辖之移转，为数甚多”。从北伐军到汉，李之龙改组人民俱乐部的组织结构，用 公有制下的科层制代替了私营的经理制，其后，又几经变更，至1928年冯伯谦时发展完 备，建立了“主任—科—股三级管理”结构模式，民国政府对国有公共娱乐场所的管理 方式最终定型为以科层制为基础的管理模式。
文化娱乐业具有商品属性与意识形态属性的二重性，这种二重性造成了艺术组织和演 艺场所社会角色上无可避免的矛盾和冲突，由此文化娱乐业的管理具有与其他行业组织 不同的特殊性。对于国民政府来说，因为没有现成的经验可以借鉴，加之制度知识有限 ，所以不得不经历一个艰难的体制探索过程[12]。1928年，刚刚从私有制改造成公有制 的汉口民众乐园就处于这种双重角色和双重目标的矛盾中左右摇摆不定。当时主持民众 乐园的冯伯谦就曾感到左右为难。他在《汉口民乐园征信录序言》中写道：
查民乐园(民众乐园)之历史，在军阀时代则为新市场，革命军底定武汉，则为血花世 界，为人民俱乐部，其间迭经改组……以致民乐园之性质，淆杂莫分。其为公共娱乐之 场所乎?抑为宣传党义之机关乎?或以注重营业等之财政所属之征收局乎?尚难确定!主斯 园者，殊却穷于当付也。然任其事者……有主张官办者，有主张招商承办者。盖鉴于官 办则开销巨，商办则收入增；官办则宣传为重，营业为轻，其结果必不免于亏累；商办 则营业为重，宣传为轻，其结果必不免于背驰。欲求救济之方，须有平衡之论，官督商 办，其为惟一之法门乎?[13]
冯伯谦提出了“官督商办”，力图在商品属性与意识形态属性之间寻求一条中间之路 ，事实上已开始纠正将民众乐园视作单纯宣传机关的做法，但也成效不著。
从1931年1月到1938年10月，汉口“新市场”又回归民营公司体制。
从1929年开始，原新市场的一些股东开始请愿，请求发还财产。1930年9月，原“新市 场”股东组成临时董事会，推举王荣卿为代表，向汉口市市长刘文岛提出，民众乐园应 付“商股应得利息，并予发还商办”。市政府认为，原“新市场”中虽有“逆产”(王 占元等军阀的财产)，但不占主要股份，经报行政院批准，决定将民众乐园发还原业主 营业。1931年5月1日，民众乐园发还商办，以“兴记新市场”的名义开张营业。
民营兴记“新市场”首先恢复了董事会制。原股东鲁方才邀约汉口商人周元斋、王森 甫、王民仆、王荣卿、计国桢、张东初、王春华等组织“新记公司”，承租新市场营业 ，同时大量购买协利公司股票，与吕超伯、朱启韦、张东初、王荣卿等同任协利公司董 事，商人重新掌握新市场实权。鲁方才任董事长，王荣卿、计国桢、王森甫、王职夫、 周元斋等任董事，聘请石幼希任经理。石幼希病死后，由原汉口警察局第七分局局长叶 芍笙接任经理，后叶又病故，又聘汉口南楼旅馆经理舒松如继任经理一职。后来，鲁方 才辞职，又由股东王春华、计国桢先后继任董事长，一直到1937年“七·七”事变[14] 。
民众乐园改为商办，又进入商业性的运作轨道，营业复振。据1934年1月26日《戏世界 》报道，仅1933年一年，民众乐园全年收入达到30万元。
(三)综合性管理机构戏剧审查委员会的建立
在1926—1927年的北伐战争和大革命运动中，文化娱乐活动在宣传和组织民众、动员 社会力量方面的巨大力量逐步为各党派和社团所认识，也引起国民党的高度重视，一些 国民党省党部会同省(市)政府着手建立艺术审查机构。如1927年“四一二”反革命政变 后，国民党广西省党部设立了“南宁戏剧审查委员会”[15](p248)，并公布了《取缔戏 剧规则》。1934年，“南宁戏剧审查委员会”扩大为“广西省戏剧审查委员会”，将《 取缔戏剧通则》改为《审查通则》，由省政府训令施行。
