改革开放以来我国代课教师政策的文本分析，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,文本论文,教师论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
代课教师是指学校中没有事业编制的临时教师。其特征有两个：一是非在编，二是劳动报酬由聘任主体支付。代课教师群体从新中国建立便一直存在，他们对我国的教育事业发展，特别是“普九”的实现、“两基”的完成发挥了不可磨灭的作用。截至2009年，仍有约33.5万代课教师在全国普通中小学特别是中西部地区偏远的农村地区执教，为我国的基础教育发展贡献着力量。按照国家当前政策，代课教师群体面临被全部清退，国家只允许临聘教师这种过渡形式存在。本文对改革开放以来的国家和地方有关代课教师的政策进行整理和分析，以期发现其变化特点和发展趋势。
一、研究范围的界定
关于“政策”的界定，学界向来有不同的意见，根据孙绵涛《教育政策学》中的观点，本文所关注的代课教师政策是指由中央和地方各级党委、各级人民代表大会、政府等政治实体发布的各种相关的纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则等行动依据和准则以及它们的运行过程。本文搜集的代课教师政策具体包括教育部及其他部门法规、省级政府行政规章、教育发展纲要等。
遵循“代课教师”、“教师”、“教育”这样的逻辑，本文所关注的政策内容不仅有关于代课教师的专项政策，还包括其他相关的教师管理、教育工作以及农村工作、税费改革、工资制度、编制问题、高校毕业生就业等其他涉及到代课教师的政策。
为了尽量全面地体现政策的前后衍变，笔者通过百度法律搜索、教育部门户网站、各地方教育机构网站，以及《中国教育年鉴》等途径来搜集相关政策和数据。最终掌握的相关政策最早是1980年7月7日发布的《福建省人民政府批转省人事局〈关于闲散在社会上的科技人员安排使用意见〉的通知》(闽政[1980]68号)，最近的是2010年9月新疆维吾尔自治区发布的《自治区关于解决已离岗农村代课教师问题的实施意见》(新政办发[2010]207号)，前后跨度约30年，共计139篇。从图1中可以看出，涉及到代课教师的政策在2000年以前是比较少的，新世纪逐渐增多，以2001年最为集中。
图1 本文涉及相关政策的年代分布
二、代课教师政策的阶段特点
根据对所搜集政策的整理和分析，笔者根据政策对代课教师群体的定位和情感态度，将代课教师政策大致分为三个阶段。需要说明两点：一是建国至1980年间代课教师一直存在，但是由于绝少有相关的政策，且难以查寻文本，故不做研究；二是阶段划分从大体出发，对出现不符合分段特点的个别地方政策作忽略处理。
(一)接受并尊重阶段(1980年～1997年)
1.政策背景。在这个时期内，我国编外教师的队伍发生了很大的变化。1980年12月发布的《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》中提到“普及小学教育，不可能完全由国家包下来，必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性。中小学教师应主要由国家派遣，由教育行政部门管理，也允许社队、企业自行招聘”。决定充分肯定了社会聘请代课教师的途径。1986年《义务教育法》颁布，1988年2月5日国务院发布《扫除文盲工作条例》，到1992年配套的《义务教育法实施细则》出台，要求在全国范围内普及九年义务教育。“普九”的要求与我国当时的师资缺乏的现状矛盾之下，代课教师数量激增。1992年8月国家教委、国家计委、人事部、财政部联合下发《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，提出了解决民办教师的“关、转、招、辞、退”五字方针。因此，20世纪八九十年代，民办教师数量迅速减少，与此同时，代课教师数量迅速增长，到1997年代课教师人数已高达100多万人，二者表现出强烈的替代关系。这一阶段，社会和法律对代课教师存在的事实是认可和接受的，将代课教师归属于教师队伍，给予了相应的尊重。
