论流域区与行政区的关系及其优化，本文主要内容关键词为：行政区论文,流域论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 关于区域的涵义
“区域”是个非常广泛的概念，人类的任何生产、生活活动都离不开一定的区域。不同的 学科，因其研究对象不同，对“区域”的概念有不同的界定。政治学认为区域是国家管理的 行政单元，如行政区；社会学则将区域看作是具有相同语言、相同信仰和民族特征的人类社 会聚落，如“法语区”；而经济学视区域为由人的经济活动所造成的具有特定地域特征的经 济社会综合体，如长江三角洲经济区；地理学把区域定义为地球表面的地域单元，认为整个 地球是由无数区域组成的，如流域区等[1]。尽管“区域”的类别多种多样，但都必须依 托着一定的空间地域才能存在，因此，“一定的空间地域”应是“区域”概念的内涵。从空 间地域的角度对特定对象进行界定和考察，分析地域因素对特定对象变化运动规律的影响， 是地理学、社会学、政治学、行政学的重要内容，并使用“地理区域”、“社会区域”、“ 政治区域”、“行政区域”、“经济区域”等概念。按考察对象的特征，可将区域划分成自 然区域、行政区域和经济区域三种类型。流域区作为特殊的一种自然区域，与行政区既有区 别又有联系。
2 流域区与行政区的关系
流域区属于一种特殊的自然区域，它是以河流为中心，由分水线包围的区域，是一个水文 单元，同时又是组织和管理国民经济的特殊的流域经济、社会系统，是经济区划系统的重要 组成部分，具有双重意义的范畴[2]。流域是整体性极强、关联度很高的区域，流域内不 仅各自然要素间联系极为密切，而且上中下游、干支流、各地区间的相互制约、相互影响极 其显著。上游过度开垦土地、乱砍滥伐、破坏植被，造成水土流失，当地农林牧业和生态环 境遭到破坏，又会招致洪水泛滥、河道淤积抬高，威胁中下游地区人民生命财产的安全和广 大地区的经济建设。同样，在水资源缺乏的干旱、半干旱流域，如果上中游筑坝修库，过量 取水，就会危及下游的灌溉乃至工业、城镇用水，影响生产的发展和生活的需要。同时，流 域又是一个相对独立的复杂的流域系统。流域经过不同的自然地理单元，具有多样性的自然 景观、森林植被和气候特征。人类为了生存，必须开发利用自然，满足各种人类生活需要， 因此流域系统内的人类生产活动形式多样，所产生的生态效应和经济效益也是复杂多样的， 这为流域的开发治理带来了一定难度。
行政区是指为实现国家的行政管理、治理与建设，对领土进行合理的分级划分而形成的区 域或地方。行政区是行政区划的结果，带有明显的政治色彩，是一种有意识的国家行为。行 政区域的形成因素很多，有历史的因素、有民族的因素、有自然地理的因素、有交通的因素 、有经济的因素，也有政治管理因素等。由于在行政区域内，各地区、各部门、各方面都在 同一个政府的管辖之下活动，政府在行政区域的发展中具有重要的作用。在不同的政治体制 和经济体制下，政府在行政区域发展中的目标和作用有很大不同。在计划经济体制下，政府 是社会资源的配置者，政府在行政区域发展中的作用很强。在市场经济体制下，政府是行政 区域内政治、经济、文化、社会等方面发展的协调者[3]。
流域区与行政区表现出明显的区别：①行政区是与一定等级政府相对应的政治、经济、社 会综合体，是政治历史产物，有明显政权管理特征；而流域区是自然、地理和经济综合体， 是自然历史过程产物。②在区域经济联系方面，行政区在计划经济体制下是区域经济发展的 计划实施区域单元。在市场经济体制下，行政区部分转化为经济调控区域单元；而流域区以 水资源的综合开发利用为纽带，把各生产要素紧密地联系起来，形成完整系统，如沿江产业 带之类的经济区。③在区域管理方面，行政区具有完整而发达的自上而下的垂直式行政系统 ，对辖区实行比较严密的区域管理；而流域区虽然各要素之间联系紧密，但目前尚无专门的 流域经济管理机构负责区域的综合开发与规划。④在系统特性方面，行政区具有很强的封闭 性，尤其在管理经济方面，各行政区在其区域经济发展过程中以自己为中心，各自为政，自 成体系，极大地限制了区域之间的交流；流域区是一个开放的耗散结构系统，内部子系统间 协同配合，同时系统内外进行大量的人、财、物、信息交换，具有很大的协同力，形成一个 耗散型结构经济系统。流域以河流为纽带、通过干支流网络连接起来，流域内各地区的经济 联系随着水资源的开发利用而不断得到加深。