20世纪20年代，湖北武汉是中国革命的风暴中心，各种政治力量在此汇聚，对文化舆 论的争夺与控制显得比其他地区更为激烈。1926年，国民党汉口特别市党部插手社会文 化，开市党部和市政府机构(市教育局)共同管理之先例。1927年，汉口市又确立了社会 、教育和警察三局共同管理文化娱乐业的体制。这已表明，随着汉口市娱乐业的发展壮 大，有关大众娱乐业的管理已发展成为一种公共职能并被纳入到政府日常行政管理领域 。
但1926—1927年确立的由党部和政府社会、教育、警察三局兼管的体制并不定型。在 实际运作过程中，政府和党部多个部门插手，共同管理，存在着“职责不明，体制不顺 ”的弊端。这在1927年民众乐园的管理体制变更过程中曾得到了验证。尽管娱乐业的管 理原则要求多个部门“齐抓共管”，但技术上却必须政出一门，统一事权。1928年政府 建立戏剧审查委员会，标志着民国地方政府公共文化娱乐管理体系的初步定型。
1928年，汉口市成立戏剧审查委员会，由国民党省党部周启亮、市党部殷学渊、公安 局李鸿藻、社会局唐性天、教育局李少仁，以及湖北剧学总会的戏剧界人士共同组成[1 6](p443)。1929年以后汉口市戏剧审查委员会解散。1932年7月12日湖北省汉口市当局 再次成立武汉市戏剧审查委员会，由民政厅郑克、倪健予，教育厅潘骐霖、张士琯、蔡 化民，市政府马刚侯及邓仪等人组成。
就组织方式而言，戏剧审查委员会的运行机制主要是委员会制和委员轮值制。如1933 年10月，汉口市政府所派马刚侯、邓仪两委员去职，改派王芥舆接任常委一职。11月， 教育厅所派常委蔡化民辞职，改派向心葵继任；民政厅所派常委郑克辞职，改派惠康继 任。后因省政府改组等其他原因，常委和委员常有变动，到1934年4月，该委员会的组 成成员为市政府王芥舆、王宗祁，省党部魏绍徵，市党部林荣葵、胡摩尼，民政厅冯子 韬、周英，教育厅宋雪亭、向心葵、张士琯共10人。萧树新、许国桢为干事。王芥舆、 魏绍徵、宋雪亭任常委，并分别兼任编审股、检查股和总务股股长[17]。戏剧审查委员 会实行常委轮值主持制度，每星期一、星期四由市政府所派常委主持；星期二、星期五 由教育厅所派常委主持；星期三、星期六由民政厅所派常委主持[18]。戏剧审查委员会 的基本职能是：
(1)按照主流意识形态标准，审查上演剧目内容，甄别合格剧目和不合格剧目，向社会 公布禁演剧目名单。戏剧审查委员会对上演戏剧剧目具有“生杀大权”。1932年11月， 武汉市戏剧审查委员会对汉口市首次公布的69出“禁剧”重新审查，重新确定禁演剧目 78出，其中，平剧36出，汉剧25出，楚剧17出。并对原社会局所列“禁剧”解禁29出[1 9]。1933年3月13日，戏剧审查委员会在《武汉日报》上发布公告，“禁演平、汉、楚 剧七十八出，解禁廿九出”。
(2)许可证管理。武汉戏剧审查委员会建立后，所有戏院、茶园、茶社以及中小学的演 出剧目，都必经事先送审，经戏剧审查委员会审查后，发给准演证，才能正式上演。如 1934年3月6日《武汉日报》刊载《武汉剧审会实施禁戏罚款》消息一则，典型地说明了 戏剧审查委员会在管理文化娱乐市场中的权威：“各剧场逐日于上演前一日下午二时以 前送会(武汉市戏剧审查委员会)审查，违则取缔”。
