中国农村土地市场运行机理分析，本文主要内容关键词为：机理论文,中国农村论文,土地市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地市场的发展通常被认为是农业增长的一个重要条件。宾斯温格(1994)指出，持续存在的土地、劳力、信用以及商品市场的扭曲是资源利用率下降和经济发展迟缓的主要原因。土地所有权和使用权的转移会使资源配置更有效，并刺激对土地资源开发利用的深度投资（如水土保持等生态环境建设），减少农户的风险规避行为。土地资源获取的限制往往会降低农户的收益率，因而也会降低农业劳动力的保有价格。土地市场失败也会限制农民的供给反应，并对农民造成刺激，使得农民在商品化产品上的合约更不具有效率。土地市场的建立也受到其他要素和商品市场变化的影响。卡特(1993)认为，农村非农劳动力市场的产生使得农业人力资本要素处于边际生产状态的农民放弃土地。此外，当金融市场认可土地的担保功能时，可生育家庭的农户将变得重要（因为他们的后代将使得其农业经营得以延续）。菲特等(1988)坚持认为产权清晰的土地资源对提高农业投资和农场生产力的重要性。安全的土地租赁将可能增加土地开发和基本建设的投资，从而提高农场集约经营程度。明晰地权还会降低交易成本，从而通过将生产要素配置给更有效率的农户，最终提高农业生产力。我国农村土地市场对于我国农业增长乃至农村经济发展也起到了十分重要的作用，这里着重结合我国农村土地市场的发展机理和类型分析，阐述推进我国农村土地市场发育的政策建议。
改革以来我国农村土地市场的发育
贫穷促成了中国的农村经济体制改革。1979年春天，迫于生存的压力，安徽省凤阳县小岗村率先进行了农村家庭联产承包责任制的改革。1981年时，家庭联产承包责任制被正式承认并在全国范围内推广，到1983年底，几乎所有的农户都采用了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制将土地承包给农户经营15年，在履行协议即交足契约中暗示的租金后，农民可以卖掉剩余产品或留作家用。
自1992年确立社会主义市场经济体制以来，中国已开始逐步全面实施生产要素的市场化，尤其是中国即将可能成为WTO成员，这将对农村土地市场的完善和发展产生巨大的推动。因此，市场经济的发展，为农村土地市场的发育创造了有益的社会经济环境条件。
1.农村土地细碎化与农村土地市场
在实施农村家庭联产承包责任制时，农村土地资源通常按家庭大小、土地肥力、居地远近分配给农户。由于人地比率较高，这种土地分配方式往往导致地块分散。1984年的数据显示，71%的土地是根据家庭大小而定，8%的土地按家庭中劳动力数量而定，每个家庭分有同等级土地的相同份额。如平均每户分有0.56公顷土地并分为9.7块，每块平均0.06公顷。20世纪80年代初期，在中国最富有的城镇无锡市，农户平均分得土地0.21公顷，并分成9.6片（谭立军，1996）。根据作者1997年的调查，在江苏省金坛市，一位种田专业户耕作9.87公顷的土地，将其分为140-150片；另一位农户耕作大约100片约5.45公顷的土地，这是从8-9个村组中转让得到的。这种土地分配制度导致大量土地的荒废。根据对江苏省金坛市的调查，新增加的田埂与排水渠就占用了5%的耕地。若据此来推算全国情况，就意味着1978-1981年由于实施这种土地分配方式，全国1.33亿公顷耕地中有665万公顷被占用。
根据金陵大学卜凯教授的研究(1937)，20世纪30年代土地细碎化现象十分严重，将0.34公顷的土地平均分为5.6片，这意味着中国农业20世纪30年代最重要的特征——土地细碎化，在经历了20世纪80年代的改革后已变得更加严重。因此，虽然农村家庭承包责任制刺激了每片农地的利用，但耕地的分块也降低了农业规模生产效率，于是扩大农地经营规模的需求一定程度上促成了农村土地市场的产生。
