中国共产党民主反腐的基本历程与经验，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,民主论文,历程论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 261.3 文献标识码：A 文章编号：1672-6219(2013)05-0018-05
预防和惩治腐败是中国共产党在革命、建设和改革历程中始终坚持的重大政治斗争，有效地保持了党的纯洁性和先进性，增强了党的战斗力。中国共产党以马克思列宁主义反腐倡廉理论为指导，坚持以民主制度、民主形式、民主手段监督和制约权力，把民主反腐贯穿于反腐败斗争的全过程，取得了反腐倡廉建设的巨大成效。历史实践证明，认真总结我党历史上民主反腐的成功经验，从中汲取政治营养，对于构建当代具有中国特色的预防和惩治腐败体系，具有非常重要的借鉴意义。
一、革命时期：民主反腐的奠基与初创
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益。党的这一性质和宗旨决定了中国共产党必然与一切腐败现象水火不能相容。早在1926年8月，中共中央就向全党发出了《坚决清洗贪污腐化分子》的通告，标志着反腐倡廉建设历程的开始。在此后艰苦卓绝的革命斗争和建立、建设革命政权的过程中，中国共产党采取了思想教育、权力监督、群众参与等一系列措施进行防腐治腐，最大限度地遏止了党内腐败现象的发生，促进了党的自身发展和事业前进，从而赢得了人民群众的衷心拥护，取得了民主革命的胜利。
中国共产党的反腐倡廉建设自始便实行民主反腐原则，在较早时候就进行着权力监督与制约的尝试。1927年4月，党的五大选举产生了维护和执行党的纪律的专门机关——中央监察委员会，并在6月政治局讨论通过的党章修正案中设立了“监察委员会”的专门章节，对监察委员会的职能、职权和运行规则作出了明确的规定，确立了监察委员会由党代表大会选举产生、监察委员与党委委员分设、相互监督制约等原则，从而在党内创立了防止权力滥用和腐败产生的权力制衡机制。随着革命政权在根据地建立起来，党也在考虑如何开展民主建设，以保障人民民主权利，加强权力监督制约，防止腐败现象的发生。1928年7月，党的六大通过的《苏维埃政权组织问题决议案》中规定：“苏维埃政权，从其成立的第一天起，就应号召广大劳动群众起来反对苏维埃政府中办事人员可能做出的各种流弊，如官僚主义、办事迟钝和滥权舞弊等等。”[1]183
按照中央的指示精神，根据地的民主反腐斗争始终和工农民主政权建设相融合，确立基本的民主政治制度，赋予工农大众监督的权力。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会召开，成立了工农民主政权，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，明确规定“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众的”人民民主性质，确定了实行严格的民主选举制度，“政府工作人员由选举而任职，不胜任的由公意而撤换，一切问题的讨论解决根据于民意”[2]55。工农民主政权的建立为民主反腐准备了制度前提，并及时转化为具体政策措施。一是建立健全各级监察机构，执行权力监督职能。根据中华苏维埃第一次全国代表大会的指示，政府系统从中央到地方建立起中央工农监察人民委员部，省、县、区三级苏维埃政权的工农监察部、控告局、各级检举委员会等完整的监察体系，专司对国家机关工作人员检查和监督；二是建立突击队、轻骑队、工农通讯员、群众法庭等各种群众性的监察组织，疏通工农群众对政府机关及其工作人员批评、监督、检查和要求撤换、罢免的渠道；三是建立预决算、会计、审计、国库等制度以统一、规范财政，防止一切舞弊行为；四是加强舆论监督，运用《红色中华》、《青年实话》、《斗争》等报刊揭露和批判党政干部中的腐败行为和不正之风，宣传、动员群众参与监督。这些措施有力地揭露和打击了各地贪污浪费分子，纯洁了革命队伍，培育了苏区干部廉洁奉公、密切联系群众、艰苦奋斗、勤俭创业的优良传统作风，展示了一个新型的无产阶级政权形象，“向人们宣告：只有苏维埃才是空前的、真正的廉洁政府”[2]55。