2.政策内容及特点。这一阶段较少出现专项的代课教师政策，在能查证的政策中可以归纳出这样的结论：代课教师在很多政策中常与民办教师等同，两者出现可替代关系；社会对代课教师存在的接受和尊重相应地在政策中得以体现，而且政府在努力地追求代课教师和公办教师同等待遇；政策中涉及的内容多是确保代课教师的权益和福利，包括选举、加薪、培训、补贴，等等。
国务院1981年10月7日发发布的《关于一九八一年调整部分职工工资的通知》(国发(1981)144号)第七条单列条款要求：“长期代课教师，可参照国家固定教职工增加工资的精神，适当增加代课酬金。具体办法由各省、市、自治区人民政府研究制订。”
1980年7月7日《福建省人民政府批转省人事局〈关于闲散在社会上的科技人员安排使用意见〉的通知》(闽政[1980]68号)中明确提出，对社会闲散科技人员“有的可就近聘请当技术、业务顾问或大、中、小学代课教师”可见将代课教师当作一种解决就业的有效途径。
1986年12月17日《江苏省人民代表大会常务委员会关于选民登记工作的若干规定》(江苏省第六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过)中则明确安排学校代课教师作为选民进行登记的事宜。
1988年5月1日北京市《关于给农村户口的中学代课教师发放主要副食品价格补贴的通知》(京财政研[1988]2091号，于2008年6月25日废止)中要求“农村户口的中学长期代课教师的主要副食品价格补贴，比照京财预(1988)609号文件第8条‘农村户口的小学代课教师，在代课期间发给补贴。并按本市在职职工补贴标准，随工资按月由学校发给本人，补贴资金由现行资金渠道解决’的规定执行。”
《浙江省人民政府关于贯彻〈中国教育改革和发展纲要〉加快我省教育改革和发展的若干意见》(浙政[1994]13号)要求“进一步扩大师范院校定向招生比例，继续招收部分具有合格学历的优秀代课教师和民办教师进入师范院校深造”。
1988年6月28日福建省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《福建省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》提出“各地应根据实际情况逐步提高代课教师的代课金。应给代课教师必要的职业培训。师范学校招生时，可拨出专项指标录取民办教师和长期代课教师”。
1994年4月7日《广西壮族自治区人民政府办公厅关于提高民办教师工资待遇的通知》(桂政办[1994]68号)提出“民办教师工资待遇提高后，应适当提高代课教师的工资待遇，具体标准由各地自行确定”。
(二)强势清退阶段(1998年～2006年)
1.政策背景。世纪之交，国家和社会对教育的要求提高，教育自身的发展也要求提高教育者素质，提高教育质量。《教师法》、《教育法》、《教师资格条例》及实施办法等已经开始施行，立法要求教师应具备教师资格，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”。这时代课教师存在的弊端开始显现，一方面原有代课教师学历和教学水平参差不齐，不利于教育质量的提升；另一方面代课教师与公办教师的收入水平越来越悬殊，引发了越来越多的社会矛盾，有悖于和谐社会的理念。同时，社会经济其它方面的发展也对代课教师现象提出了质疑。比如1999年开始，为了解决经济和就业问题，我国教育进行一项重大改革即大学扩招。高校毕业生迅速增加，相继而来的高校毕业生就业问题又成为难题。国家开始高度关注“三农问题”，要求减轻农民负担，而代课教师的薪资被认定为增加农民负担的重要原因。社会媒体则于2005年开始关注代课教师现象，《南方周末》对甘肃渭源县代课教师艰难的生存状况进行报道，引发了激烈的社会讨论。总之，发展中的各种矛盾、利益各方都要求解决代课教师问题。如图2所示，在各种力量综合作用下，代课教师人数在这一阶段呈逐年减少趋势。
图2 1998年～2006年我国普通中小学代课教师人数