2.农村剩余劳动力转移与农村土地市场
农村改革以来，由于农村劳动生产率的提高，出现了大量的剩余劳动力。虽然中国农村非农企业吸收了1.2018亿的农村劳力，据估算，1994年仍有1.6027亿的劳动力处于无业状态，大约占全部农业劳动力的35.9%（陈吉元、韩俊等，1996）。中国农业面临的一个重大问题是40%的劳动者占有总收入的80%，而其余60%的劳动者仅拥有总收入的20%。一份在安徽省的研究显示，1994年每个农户人口规模平均有4.53人，拥有0.44公顷的耕地，净收入相当于4000元人民币。这意味着如果没有来自非农部分的额外收入，家庭将很难维持生计（中国农业经济学会，1996）。
作者在研究过程中发现，锡山市在农业与非农产业之间劳动生产率的差距正日益增大，为了获得更高的收入，越来越多农业劳动力去寻找非农工作，雇佣劳力的转移将导致每个农业劳动力有了更多的耕地以及更高的劳动生产率。在锡山市由于耕地资源从转移出的农业劳动力手中让渡出来，每个农业劳动力占有的耕地面积由1985年的0.46公顷提高到1993年的0.65公顷。1993年，96%的农村劳动力为非农部门雇佣，而在1985年只有76%。在利益驱动下所形成的农业劳动力转移也促进了农地市场的发展。
3.农村第二轮改革与农村土地市场发育
1984-1995年间，虽然谷物的国内价格已提升到与国际价格非常接近的水平，部分品种甚至有所超出，但谷物的产量增长率(1.24%)仍低于同期人口增长率(1.36%)（林毅夫，1997）。随着人们生活水平的不断提高，人们对粮食的直接需求会有一定程度的下降，农业产业结构也会因此而作出相应调整。由于耕地资源的细碎化，造成农户经营过程中耕地管理成本居高不下，这已是进一步提高土地产出与效率的障碍。目前，我国只有6%的耕地也就是738万公顷属于“规模耕作”（耕地面积大于10亩＝0.67公顷／劳动力）
为促进农业生产的持续增长，当第一轮农村家庭承包制期满时，在1993年实施了一项新的政策（第二轮改革），即将家庭承包期限再延长30年。实际上，在一些发达地区，地方政府已经引入了集体农场制和股份合作制，或根据当地具体情况，进一步完善和发展了家庭承包责任制，如实行口粮田和责任田“两田制”，或“三田制”即口粮田、责任田和机动田。口粮田分配给所有具有30年农村集体土地使用权的人，责任田主要分配给种田大户，机动田主要是在短期内（最多3-5年）可能转变用途用于非农用途或者用于由于人口变动、基础建设等所引起的承包田调整。因此，机动田只能短期使用，而且相当部分通过拍卖或投标等方式获得。承包田农户要上缴政府农业税并给集体相对较少的税费；有责任田、机动田的农户必须在上缴农业税后交给集体相对多的费用，并将部分农产品卖给国家。因此，通过第二轮农业改革，转移机动田、责任田乃至承包田的可能性便大大提高了，这给农村土地市场的发展提供了重要的动力。
4.工业化、城市化和农地市场
自从农村经济改革以后，中国不断加快工业化、城市化进程。1980-1995年期间，城市人口的比率由13.6%提高到28.9%，1996-1999年间有所缓慢，但1999年城市化人口比例已接近30%。同时，工业产值在GDP中的份额由49.3%上升到73.5%。为满足工业与城市面积不断扩展的需求，很大份额的耕地通过需求扩张与市场机制的作用转换为非农地。中国工业化、城市化的发展，不仅推动了农村集体土地征用市场化程度的提高，而且，还促进了农村非农用地市场化水平的提高。于是，农村乡镇企业用地、宅基地、集镇商业用地等有偿使用制度得以发展和完善。
我国农村土地市场的主要类型
我国农村土地市场主要有两种类型，即土地所有权交易与土地使用权交易。
1.土地所有权市场
