城乡统筹发展与农村集体土地产权制度改革的思考，本文主要内容关键词为：城乡论文,产权制度论文,土地论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2011.04.014
1 研究背景
中共中央十七届三中全会明确提出，到2020年农村改革发展的基本目标之一是城乡经济社会发展一体化的体制机制基本建立。事实上，城乡统筹发展的实质是在经济和社会领域，把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。
城乡统筹发展的核心则是基于计划经济时期的城乡二元体制的前提下，倡导促进要素遵循市场原则自由流动，以及城乡之间公共服务的均等化。在众多要素中，土地作为农民最基本、最重要的生产资料和家庭财富，它的流动性和价值的均等化对实现城乡统筹发展至关重要。但是在目前的土地制度下，由于农民土地财产权益和社会保障权益不足导致城乡土地市场分割，要素流动凝滞，不但造成城乡土地资源配置低效，农民权益受损，而且使农村土地制度改革与农民权益保护呈现恶性循环之势。因此，如何在土地产权制度既有的改革经验基础上进一步调整农村集体土地产权制度，加快土地要素流动，保障农民权益，切实解决“三农”问题，实现城乡统筹发展，已经成为理论研究和公共政策领域急需解决的问题。
2 存在的矛盾
2.1 土地承包制度限制农地利用效率
我国目前农村集体土地与城市国有土地同地不同权，农村集体土地的所有权在法律地位上与国有土地的所有权处于极不平等的地位。集体土地其使用、收益、处分等权利受到诸多的限制，如未经批准不得改变土地用途、不能转让、抵押、投资入股等。造成这些问题的根本原因是国家在承认集体土地集体所有的基础上，同时又对农村集体土地所有权的收益权和处分权能进行限制，不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农村中来，从而与土地、劳动力等传统生产要素进行优化配置。
土地与其他现代生产要素间的配置失灵最终将导致发展现代农业与农地经营规模狭小间的普遍矛盾。因为现代农业发展不仅意味着现代技术手段的广泛应用，更意味着要实现农业的规模化经营。但由于国家对集体土地权能的若干限制，造成农村非农产业的发展和农民离农就业受到很大限制，进而导致农村集体土地流转不畅，土地细碎化程度较高。因此，要提高土地利用效益，就有必要扩大生产规模，改变人人分地，户户种田的传统局面，赋予农村集体土地使用权流转权利，使土地适度向种田能手和经营者集中，进而使土地向优势产品和优势产业流动，实现土地资源的充分利用。
2.2 土地征收制度阻碍农民增收
农民增收是实现城乡统筹发展目标的核心。但我国现行土地二元管理制度严格限制农村集体土地流转，体现在农村集体土地只能通过国家征收方式转为城市土地。这种制度约束的主要理由之一就是农村集体土地作为生存保障基础而不得不严格限制其流转，否则大量农民会丧失土地成为失地农民，他们失去土地后缺乏谋生的手段，会居无定所，势必会影响社会的稳定。且不论这个理由是否充分，但这种土地征收制度目前已经造成了农民的土地财产权益受损严重。
1985-2003年间建设占用耕地多达333×10[4]hm[2]，如果按照现在人均城市建设用地水平，假定2050年城市化水平达到70％，城市建设占用耕地的数量为0.1×10[8]hm[2]，再按照现有人均0.1hm[2]的耕地水平，未来在工业化、城市化过程中还将有近亿农民失去土地[1]。此外，由于农民的土地资产难以有效盘活，导致城乡差距不断拉大。数据显示，我国基尼系数已达到0.45以上，2007年城乡人均收入比达到3.33∶1，为近30年最大，2008年城乡收入差距则首次突破1万元。不打破现有的土地征收制度的障碍，农民很难获得土地财产性收入，更难以实现显著增收。
2.3 土地流转制度损害土地社会保障功能
在目前农村仍然缺乏完善的社会保障体系的情况下，农村集体土地在农民心中扮演着非常重要的社会保障功能。城镇居民享有以货币支付为主要方式的社会保障制度，而农村的农民拥有的是以无偿提供宅基地使用权和土地承包经营权的实物式社会保障制度。在市场经济的推动下农业人口大量转移，“人户分离”的情况非常普遍，转移到城市的农民形成了规模庞大的农民工群体，他们对土地的依赖性大大减少，土地所提供的社会保障功能实际上难以实现。此时，农民迫切需要将土地上拥有的实物式的社会保障转化为货币价值，从而利用这部分货币价值支付城镇居民的社会保障。但由于现行的城乡土地流转制度和土地征收制度阻碍了这种实物式社会保障向货币式社会保障的转化。结果不但造成很多离开土地的农民其社会保障无法顺利离开土地，同时也导致很多农民永远被固化在土地上、固化在农村。
2.4 土地市场制度限制土地市场效率
城乡统筹的核心是实现要素在城乡之间的自由流动，发挥市场在资源配置中的基础性作用，进而解决城市、农村各项资源的优化配置问题，促进市场经济向纵深发展。但在现行的土地市场制度下，我国城乡土地市场分割，从而导致城市土地市场配置城市土地，农村土地市场配置农村集体土地，而农村集体土地向城市土地转变过程中缺乏有效的市场机制，取而代之的是土地征收制度。