党在抗日民主根据地领导的民主政权及反腐倡廉建设是民主反腐斗争的又一个重要标杆。中国共产党领导根据地人民在与日寇作殊死搏斗的同时，丝毫没有放松廉政建设，结合抗日民族统一战线的具体实际，制定了建立廉洁的抗日民主政府的政治纲领，并通过民主政权建设来实现廉洁政治的目标。中国共产党厉行民主执政、依法执政，建立“三三”制政权，同其他民主阶级、阶层、党派、人士合作共事，相互监督。在政权形式上，实行广泛而严格的普选制与竞选制基础上的参议会制度，构建起切实的人民群众参政议政的体制机制，保证了人民群众的知情权、选择权、参与权和监督权。参议会“是人民代表会议，是各级政权的最高权力机关。各级政府必须遵守和执行议会的决议，并对它负责”[3]28。各级参议会(乡、县、边区三级参议会)由人民直接选举的参议员组成，拥有创制权、复决权和对行政人员的选举罢免权。各级参议会有权听取政府工作报告，向政府提出质询，罢免行政和司法机关领导，监督和弹劾各级政府、司法机关公务人员，督促检查政府对参议会决议的执行，审查批准通过政府预算、决算及政府的各项重要计划等[3]176。
抗日民主政权的廉洁赢得了广泛的赞誉，为党的发展壮大和在抗战后迅速战胜腐败的国民党政权奠定了厚实的合法性基础。在总结成功经验的基础上，毛泽东进一步坚定了对民主政治和民主反腐的认识，响亮地提出了以民主新路跳出历史周期率的主张。1945年，在同黄炎培关于历史周期率的问答中，他坚定地表示“我们已经找到了新路，我们能够跳出这一周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。很显然，毛泽东所言的是一个民主体制，只有民主制度和民主力量才能帮助共产党防止奋斗精神的松懈，防止权力惰性的养成。毛泽东民主新路的思想，体现了民主政治与廉洁政治相统一的正确思路。江泽民对此评价说：“一九四五年七月，毛主席在同黄炎培谈到共产党如何跳出由盛而衰的历史周期率时，提出了依靠民主、依靠人民监督政府，防止消极腐败现象发生的重要思想。”[4]323
革命战争年代民主反腐所取得成就和实践证明，民主政治的发展，人民群众的广泛参与，这是根治腐败现象的成功之道。当然，我们也应看到，由于战争环境和其他因素的影响，当时的政权建设也不可能很健全，对权力监督的做法还是偏于简单，有些措施也没有得到很好实施，但在这段时期所形成的许多有益思想和做法，都为以后的反腐倡廉建设提供了良好的基础和借鉴。
二、建设时期：民主反腐的成就与挫折
中国共产党击败国民党政权，民主与廉洁是两面旗帜。中国共产党发展民主政治，建设廉洁政治，与国民党政权的专制独裁、腐败无能形成了鲜明对比，从而赢得民心，获得支持；走上执政地位后，继承和发扬了战争年代的政治、组织和作风优势，民主执政，勤政廉政，巩固了新生的执政地位，促进了建设事业的发展。
新中国成立之初，随着权力的掌行，党和国家机关中的骄傲自满、官僚主义、享受主义等弊病，甚至贪污腐化、堕落颓废、违法乱纪等极端严重现象时有发生。据最高人民检察署对四川、江西、新疆、天津、沈阳、武汉等13个省、市的不完全统计，1950年7月到1951年6月的一年时间内，经检察机关检举和人民法院判处的贪污盗窃国家财产的案件近6000件，损失国家财产近3000亿元(旧人民币)[5]342。事实表明，毛泽东在党的七届二中全会上所表达的“被腐蚀”的担忧不是空穴来风，需要采取有力措施及时制止。为此，新中国成立伊始，党中央就发动了反贪污、反浪费、反官僚主义等一系列运动，严厉打击贪污浪费等腐化行为，取得了执政后反腐败斗争的初步胜利。新中国成立后的反腐倡廉建设同样是以民主反腐为红线，贯穿于反腐倡廉建设的全过程。
第一，人民民主政权是民主反腐的政治根本。中国共产党领导成立的新政权是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。国家的一切权力属于人民成为新中国最根本的政治原则。这一原则厘清了国家权力的源流，在权力授受、运行、监督等环节上确定了权为民所授、权为民所用、权为民所控的目标，并以人民代表大会制度作为实现这一目标的根本，保证国家权力的产生、运行始终处于人民的监督之下，始终是基于公意，从而从根本上为杜绝国家权力的异化提供了总要求。这就为此后的民主反腐奠定了坚实的政治基础和制度基础。
第二，建立健全权力监督体制。党内成立了各级党的纪律检查(监察)机构，从中央到地方各级人民政府都设立监察机关，以监督各级党政机关和各种公务人员是否履行职责，并纠察违法失职机关和人员。党和国家各级监察机关的建立，是新中国一切党政机关保持廉洁高效的政风和惩治贪污腐败的重要组织保证。
第三，普遍建立和实行人民监察制度，监督、举报党政机关及各种工作人员的违法违纪行为。1952年8月，政务院发出《关于加强人民监督通讯员和人民检举接待室的指示》，翌年7月，政务院又公布《各级人民政府人民监察机关设立人民监察通讯员通则》，规定县以上各级人民政府人民监察委员会，应在各级该政府机关、企业、人民团体发展人民监察通讯员。人民通讯监察员制度的建立，沟通了人民群众与监察机关之间的直接联系，有利于充分发挥人民群众的监督作用。