由于我国存在不同的农村集体土地所有者，以及市场经济体制的发展、完善和农村经济专业化分工的发展，使得我国农村存在土地所有权市场交易。之所以存在土地所有权市场，一个重要原因就是，中国存在多元的土地所有权主体，即国家、乡镇、村和村民小组。村民小组拥有大量的农村土地。为提高农村土地利用的收益，土地所有者将通过市场机制重新分配土地资源，这也包括土地所有权市场。从大的方面来看，农村土地所有权市场主要有两类，一种是集体间的，另一种则是集体与国家间的。现在，政府正在进行乡村和小城镇的规划以便有效地利用农地并重新建设农村。依据新的农村建设计划（包括基础建设、农户住房等），少数几个村庄将集中发展为中心村，所以农村资源将有可能通过市场机制进行大规模的再分配，市场对于土地所有权调整与重组来说也变得越来越重要。
土地征用是农村集体土地转化为国有土地的唯一途径。1997年前，不同层次的政府都具有相应的土地征用权。但是许多地方政府为了降低土地征收成本，以促进地方经济的快速发展，纷纷滥用土地征用权。例如，1991-1994年间应由中央政府批准的1080项土地征用，只有202项（也就是说18.7%）经过中央政府批准。自1998年起，只有国家和省级政府才具有土地征用批准权。大多数学者认为目前土地征用过程是政府行为，而不是市场行为，因为政府以低价从集体处征用土地并以高价在土地市场上卖出，一定意义上讲，国家政策也有这样的倾向性。例如，自1999年我国开始实施新《土地管理法》，将土地征用费由原先征地三年平均产量的3-6倍提高到三年平均产量的6-10倍。根据作者对1997-1999年江苏省耕地资源价值的核算，1997年江苏省单位耕地资源的政策性平均征地价格仅及其测算所有权价格的11.35%；由于农产品价格提高，1998年增长到12.09%；由于实施新的土地征用政策，1999年增长到21.66%。但是，尽管如此，仍有78.34%的耕地资源所有权价值被政府取得。由于农民与政府之间就土地征用而日益频繁的市场谈判，土地征用的市场特征也日益凸现。因此，增强土地征用的市场化程度，不仅会有效地保护农民的利益，而且还会进一步提高耕地占用成本，从而有效保护耕地资源，并促进城市土地利用率的提高。
2.农村土地使用权市场
农村土地使用权的市场交易方式较为多样，并广泛存在于乡村企业、宅基地、农业用地等地类上。但政府行为对农村土地资源配置起主导作用。
1993年开始的第二轮土地承包促进了农村土地市场的发育和农村土地资源的集中。农业部的调查显示，1990-1995年间，47.8%的耕地资源（涉及31.5%的村民小组）通过“两田制”（口粮田、责任田）方式得到重新配置。对于那些仅需要口粮田的农户来说，这种机制一方面可以使得他们有更多的时间从事非农工作，从而获得更多的收入，另一方面口粮田也成了他们最有效的社会保障。而责任田大多为种田能手通过招标方式分配，这大大提高了土地经营规模。例如，在江苏省锡山市，1993年仅有1/3的耕地实行规模化耕作，1994年实施“两田制”后，20%的口粮田与60%的责任田实行规模化耕作。
1990年，我国农村承包田转让率平均为6.3%，其中东部为1.7%，中部为10.2%，西部为2.3%。1995年的调查资料表明，农村承包土地的转让率大大提高，例如金坛市（东部）达到14.57%，安徽省为5%，湖北省为1%（中部），内蒙古为6%-10%（西部）（中央政策研究室、农业部，1997；内蒙古农业厅，1997）。一般说来，农地转让越多的地区，社会经济状况相对较好，每个农户平均拥有的承包田也就越多。由于农村社会保障制度的欠缺，在一定时期内，大多数农民都希望拥有一定数量的土地。因此，农村土地转让状况与农地制度、社会经济发展和家庭规模等因素都有一定的关系。