(1)分割的土地市场影响到农村劳动力、土地等要素与城市工商资本、技术和管理等要素的优化配置，进而在农业领域导致农业经营效率难以提高，农业现代化裹足不前，而在城镇，尤其是城乡结合部地区，市场功能的不完善促使各种以非正规方式谋求土地财产权益的灰色市场正迅速发展。
(2)由于不存在衔接城市土地市场和农村集体土地市场的纽带，导致在农村集体土地与城市土地市场化管理过程中出现很多管理难题。据农业部统计，从2004-2008年，仅224个农村土地承包经营纠纷仲裁试点县(区、市)受理仲裁的纠纷就达5万余件。
(3)以低成本征收土地为依托，以城乡结合部的灰色市场为特征的城乡土地资源配置手段也难以提高城镇用地的市场化配置效率。例如，2005年，我国城镇居民人均用地达133m[2]，远高于一些发达国家人均城市用地82.4m[2]的水平，我国城市的容积率仅为0.33，而国外一些城市甚至达到了2.0[2]。
3 原因剖析
农村集体土地，尤其是农户所承包的农地具有经济和社会的双重功能。其经济功能是土地作为生产要素，应当获得要素报酬的最大化；其社会功能就是为农民提供就业和生存保障。由于农业生产的比较收益低，有非农就业机会的农民把农业当作副业，农地的经济功能也被弱化了。但农民非农就业机会毕竟是不稳定的，又没有城市户口及相应的待遇，因此农地的社会保障功能被强化。从城乡统筹发展的视角看，农村集体土地制度改革的实质是如何通过政府治理结构的转变，优化农村集体土地的经济和社会双重功能。经济功能优化表现在，对于农民承包的农地，要大力发展现代化农业，提高农业土地利用效率，优化农业土地的经济生产功能；对于农户居住之用的宅基地和其他农村集体建设用地，尤其是城乡结合部地区的农村集体建设用地，需要提高其利用效率，增加建设用地的集约度。优化土地的社会保障功能体现在保障农民权益的平等。当农民从事非农就业放弃土地耕种时，能够有效地实现土地的社会保障向货币化的社会保障转变，当农民的土地被征收或转为建设用地时，能够分得应得的土地收益，避免成为土地非农化的利益牺牲者。
然而要实现农村集体土地的经济和社会双重功能的优化，就必须完善现行的农村集体土地承包制度，促进农地市场的合理、健康发展和城乡土地市场的一体化，促进城乡之间生产要素尤其是土地资源配置效率的提高，并最终使农民的权益真正在市场当中得到承认和尊重。虽然与城乡统筹发展相矛盾的表现在于农村集体土地的承包制度、征收制度、流转制度和市场制度等方面，但究其根源，最根本的原因是在现行的农村集体土地产权制度下，土地产权主体不清、权能残缺。
虽然现行土地制度规定农村集体土地归集体所有，但却未能确立农民的土地主体地位，作为农民集体构成要素的单个农民可享有的土地权利模糊，即农民享有的土地承包权、经营自主权、流转选择权和法定处置权等权利得不到尊重和保护，而且农村集体土地的所有权中的土地处分权还被划归政府的名下，再加上实践中农村集体土地所有权主体的严重错位和集体所有权的行使程序混乱，致使农民的土地权益缺乏应有的法律基础和组织保证，乡村政府往往视“集体所有”为“国家所有”，低价强征、违法滥征土地等现象严重，致使农村土地大量流失，千万农民失地、失业、无保障，严重侵害了农民的利益。因此，农村集体土地的产权主体究竟是谁，这关系到谁在土地资源配置和流转中具有决定性的作用。但在国家和集体、集体和农户这两个层次上国家现有的制度都缺乏明确的规范。农民对土地的各项实体性权利如使用、收益、处分被大大弱化，同时也限制了农民知情、参与、表达、监督等程序性权利，农民不能真正成为产权主体，这是土地双重功能无法优化的根本原因。
4 产权制度改革
产权制度是一种基础性的经济制度，它不仅独自对资源配置及其效率有重要影响，而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础[3]。目前，农村集体土地产权制度改革应该集中于3个方面。①全面开展农村集体土地产权界定，让权利人之间的边界变得清晰，清楚知道自己拥有哪些权利；②积极探索农村集体土地产权的有序流转，促进土地流转市场的建立；③完整农村集体土地产权流转的配套制度，通过建立产权流转制度，增加农民的资本性收入，让权利人重新认识权利边界对其未来产权流转收益分配的重要意义，进一步增强权利保护意识。
4.1 产权权能界定
根据现代经济理论，完整意义上的产权是所有权及其派生出的使用权、收益权、处分权和自由转让权等权利的组合，这些产权是可以分解的。只有明确了所有权、使用权等各级产权的归属，才能构建合理的收益分配机制。针对目前模糊、残缺的农村集体土地产权状况，急需对集体所有权和个体使用权做出清晰的界定。
(1)要对农民集体土地所有权进行确认。这是党的十七届三中全会提出的“缩小征地范围、同地同价”的根本。因此，无论是溯本求源、重建农民经济集体组织，还是尊重现状、委托乡镇政府与村委会作为行政主体代管，都必须以法律的形式对土地所有权予以发证登记[4]。虽然目前很多地方都已经开展了集体土地登记发证工作，但是需要明确的是已发的证书上是否明确标注了集体土地与国有土地享有平等的权利，这是农民集体组织能否获得平等待遇，土地征收中能否获得合理补偿的关键。