(3)演员资格审查和登记。强令所有演员必须到戏剧审查委员会登记，将所有演员纳入 到政府统一的管理体系之中。1934年，武汉市戏剧审查委员会成立后，“通令各剧院转 知登记期满及未登记之演员，一律限于九月一日以前来会办理登记手续”[20]。通过强 制性的登记制度，汉口市政府可以对汉口本地演员和外地来汉演员实施有效管理。如， 1932年11月，演员到会登记者共有375人。到1934年8月，到武汉戏剧审查委员会登记的 演员有：京剧演员1167人，汉剧演员1159人。所有艺员，不论是否是武汉籍，凡来汉口 演出，都必须到戏剧审查委员会登记，如著名京剧大师梅兰芳1934年2月到汉口演出， 也必须先到戏剧审查委员会进行登记，其登记行当为“花衫”，登记号为987[21]。
(4)极力宣传“忠孝节烈礼义廉耻”，“禁绝淫词靡曲”，对汉口演艺场所进行日常监 管。1934年6月20日，武汉市戏剧审查委员会奉省政府“禁绝淫词靡曲，编演有关忠孝 节烈礼义廉耻剧本”的训令，在汉口光明影院，召集武汉平、汉、楚、杂等400多名演 员训话，指示今后表演方针。省党部委员刘鸣皋、市长吴国祯等均参加并讲话。
另外，民国政府除设立戏曲审查制度外，还设立过电影审查机构。抗日战争胜利后， 当局设置了专管电影的机构和官员。汉口市主管机关为社会局，专司影院的审查、核准 、备案、指导、取缔之责。警察局随时派员视察，教育局掌管影片的审查、改良、取缔 及风尚的推进与改造。武汉行辕政工科除负责新闻纪录片的审查外，对故事片也操有“ 生杀”大权，如苏联影片《宝石花》，因未能通过该科审查而被禁映。
二、民国地方政府探索近代文化管理体制的价值评估
民国地方政府对文化管理体制的探索是1840年以来的中国社会现代化进程在文化领域 中的一个缩影。如果我们把1840年以来的中国社会现代化当成一个连续不断的过程来考 察，民国政府对文化娱乐业管理体制的试验应该是中国政府探索近代文化管理体制的起 点，诚如新制度经济学派的代表人物道格拉斯·诺斯所言：“无论是政治制度本身，还 是信仰制度都与历史密切相关。它们的产生和演变受过去的影响，同时也限制了选择当 前和过去的改革路径。”[22]民国地方政府在文化管理体制的探索和试验过程中所确立 的一些基本理念，对民国后期国家文化体制和意识形态领导模式的确立产生了一些重要 的影响。
第一，文化管理作为一种社会公共职能日益独立化，国家的近代化进程要求建立以科 层制为基础的专业管理体系。
1840年以来，中国现代化的一个重要任务就是建立独立自主的民族国家，以重建中国 社会现代化的领导力量。建立独立民族国家权威的现代化要求体现在文化方面，就是社 会公共文化管理职能体系的逐步完备。近代以前，封建政府只是在中央一级设立了专门 管理机构，省以下则主要依靠行会管理，没有专职的政府管理机构。清末民初，随着资 本主义因素的不断发展，在中国传统的城市功能结构中生长出一块封建城市所没有的“ 公共领域”或“准公共领域”。近代社会，市场经济的发展导致了近代市民“私人空间 ”的快速成长，商品经济以其天然的保护屏障迫使政府权力从公共领域内退缩，大众文 化得到快速发展，由此导致了对大众文化娱乐需求的激增；随着中国社会经济基础的变 化，新技术的不断发展和在文化娱乐行业的应用，日益成长壮大的文化市场，使民国政 府面临着与晚清政府大不相同的管理环境，这就要求政府要对作为上层建筑的文化管理 体制进行必要的创新，必须要建立相应的政府管理机构和以科层制为基础的近代行政管 理系统。文化管理职能的独立化是城市文化行业发展在上层建筑的反映，大众文化需求 的规模化要求政府将文化行政管理从警政管理、民政管理和教育管理中独立出来，建立 自己独立的管理组织系统，从组织上实现事务权、管理权和行政权的统一。20世纪30年 代湖北省和武汉市政府建立的“戏剧审查委员会”的组织机构，实际上反映了当时社会 的这一要求。