一定年期的农村土地使用权自由转让无论在发达地区还是欠发达地区都已更加常见。农地通过不同的市场安排，主要在农民之间特别是在亲戚朋友之间转让。在安徽省，49%的农地转让者让渡了长期的土地使用权，32%的农地转让是将承包田返还给村集体，18%的转让农地是被转租，还有1%的农地转让是通过土地入股方式实现的（中央政策研究室、农业部，1997）。大多数农民的土地转让是由个人通过口头约定进行短期租赁，通常为一年（甚至一季）。例如在苏南，农地在一年中可用于耕种水稻和小麦，因为农民能从水稻种植中得到更多的收益（水稻生产率大约是9000公斤／公顷，而小麦只有4500公斤／公顷），而且水稻销路好，所以农民们会自己或雇佣劳动力种植水稻，但却不愿意种小麦。于是，在苏南的一些地方每年的11月份至下一年的3月份（小麦种植期），会由集体统一进行小麦种植。
3.农村四荒地拍买市场
我国四荒地（包括荒山、荒坡、荒地、荒水）拍卖开始于1992年，具体有两种方式：一种是完全开放的市场，另一种是在农业社区内的限制性开放市场。例如，江苏省南京市从1995年开始进行四荒地的拍卖。到1999年底，四年间共卖出四荒地41块，总面积达437公顷，四荒地的价格从4500元到87000元不等，四荒地的土地使用权年限一般为30-50年，来自任何地方的单位或个人，均可以参加拍卖，并获得土地使用权。1992年山西省吕梁地区四荒地拍卖则被控制在农业社区内，通过四荒地拍卖，土地使用者可以获得30-60年的土地使用权。四荒地价格根据土地质量、土地使用权长短和四荒地的供求而定，具体价格从15元／公顷至525元／公顷不等。由于对荒地的需求日益增强，1995到1995年间，一个村庄中的荒地价格上涨超过了10倍（蒂姆·汉斯达德、李平，1996）。
通过拍卖方式获得的四荒地土地使用权与承包田的土地使用权在产权安全性上有很大的差别。获得四荒地使用权的农民不但可以获得有效法律保障的土地使用权证，而且还有规范的合同保障其土地产权的安全。尽管吕梁地区1995年人均收入只有735元，但在1992-1993年间有超过2000万元的资金投资在四荒地上，这是同期政府与银行投资的两倍（王西玉，1994）。另一方面，农户在现有承包田上的长期投资越来越少，原因在于农户得不到充分的农地使用权保障。从1982年到1991年，在吕梁地区荒地与农地一样由农户承包，而且都没有安全的产权保障，承包人不得转让土地使用权，而且土地使用权也不能被继承，也得不到有效的法律保障。1992年后为什么购买荒地的人可以得到相对有保障的土地使用权，而农地承包者则不能？这是因为，在现实中地方政府很难给承包田使用者以安全的土地产权，承包田会随着人口的改变、农业基础设施的建设等因素经常调整。因此，要确保承包田的农村社会保障功能就不能使得承包田有稳固的土地产权。
4.农村非农用地市场
我国农村有1.6千万公顷的土地用作宅基地；1980年到1995年间，每年有4至10万公顷的土地用于发展农村乡村企业（李元，1996）。农村地区非农用地的自由且无限制的利用已导致可耕地的迅速减少，同时农民建房也在一定程度上导致耕地减少。为此，一些发达地区（如江苏省南通市、山东省等）在1988年以后分别开始实行农村乡村企业和宅基地用地制度改革。从总体来看，农村非农用地市场建设主要有两种方式，具体是：
一是间接方式。即先通过土地征用的方式将土地由农村集体所有转为国有，接着再实行土地转让。依据1999年前实施的《土地管理法》的规定，农村集体土地使用权不能直接交易。在1999年实施新的《土地管理法》之后，很多地区仍然倾向于先将农村集体土地征为国有再转让的交易方式。采取这一方式地区的政府官员认为，如果农村集体土地可以直接进入市场，可能会导致农村农业用地的急剧减少。事实上，农村集体非农用地使用权交易是禁而不止的，其存在的方式主要有四种，即：(1)通过出售或购买土地上的建筑物间接转让土地使用权；(2)在合资企业中将土地作为一项投资；(3)利用土地使用权间接获得贷款；(4)利用土地使用权还债。