代课教师队伍自身和用人原因在这个阶段也发生了很多变化。由于就业形势的严峻，越来越多有教师资格、获得较高学历、具备较高素养的人进入代课教师队伍，代课教师的构成越来越复杂。招聘代课教师的原因也由之前的编制不够，转向借代课教师的低薪来减少教育投入，因此有编不补，长期聘用代课教师。
2.政策内容及特点。事实上，在这一阶段很少出现专门针对代课教师的政策，而是在一些其他教育问题或农村问题等方面的政策中有涉及，提及代课教师的政策主题主要是关于“教师队伍建设”、“农村教育”、“税费改革”、“农民负担”、“高校毕业生就业”等。政策内容的主旋律是以“一刀切”为特征的清退，关键词主要是“坚决清退”、“清理”、“在某某年底前全部予以辞退”、“逐步清退”、“空出岗位”、“腾出岗位”等具有刚性要求和歧视意味的字眼。在部分政策中对代课教师的称呼也由教师变为“代课人员”，代课教师的地位被迅速边缘化。值得注意的是，各种要求清退代课教师的政策中，没有任何表达代课教师群体利益诉求的条文，偶尔出现的关于“应给予相应补偿”的交待也都停留于口号层面，没有具体“行动”语句，更没有“后果”语句。
1998年8月10日教育部办公厅发布《教育部办公厅关于当前加强教师队伍管理的通知》要求：“不论财政是否包干到乡镇，包括代课教师在内的所有中小学教师，都必须由县级以上教育行政部门依法进行管理。特别是教师(包括临时代课人员)的录用、聘任、辞退等必须经县级以上教育行政部门批准。……根据《教师法》、《教师资格条例》、《义务教育法》等法律规定和教育事业改革与发展对教师的要求，各地要对中小学教师队伍中临时代课人员进行一次清理整顿，对不合格人员要立即予以辞退。”这一通知一是把代课教师定义为了“代课人员”，不再承认他们的教师身份，二是把聘任的权限规定到县一级，之后各地在清退代课教师时常以此为据。如2009年河南省《关于印发〈河南省原民办教师有关政策宣传提纲〉的通知》(教人〔2009〕505号)就规定“1991年以后由乡、村及学校自行聘用的民办教师以及代课人员省里一律不予承认，因而，也不存在生活补助问题。”
2000年《中共中央、国务院关于转发〈国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中的几个主要问题和对策措施的意见〉的通知》(中发[2000]15号)中就提到“采取有效措施减轻农民的教育负担。……要精简教师队伍，辞退农村代课教师，用两年左右的时间，完成教师队伍的核编、优化和精简工作。”可见将代课教师视为增加农民负担的原因之一。
2001年，国务院出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，要求“调整优化教师队伍。实施教师资格准入制度，严格教师资格条件。同年10月11日，《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部〈关于制定中小学教职工编制标准意见〉的通知》(国办发[2001]74号)中要求“严格规范中小学教职工编制管理。……严禁在有合格教师来源的情况下‘有编不补’，长期聘用代课人员。教育部门要对此进行专项督查。”从此项政策的要求可知空编与代课教师同在的现象已确实存在。
2003年《浙江省人民政府办公厅转发省教育厅等部门〈关于进一步做好我省普通高等学校毕业生就业工作意见〉的通知》(浙政办发[2003]19号)提出“要坚决清退农村中小学不合格教师和代课教师，腾出岗位吸纳具备相应教师资格的高校毕业生充实教师队伍。”通知将“代课教师”和“不合格教师”列为同样要被清退的对象，占据了岗位，影响了高校毕业生就业。同期各省的政策中都有类似的语言，不胜枚举。
(三)回归理性阶段(2007年至今)
1.政策背景。第三阶段和第二阶段界限并不十分清晰，应该是一种首尾重叠的态势。在政策普遍对代课教师强硬清退和外界的关注呼吁中，代课教师的人数正以一种不可逆转的趋势继续减少。政策环境却不再是纯粹的强硬地清退声一片，开始有部分省份以认真负责任的态度处理代课教师问题。这些政策的出台的原因主要有以下几个方面：一是在政治实体越来越强势的态度引发了代课教师群体的反抗，根据教育部简报，从教育部受理的群众来信、来访和电话访中，代课教师待遇一直是反应强烈的问题，有些地方甚至出现了群体性事件，不利于社会稳定；二是外界对代课教师的关注更加深入，媒体方面如凤凰网的追踪报道，政治方面如政协委员朱永新、葛剑雄等众多民意表达者的提案等，在社会上引起了越来越多的关注和支持；三是一些重视关注教育的领导人开始亲力亲为，比如重庆市、广东省有效代课教师政策的出台和贯彻执行都和市委、省委省政府的主要领导对代课教师问题解决的高度重视与周密部署是分不开的。