第二，文化行政管理方式向规范化和民主化演进，文化娱乐行业法治逐步代替人治的 过程正是文化行业从中古社会折向近代社会的基本路径。
“现代行政与传统行政的根本区别就在于是否实行依法行政、依法管理”[23](p255) 。文化娱乐行业管理方式的民主化和法制化，与中国市政早期现代化的进程是密不可分 的。市场经济条件下政府对知识产权的保护可视为社会现代化进程的一个重要标识。民 国政府对知识产权实行保护的时间较早，值得称道。1928年5月14日，民国政府公布了 《著作权法》四十条[24](p902)，将文学、音乐、电影、美术等作品包括于内，实行知 识产权保护。民国时期，中国社会既没有发展出后来的“文化事业”概念，也没有发展 出西方社会的“非营利机构”的观念，政府不是将文化娱乐业列入社会“公用事业”范 围[25](p1456)，而是将文化娱乐产品视为商品，依法进行管理。如，1943年7月8日， 民国政府公布了《娱乐税法》，将除公益性捐助活动之外的电影、音乐、舞蹈表演等都 纳入征税范围，依法征税。民国政府在法律之外，还颁布了众多的管理条例，如《公共 娱乐场所卫生条例》、《公共娱乐场所治安条例》等等，形成了比较规范的法规管理体 系。在民国中央政府的推动下，汉口市政府也出台了一系列的管理条例，如《汉口市娱 乐场所卫生条例》、《汉口市娱乐场所登记办法》、《电影检查条例》等，体现出近代 政府文化管理的法制精神。
值得说明的是，从晚清到民国，政府对文化娱乐业的管理逐步从高度专制向相对民主 方向转化。如元明清政府对所谓的“淫戏”(实际上是指民间小戏)，令出禁止，根本不 会在乎民意，更无征求民众意见之举。到民国时期，虽然政府也动辄禁戏禁演，但已开 始顾忌民意。1928年，汉口市公安局打算严禁楚剧，但已不完全是令出禁止，而是与楚剧艺人和戏剧界的代表讨论对话后作出部分禁止的决定[26]。戏剧界代表据理力争，终于迫使汉口市公安局“同意弃论”，保留了大半演出剧目。这在封建官府时代是不可能实现的。1935年，汉口市戏剧审查委员会在《罗宾汉报》上刊载公告，专门征求市民对“禁剧”的意见[27]。在制定政策之前听取民意，这相对于完全无视民意的封建官府来说，无疑是前进了一大步。
第三，民国政府对文化经营机构所进行的所有制形式试验，蕴含着穿越时代的历史经 验。
就文化娱乐行业而言，每一个政府都要面临着意识形态、文化领导权控制与经济效益 的双重目标，处于变动社会中的政党、社团常常不由自主地陷入一种二元价值目标的悖 论[28]。从1919到1937年，民国政府对汉口民众乐园的管理，在经过私有——公有—— 再私有，民营——国营——再民营的反复试验之后，政府对文化娱乐业的管理方式得以 定型。在公有与私有、国营与民营的效率比较中，政府最终被迫选择了私有民营的道路 。这种历史经验，在中国当前由社会主义计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史 条件下，对中国当代的文化体制改革仍不无启示。
当然，民国地方政府对近代文化娱乐业的管理仍然处于一个探索阶段，一些封建落后 因素与政治军事强权相结合对文化行业进行全面渗透，政府对文化娱乐业的管理要受到 政治因素的制约，从总体上说，民国时期政府对文化娱乐业的管理方式仍呈现出一种过 渡性特征。
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