另一方面，流域区和行政区又具有许多共同性特征：①区域范围的确定性。这两种区域都 占据具体的地域空间，都可以在地图上画出来，有明确的范围和边界。②区域的系统性。流 域是一个多层次的网络系统，由多级干支流组成。一个流域可以划分为许多小流域，小流域 还 可以划分成更小的流域。行政区依据等级分为省（区、市）—县（旗）—乡（镇）等层次，也构 成一个网络系统。流域区和行政区都是内部要素按照一定秩序、一定方式组成的有机整体， 不是各要素的简单相加。每一个流域区是各自然要素的有机组合，每一个行政区是行政管理 要素的有机组合。③都有组织和管理国民经济的部分功能，与区域经济发展有着密切的联系 。流域区由于其内部相互联系的紧密性、完整性，往往构成一个相对完整的经济区域。江河 对人类经济活动形成了巨大的内聚力，使流域不仅成为一种最古老的经济区域，而且也是永 不衰退的经济区域，尤其是近年来，世界各国逐渐意识到可持续发展的重要性，比较重视对 环境的整治，加强了对流域的开发建设，流域区也就成为一类重要的经济区域。在我国国土 综合经济区划中，有人曾提出以江河流域作为划分一级经济区的地域单元，据此安排全国的 宏观生产力布局。行政区凭借自身的行政管理系统对区域经济进行调控，尤其在计划经济 体制下，各级地方政府干预经济的行为十分严重，使行政区的经济职能表现得十分突出，形 成了一种行政区与经济区的特殊耦合体，即行政经济区。
3 流域区与行政区在区域开发管理中的矛盾
流域区和行政区是两种不同性质的区域类型，边界往往不重合。一个流域区可能跨越几个 行政区，而一个行政区也可能包含几个不完整的流域区，以致在区域开发管理中出现许多矛 盾和问题。
3.1 以行政区域为单元的区域经济利益格局阻碍着流域内各要素的自由流动
改革开放以来，在我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨过程中，为了搞活区域经济 ，调动地方发展经济的主动性和积极性，中央政府向地方放权，扩大了地方政府的经济事权 与财权，于是区域的经济利益得到承认，区域成为国民经济系统中相对独立的经济利益主体 。各区域的经济活动以本区利益为导向，由于资源、要素、机会供给的有限性，导致区域之 间经济发展上的不合理竞争，甚至出现地区封锁和地区垄断。各行政区在各自利益驱使下， 不惜采取种种行政手段筑起封锁的“经济篱墙”，对短缺资源进行地区封锁。各行政区出于 对地方工业的保护，依靠行政权力进行贸易封锁和资源争夺。一方面禁止本地资源的外流， 另一方面禁止外地商品的“侵入”。流域内商品流通的发展往往是不平衡的，由水系维系着 的流域经济区，受着地方行政管理区域的分割。由于各行政区域所处的地域、历史条件、现 实基础、政策导向等不同，出现了商品生产和商品流通发展极不平衡的状况。这种不平衡更 加剧了区际市场之间的封闭性，区际之间市场壁垒高筑，各种“抢购大战”和反倾销贸易摩 擦此起彼伏。各地区为了保护各自的利益，纷纷制定了许多地方保护主义的土政策，甚至封 关设卡，使区域间的矛盾和摩擦不断升级，区际关系不断恶化。
3.2 流域上中下游各行政区的利益难以协调，地方利益与流域全局利益矛盾尖锐
完整的流域出现利益主体的分化，各行政区域为追求各自的利益，自行其是，势必在相互 之间产生矛盾，在资源和经济要素利用方面出现竞争，导致流域经济中各层次的利益不协调 。其结果，不仅降低了流域经济的整体效益，而且各行政区域自身的比较利益也会受到不同 程度的损失。流域上中下游之间在资源、技术、资金等方面存在着很大差异，加之国家某些 政 策导致了区际利益的扭曲，诱发地方政府采取地方保护主义措施维护自身的经济利益。如， 上游地区一般是自然资源比较丰富的地区，以农产品、采掘、能源及原材料工业为主，而下 游地区往往以加工业为主，国家在价格政策方面，对基础部门产品的价格一直严格控制，却 逐步放开了加工工业品的价格，造成加工产品和基础产品的比价越来越不合理，上下游区际 利益扭曲和区际间不平等竞争。面对这种情况，具有独立权益的地方政府必然会利用其膨胀 、错位而又无约束力的行政权力，实行以地区封锁和发展利大行业为主要形式的地方保护主 义措施，维护自身利益。在各级地方政府强烈追求自身利益最大化的利益动机驱使下，一些 跨行政区的全流域发展问题难于达成共识，不可避免地产生利益冲突，引起流域内区际关系 的混乱，从而损害了流域的全局利益。
3.3 完整的流域被人为分割，给水资源利用、环境治理带来诸多不便