二是直接方式。由于农村集体非农用地市场的存在具有合理性、必然性，一些地方政府允许并积极发展直接的农村非农用地交易市场，这在江苏省的苏南地区十分普遍。具体的交易方式有三种形式，即长期租赁（30～70年）、短期租赁（1～10年）和土地入股。农村非农用地的用途不同，非农用地长期租赁持续时间也不一样：住宅地一般70年；工业、教育、文化、健康、体育运动或混合使用的土地租期一般50年；而商业、娱乐和旅游用地一般40年。农村很重视住宅和坟墓场地的风水，而“风水好”的地是有限的。为了没有任何争议地分配这一稀有的资源，有些农村地区通过拍卖方式来分配这些土地资源。
土地市场运行中存在的主要问题
在市场经济条件下有序运行的农村土地市场对于促进工业化、城市化以及农业生产可持续发展起着重要的作用。目前市场机制还不是土地资源配置的主要方式。有学者认为目前我国缺乏一个满足农户所需且出借人的权利得到有效保障的信贷市场（林毅夫，1987）。在一些发展中国家，如拉丁美洲、加勒比海等地区，缺乏信贷市场是影响农业发展的一个至关重要的因素。但是，在印度，信贷在土地买卖方面所起作用甚微（萨拉普，1995）。在我国，目前影响农村土地市场发展的原因是土地产权的安全性和可转让性。土地产权安全是土地产权可以转让的基础，同时，没有安全的土地产权也会影响以土地为基础的信贷市场的发展，从而妨碍农村土地资源的优化配置。除此而外，农村地区社会安全保障体制的缺乏和其他一些相关制度也限制了农村土地市场的发展。对此我们分别讨论。
1.政府行为与农村集体土地所有权的不安全性
我国对土地所有权实施严格的法律保障。例如，我国《土地管理法》规定城市土地一般为国有，农村土地一般为农村集体所有。根据《宪法》和《土地管理法》规定，只有农村集体土地被用于公共事业用途时才能被征用。但土地征用实践表明，我国目前的大多数土地征用行为都是为了开发房地产、工业企业以及商业等用途。因此，政府滥用土地征用权的现象十分普遍。因此，农村集体土地所有权不是一种完全的所有权，这也是由于政府对农村集体土地的产权歧视造成的，即重视国有土地，轻视集体土地。
2.集体土地分配制度与土地使用权的不安全性
虽然我国于农村改革的初期赋予农民15年的土地承包权，后来又将土地承包权延长30年，而且中央政策规定增人不增地，减人不减地，但是，事实上由于人口增加或减少、土地征用等原因，土地使用权经常被调整。据农业部调查，从1978年到1995年，95%的农村承包田至少被调整过1次，所有地块平均被调整过3.1次（中央政策研究室、农业部，1997）。之所以会造成农村集体土地被频繁调整的状况，主要是由于当前的农村土地分配方式所导致的，这样当村庄人口、劳动力、土地面积等发生变化时，农村集体土地就要相应地被调整，当然有些土地调整行为是有利于土地生产力提高的，如地块的合并、发展土地规模化程度高的农场等。
在许多地区，从家庭联产承包责任制一开始就没有与农户签定承包合约，一些农户与集体签定土地合约也已丢失，有时地方政府还单方面改变或取消土地合约。如在湖北省，1995年时大约有15000起土地合同纠纷是由于村或地方政府任意改变或取消（中央政策研究室、农业部，1997）。根据作者1997年在江苏省淮阴市的调查，1996年该市一乡为了创办由农业技术服务站牵头组织的镇办农场，由乡政府成立站办农场小组，并以政府文件下文通知农户终止承包合同，在土地回收过程中，遇到疑难问题，还由司法、派出所协助解决。
由于农田经常调整，许多农户不想在其已使用的农田上作长期投资。为了在预期变化发生之前获得尽可能多的眼前利益，一些农户不顾将来地掠夺地力。当许多农户得知他们的土地使用权即将被调整时，为了获得快速短期的利益，他们甚至不惜损害后来土地使用者的利益在地上撒盐或明矾来代替化肥。根据有关农户调查，江苏省有56%的农户不考虑改善或保护土壤，结果导致土壤肥力下降（钱忠好，1997）。目前我国有59.1%的耕地缺磷和22.9%的耕地缺磷钾（陈耀邦，1996）。