第四，探索制度化反腐路子。起着临时宪法作用的《共同纲领》规定，中华人民共和国的一切国家机关，必须履行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污、禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风。据此，党和政府认真加强廉政建设，制定和颁布了一系列惩治贪污腐败的法规。1953年3月，政务院公布《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》和《关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》。同年4月，中央人民政府主席毛泽东下令公布《中华人民共和国惩治贪污条例》，这是新中国第一个具有法律性质的反贪条例，为反腐倡廉的法制化奠定了基础。
第五，利用民主具体方式方法反腐。1950年，中央特别强调“用人民代表会议的形式来检讨工作，检讨工作人员的作风”[6]671；1953年新中国第一次普选中，党中央要求“把选举工作与反官僚主义、反命令主义和反违法乱纪的斗争结合起来，使所有干部都能在群众的鉴别下受到一次深刻的教育”；“经过选举把那些违法乱纪分子和犯有严重错误而为人民所极不满意的分子从各种基层组织的工作岗位上剔除出去，把群众所爱戴的联系群众的人选到这种组织的工作岗位上来”[7]。
但是，由于未能从根本原因上加深对权力腐败现象规律的认识，新中国成立后一段时期内的民主反腐在一些重大问题上出现了差错，甚至误入歧途。
一是未能正确处理社会与国家的关系，忽视了公民社会的培育和发展，国家与社会力量严重失衡，造成了国家权力独大的全能主义局面，国家吞噬社会，随时地、无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域、每一个成员，公权力以国家名义随意侵占公民权利而不受制约，致使民主反腐丧失了它所赖以生存和发展的外部条件。
二是建立起权力高度集中的人治型政治体制，权力运行丧失了制约监督的可能。由于没能很好地处理党的领导和执政与发展民主政治之间的关系，所建构起来的“政党-国家”体制以及以党代政方式，造成了事实上的权力高度集中状况。这也成为后来市场经济条件下腐败现象大面积滋生蔓延的体制性诱因。
三是把权力腐败的症结仅仅归因于思想作风等主观因素，未能建立起系统化的防腐治腐体制机制。新中国成立后的反腐倡廉主要地依赖于思想教育和作风整顿，忽视和放弃了对体制改革与创新的探索，致使隐藏在各项体制中的积弊成为腐败温床。
四是群众运动式反腐方式使民主反腐走入歧途。新中国成立后，毛泽东沿袭了他所习惯的群众性政治运动，几乎无间断地以整党整风等阶级斗争的方式来防止党内权力变质。这样做，虽说对于腐败分子产生一定的威慑力，但过分依赖这种制度化水平低、周期性特征明显而又偏重于政治动员的群众运动，把反腐败主体群众化，主观性、随意性较强，容易出现过激、过火以及扩大化等倾向，不仅最终导致了国家反腐体系的全面崩溃，而且引起了严重的社会动乱。
三、改革时期：民主反腐的创新与发展
改革开放以来，在体制转轨、社会转型过程中，腐败现象大量滋生蔓延，严重地威胁到党和国家的生死存亡。正是基于这种深刻认识，改革开放以来党和国家掀起了反腐败斗争的新高潮。与此前运动式反腐不同，新时期的反腐倡廉建设走上了实质性的民主化、制度化道路，紧紧围绕着如何监督和制约权力这一核心问题，不断探索有效控权与限权的方法、途径，在新的形势下进一步深化了民主反腐的价值意蕴。
邓小平跳出了运动式反腐的路径依赖，其革命性的贡献在于开辟了通过政治体制改革以推进民主反腐的新境界。
第一，他不仅注意到腐败发生的思想根源，更是一针见血地指出了腐败发生的体制性根源在于权力高度集中，大胆地提出了进行政治体制改革的主张。在传统政治体制下，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”[8]328-329因此，邓小平认为，政治体制改革是发展社会主义民主的必然之路，是民主防腐治腐的具体实现形式。他指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[8]177发展民主政治与消除官僚主义等弊端是一个事物的两个方面，是二而一，一而二的，共同统一于政治体制改革之中。
第二，他要求从党的执政体制和方式上考虑改革政治体制，考虑从权力的制约与监督上遏制腐败发生。邓小平把改进党的执政方式和领导方式作为政治体制改革的突破口，强调党政要分开，其锋芒所向，直指传统政治体制的总病根——“权力过分集中”，特别是“领导者个人高度集权”，其实质就是从权力体制方面解决问题。这就为新时期的民主反腐拓展了新视阈，提出了新进路。