流域是一个完整的系统，在流域范围内，水资源和其它资源之间、资源与环境之间存在着 相互依赖、相互制约的关系，形成各种各样的自然生态系统，各个生态系统内部各种生物和 其它物体，经过长期生态适应，形成相互依存、相互制约、相辅相成的生态平衡。但行政区 域界线与流域区界线的不一致，使得完整的流域区被人为分割，给水资源管理、流域综合开 发治理带来诸多影响。对水资源的管理，我国现行的水资源管理体制是按行业、按行政区进 行管理，缺乏对整个流域进行全面系统的规划，地表水与地下水、水量与水质人为地分块管 理，形成了多头治水、条块分割、重复投资和上下游争水的混乱局面。如地处湘江流域的娄 底市，跨行政区取水带来许多矛盾。缺水严重的娄底需要从邻近的湘乡水库取水，而湘乡隶 属湘潭市，以致水资源的纠纷不断。此外娄底市的双峰县，有三个水库在邵阳市的邵东境内 。大跃进时期，把水库建在上游，占用了上游良田，上游人民付出了代价却没有得到应有的 补偿。这种情况在计划经济时期矛盾并不十分突出，但在市场经济条件下，矛盾日益显现。 行政区域的分割，不利于流域环境整治。如长沙、株洲和湘潭地处湘江干流，从自然地理看 ，为湘江下游谷地一个完整的地理单元，是一个以城市群为主体的城乡复合生态单元。但是 明确的行政分界使它们分隔开来，三市在长期的经济发展中追求局部效益，在经济建设、城 市规划布局、环境保护等方面缺乏一体化的意识和措施，只考虑本市眼前或局部利益，往往 把污染严重的企业安排在本市下游或下风向，不利于三市环境的综合整治。
4 流域区与行政区关系的协调与优化
4.1 建立跨行政区的区域管理机构，推进流域经济一体化
区域经济一体化是区域分工与合作的发展趋势和高级形式。在区域经济一体化组织内，各 区域相互开放市场，取消区域保护壁垒，使要素自由、充分地流动，以企业为主体，依靠市 场来实现要素的合理配置，形成整体合力。同时，避免内部的过度竞争。流域作为一个完整 的地域经济体，却被不同的行政区所分割，迫切需要建立一种跨行政区的管理机构以协调各 种 矛盾和问题。流域内的重大基础设施建设、重大战略资源的开发与利用、环境的综合治理等 都必须有相应的管理机构来进行协调。改革开放以来，我国区域发展逐渐实行“自下而上” 的强调地方利益的政策，在调整地方经济发展积极性的同时，也强化了地方在基础设施、产 业发展和环境资源利用上的过度竞争，造成重复建设、产业同构等不良现象，加剧了地方的 自我保护与封闭[4]。建立跨区管理机构，有利于实行积极有效的行政干预。根据交易费 用理论，在市场交易成本很高时，运用行政协调可以降低这一成本。当地区经济联系遇到很 多内生或外在的阻力，严重损害区域经济整体利益时，通过行政干预措施可内化各地之间的 “经济外部性”。但是，这种管理机构的运行模式，一定要适应市场经济体制的要求，摈弃 行政命令式的管理方法，更多地使用经济手段、法律手段来实施管理。
4.2 树立流域整体意识，建立流域内各种利益协调机制
首先是建立条块协调机制。长期以来，对流域资源尤其是水资源实行条块分割管理，在实 行统一管理的体制和机制上还存在许多矛盾，各地方、各部门过分强调各自的管理而影响统 一管理的现象普遍存在。水资源是以流域为单元，由水量与水质、地表水与地下水这几个相 互依存的组分构成的统一体，具有整体性特点。河流上下游、左右岸、干支流之间的开发利 用会相互影响。条块分割管理不适应水资源整体性特点的要求，人为地将系统完整的水系按 行政区划分割管理、各地以满足本地需求为目标，必然会加剧地区间利益的矛盾冲突。因此 ， 必须加强条块之间的协调，建立有效的条块协调机制。其次是建立块块之间的协调机制。在 经济市场化进程中，各区域的利益已得到承认并逐渐强化，流域内各行政区域之间由于在资 源禀赋、经济基础、发展条件等方面均存在着较大的差异，因而经济发展水平也存在着明显 的差异。这种区域经济差异的变化直接反映和影响着区域之间利益得失的状况，差异过大 ，必然导致区域之间利益关系的严重失衡，因而调整区域之间的利益关系在流域经济发展中 尤为重要。
4.3 适当调整局部地区的行政区划，使之与流域区基本适应
行政区和流域区是两种不同的区域，不应当也不可能强求二者完全一致，但是我们可以寻 求行政区域同流域自然区域之间的相互适应。在局部地区可以通过行政区划的调整来解决地 区之间的纷争，如前面提到的娄底市与湘潭市、邵阳市之间取水问题，就可以作这方面的尝 试，把提供水源的湘乡市部分乡、村按照流域的完整性划入娄底市。同样，对那些因行政区 划而将完整的流域分割得支离破碎、造成资源利用方面矛盾突出的区域，适当照顾其流域的 完整性，对行政区划作局部调整。另一方面，在流域开发过程中，以河流为主体，把行政管 理辖区分别纳入各自所属流域，从整个流域综合、协调发展的角度，统一协调流域社会经济 系统和地域空间系统，打破行政界限，从流域整体配置资源，以此实现行政区与流域区的协 调一致。