2.政策特点。这一阶段政策仍然以代课教师的清退为主题，但不再单纯的口号式要求，而是出现越来越多以解决代课教师问题为目的的专门政策。政策内容不仅是清，而且关注代课教师退出讲台后的发展，政策中会列举具体明晰、具有资源可行性的关注代课教师实际困难和出路的举措，同时在言语表达上更有人情味儿。
首先是《重庆市在农村义务教育阶段学校代课教师中招聘公办教师实施方案》(渝办发[2007]206号文件)。这个方案有三个亮点：一是给出了明确的招聘公办教师的编制名额8000名，相对当时1万名左右的代课教师人数，这个比例相当高；二是在对临时聘用、考核不合格等应清退代课教师的处理上，提出由政府承担一次性补偿和养老保险经费，且补偿原则是“参照《劳动法》的有关规定给予一次性补偿”，在之前的地方政策中几乎未出现依法处理代课教师问题的先例；三是政策执行力度高，通过公开招聘考试，重庆市按照90％的录取率择优录取了8941名公办教师，在全国率先解决了农村代课教师问题。
其次是2008年9月9日发布的《广东省解决中小学代课教师问题工作方案》(粤府办[2008]57号)。广东省作为外来人口远超本地人口的打工人员聚集地，代课教师问题严重，2008年全省有中小学代课教师52185人，还面临编制浮动等困难，解决代课教师问题工作方案的出台是在2008年广东省委书记汪洋就代课教师网上留言连续四次作出批示，要求研究解决代课教师和教师待遇问题的办法之后，在专门召开的全省解决中小学代课教师和教师工资福利待遇问题工作会议上印发的。除了考核录用，本方案的关键词在于“同工同酬”，这也是对广东省生源浮动现实条件下做出的理性选择。方案出台后，广东省下属各市也纷纷出台了各市的具体方案。2009年教师节，广东省就解决教师工资福利等问题工作进展情况召开了专题新闻发布会，会上由副省长向公众通报了有关情况，并且省教育厅印发了《关于将解决中小学代课教师问题纳入市县、市区党政领导基础教育工作责任考核内容的通知》，明确政策执行不力的后果，也加强了工作方案的效力。
图3 2007年～2009年我国普通中小学代课教师人数
最近的一个例子就是2010年9月16日新疆自治区政府发布的《自治区关于解决已离岗农村代课教师问题的实施意见》(新政办发[2010]207号)，意见明确提出对既未能考核转正也未实现稳定再就业的离岗代课教师实行经济补偿、多渠道再就业、纳入养老保险及城乡低保等措施解决，并且各项措施都提出了具体的操作要求和标准，具有可操作性，体现了政府解决问题的较大支持力度。同时，在实施意见中明确提出要“阳光操作，严肃工作纪律”、“有情操作，防止工作简单化”。
三、结论
通过分析，笔者认为我国的代课教师政策存在以下两个问题：
1.关于代课教师的政策结构不完整。首先是没有形成自中央到地方的关于代课教师的专项政策体系。相对于涉及民办教师问题时国家出台系列政策，代课教师的解决大多散落在各个相关的政策中，以条款或者某条款中的某一项的形式出现。2000年前的政策中代课教师常常与民办教师的概念混为一谈。
其次是具体的政策内容不完整。大多数政策只包含简单的“行动语句”，对代课教师的情况、评价、以及政策执行的后果缺乏交待，这样不完整的政策的执行效果必然会打折扣。这种表现折射出决策方对代课教师群体的漠视态度。
2.我国的代课教师政策缺乏“公正”。当然，在国家发展过程中财力、物力上没有足够支持时，教育政策必然面临着公平和效率、质量之间的矛盾。显然我国当前主流的代课教师政策是采用了一种看似“理性”、有利于发展的态度，而放弃了政策中关于公正的价值诉求，对原本处于弱势的代课教师群体不仅没有在制度上给予补偿和扶持，反而为了追求效率剥夺他们的权利。这不仅伤害代课教师群体，而且更进一步地加剧了我国教育体制的不平等。