第三，邓小平开辟了制度反腐的新领域。制度反腐是民主反腐的题中应有之义。现代法治是基于民主政治基础上的，没有民主就没有法治。邓小平的制度建设思想就是一种民主政治思想，是指在民主政治基础上的制度，带有根本性、长期性、全局性和稳定性。邓小平的反腐思路是一靠教育，二靠法制，后者更重要。他指出：“对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[9]379邓小平的民主反腐思想为新时期反腐倡廉建设奠定了坚实的理论基础，是中国特色反腐倡廉道路形成的雏形。
邓小平民主反腐思想在市场经济背景下得到了进一步深化。随着对反腐败斗争复杂性、艰巨性、长期性规律的认识，江泽民在继承和发展教育防腐和制度反腐等传统优势的基础上，更加突出了权力监督这一重点。在他的反腐思路中，“教育是基础，法制是保证，监督是关键”，一方面强调了通过教育加强领导干部的自律自觉，更重要的是“依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象”，通过“加强社会主义民主政治建设和法制建设……保证权力的正确行使”[10]543。而要实现对权力的监督，就必须对现行权力运行体制改革创新，营造一个可以监督、有利于监督、能实现监督的体制环境。江泽民指出：“好的体制，可以有效地预防和制止腐败现象的发生，反之，不好的体制，则会导致腐败现象的滋生蔓延。要着重抓住那些容易产生腐败现象的环节来推进体制创新工作，特别是搞好人事、财政、分配等方面的制度改革。”[10]544。这些权力过于集中或者过于分散、“容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节”，要“通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”[10]538在此基础上，江泽民首次提出了要“通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的运行机制。”[10]545意图通过权力结构的调适、运行机制的规范来增强防腐治腐的有效性。
在这一思路的指导下，进入新世纪，改革和创新权力体制，调整权力结构，搭建新的权力框架，就成为中国特色反腐倡廉道路形成的突破口[11]。党的十六大提出了加强对权力的制约和监督的诸多措施，其中首要的是权力结构的调整，要求从决策和执行等环节加强对权力的监督[12]；党的十七大、十八大都进一步强调了“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，确保权力正确行使，让权力在阳光下运行。这种权力结构的调整实际上提出了权力分拆的方向，意味着要从集权式结构转向分权式结构，在分权的基础上通过权力之间的制衡关系来达到相互制约与监督的目的。这种以权制权的结构模式更符合现代民主政治运行规律，在防止腐败现象滋生蔓延上也更为有效。
权力的制约和监督需要民主政治的发展作为基础。为此，十六大以来，党内民主建设提到了党内生命的高度，坚持以发展党内民主示范和带动人民民主，充分发挥各方面的监督作用。十六大以后，党内民主建设步伐加快，以《党员民主权利保障条例》、《党内监督条例(试行)》的颁布实施为标志，以尊重和保障党员主体地位的要求提出为象征，从具体层面体现了党内民主实践的进步与理念的成熟；党务公开、竞争性选举、票决制、党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度等加强党员干部特别是主要领导干部的监督的民主措施不断加强[13]。人民民主发展亦出现了新的气象，中国特色社会主义民主政治向纵深发展，民主反腐不断取得进展。
纵观中国共产党民主反腐的基本历程，总结其经验教训，表明反腐倡廉建设：
第一，核心在于权力的制约与监督。腐败的要害在于公共权力的滥用，由此，民主反腐的根本点就在于紧紧围绕着公共权力的制约与建设来设计制度、形式、手段，从而达到对权力的腐蚀性、侵占性等消极属性的最大限度的遏制。思想教育、道德修养、廉政文化等软性措施也只有在此种条件下才能相配合而发挥至大作用。
第二，关键在于权力结构的改革调整。结构决定功能。制度是结构的固化，制度效能的最大化是建立在结构最优化的基础之上的。建立在诸如国家与社会之间，立法、行政、司法三权之间，决策、执行、监督三权之间等权力关系的构成不断优化基础之上的制度，才是符合反腐倡廉基本规律的权力监控机制。
第三，保证在于把权力关进制度笼子。民主反腐的特色之一是依靠法制，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这就要求在完善公共权力的配置、运用和监督等方面设计科学制度，确保在整个公共权力体系中没有任何一个权力机关或权力执行者能够游离于权力监督之外。