根据原国家土地管理局1995年颁布的《农村集体土地使用权抵押规定》，只有荒地、农场土地和乡镇企业的土地使用权可以抵押，其他的集体土地使用权不得抵押。因为农民得不到土地使用权证，也不得以土地使用权作为担保获取银行贷款。虽然在大多数国家或地区，土地使用权抵押是农民获得贷款的重要途径，但目前在中国还行不通。
除去法定税费外，一段时期地方政府或集体还要向农户征收各种费用以弥补政府或社区管理支出。如计划生育费、农村教育附加费、公路建设费、补贴军属家庭的费用以及民兵军事训练费等。政府经常性的随意性收费也增加了农地产权的不安全性。
3.农村地区社会保障体制的缺乏与农地产权的固定性
对于大多数农户家庭尤其是欠发展地区的农户家庭而言，承包地是他们的命根子。尽管我国城镇地区具有比较完善的社会保障制度，但在农村并不具有同样的社会保障体制。因此，当前对农户而言，承包地是最好的、也是唯一可靠的社会保障。根据在江苏省所作的一次农户调查，即使农民获取了足够的非农收入，也只有14.6%的人会将土地返还给集体，而63.7%的人认为如果将土地返还，他们将很维生存（钱忠好，1997）。因此，虽然一些农民离开土地去从事非农经营，他们仍会为保有土地而支付费用，这不仅会造成土地资源的浪费或低效利用，而且也会在一定程度上影响非农产业的发展。例如，在苏南这一农村经济发达地区，当乡镇企业效益好时，农民会在乡镇企业工作，并将土地转租给集体或其他农户；当乡镇企业效益不好时，他们会重新回到土地上。因此，承包田的租赁交易大多是短期的。如果乡镇企业也能为其工人提供必要的社会保障，那么其工人的返农现象将会得到有效缓解。
此外，还有一些不利于农地市场发展的问题存在：(1)缺乏执行农地转包合同的有效机制。农地主要是通过口头协议转租他人，这很容易导致集体与农户、转租者与承租人之间的争议，某些农户或集体并不遵守协议；(2)缺乏市场信息组织。目前我国农地市场是一种信息不对称的双边垄断市场，农地转租者不知道承租人是谁，承租人也不知谁会是转租人。农地的交易成本很高而且转租者不能给出价格。在农村地区应该建立起一种农地交易的信息服务机构，特别是在那些有更多交易的发达地区；(3)农地分配方式。农地的分散化是农村市场存在的主要原因，从长远看，城市化和工业化将成为农地转换的重要原因，因为工业化、城市化引发了农业劳动力转移和相关生产要素的流动。如果改革土地的分配方式，实行按土地价格分配，就可以在短期内实现土地的集中和规模经营。
另外，我国现行的户籍制度也在一定程度上妨碍了农村土地市场的发育，随着我国户籍制度改革的不断深入，农村劳动力有到城镇工作的权力和自由，农村土地市场也将发展更快。
结论与建议
经济改革以及生产要素市场的发展使得市场机制在我国农村土地资源配置中变得越发重要。由于农村存在多元土地所有权主体，使得我国农村不仅存在土地使用权市场，而且还存在土地所有权市场，这是农村土地市场不同于城市土地市场的一个重要方面。我国农村土地市场的建立可被看作是政府政策改革与市场机制建设的“联合产品”。总体看来，农村土地市场的进一步发展对于提高经济运行效率起重要作用。为了刺激农村土地市场更有效地发挥作用，建议采取下列制度上的改革措施：
1.确保土地权利的安全性。在经济意义上，集体的土地所有权与国家土地所有权是同等的。除了公共使用的土地，可以建立更自由的农村土地市场体系。
2.通过更为严厉的法律规范基层政府行为，以切实保护土地产权的安全性和土地市场的高效运作。
3.在农村地区尤其是相对发达的农村地区，建立有效的农村社会保障制度，以创建农地经营者退出机制。
4.改革现行户籍制度，以允许更多的农村人口在城市工作和居住。
5.以农村土地价格作为农地分配的基础。
6.建立一个有效的土地契约依法执行制度和土地市场信息服务机构。
7.建立农村土地产权抵押制度，以促进以土地资产为基础的农村信贷业的发展。
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