(2)要制定出台相应的法律规定，明确集体成员身份资格的认定、取得、丧失与继承等相关规则，这是确保农民与农民集体组织间进行土地权益分配的基本依据。因此，农村土地产权的确认必须做到集体所有权与国家所有权间、集体所有权与农户使用权间的权能界定。
4.2 产权有序流转
在正确合理地确认农村集体土地产权的基础上，要发展土地产权的有序流转，这是市场机制发挥作用的主要形式。目前农村集体土地产权流转分为农地农用的土地产权流转和农地非农化的土地产权流转两种形式。前者是农村集体土地规模经营、农业现代化的根本，后者是农村集体建设用地利用率提高，农民增收的保障。在农地农用的产权流转中，土地的产权安全性和社会保障功能是限制土地流转的主要原因[5]。因此，应该进一步提高农村集体土地产权的安全性。
(1)积极贯彻十七届三中全会提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，推进农业经营体制转变”的精神，继续加强土地产权改革，尤其是缩小《农村土地承包法》中“土地调整”①范围[6]。
(2)因地制宜地推进农村基层土地产权制度改革。由于“土地承包期限30年不变”政策执行中的内在矛盾②，以及受各地区特有的资源禀赋、经济环境和文化背景的影响，农村基层尤其是相对偏僻的乡村基层在政策法规实施方面仍然滞后[7]。未来改革应该因地制宜，充分考虑到不同地区的环境差异和农民对“土地承包期限30年不变”政策的真实理解，加大政策宣传力度，切不可盲目地、一刀切地推行基层土地产权制度改革。
农地非农化的土地产权流转的缺陷主要表现在目前集体所有土地和国家所有土地难以真正做到“同地同价”原则。土地征收仍然是土地产权非农化流转的主要途径。征收制度是国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限批准，并依法给农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有农地变为国有土地的制度安排。其缺陷：①由于征收是一种政府行政行为，就必然造成农业用地无法直接进入非农土地市场，从而不能反映出农地的真实价值，损害了农民的利益；②政府征收土地补偿标准偏低。
《土地管理法》规定：征收的土地按照被征收土地的原有用途给予补偿，在具体执行过程中以农业经营收入为参照制定补偿标准。因此，要完善农村集体土地产权制度，必然保障两种土地能够平等进入统一的流转市场，城乡建设的土地资源配置就不再存在区别对待。以参与和垄断土地交易的方式，调节控制土地开发建设管理不能完全符合时代发展的需要。政府必须相应地采取新的管理方式，以“公平、公正、公开”的原则，加强对土地开发的规划管制，防止无序的开发建设；加强对流转市场的监督，避免市场秩序陷入混乱；加强对公共职能的行使，克服市场失灵的缺陷[4]。
4.3 产权流转配套制度
由于种种限制，农村集体土地产权流转并非市场主体自发行为[8]。因此，相关的配套制度也是目前农村集体土地产权制度改革的重要组成部分。
(1)应该丰富市场培育手段，降低市场交易成本。农村产权市场与城市产权市场相比，还处于起步阶段，农村的市场经济氛围历来弱于城市，要想农村集体土地产权顺畅的流转，还需要有配合流转的市场氛围，从而降低市场流转中的交易成本。例如，推广农村集体土地价值评估、完善产权市场价值评估体系、加大政策宣传力度、对交易的行政事业性收费予以一定程度减收，建立产权流转纠纷调处机制等。
(2)单纯创造非农就业机会虽然能够激励更多的农户参与非农就业市场，但是如不释放土地社会保障功能对土地实体的依附，非农就业机会的增加可能并不能够解决土地租赁市场上的土地供给瓶颈问题。因此，加快农村社会保障体系建设，减弱土地的社会保障功能对激励农村土地租赁市场发育同样重要。随着城乡综合配套改革的不断深入，应该加快通过新型农村居民养老保险、城乡居民医疗保险等措施解决农村社会保障问题。这需要健全目前社保和医保制度，缩小制度设计的覆盖面与实际覆盖面间的差距，切实提高农民参保的积极性等。
注释：
①《农村土地承包法》总体上禁止土地调整，但是该法第27条规定在“自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下可以对土地进行调整。除了明确指出自然灾害是“特殊情形”之一外，该法没有明确其他“特殊情形”是什么以及适用的标准，这有可能导致与禁止土地高速的根本原则相冲突的解释滥用。
②“土地承包期限30年不变”政策并非获得农民的一致支持，即使是现在仍然有超过60％的被访者不太认同农地承包权长久不变的政策，认为应该按人口变动进行土地调整[7]。
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