日本(1945～1986年)区域开发的历史考察，本文主要内容关键词为：日本论文,区域论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战以后，日本从资本主义国家直接干预区域经济发展的成功先例——“美国田纳西河流域开发”得到启发，积极进行区域综合开发，经历了由重视经济开发转向重视国民生活开发的实践过程，取得了显著成就，成为世界区域开发史上一个范例。在20世纪六七十年代，日本以实现工业现代化和赶超欧美先进资本主义国家为经济目标，重视区域经济的发展，这一点与目前正处于现代化建设中的我国相似。因此，二战以后日本区域开发的历史值得我们研究，其经验和教训在我们西部大开发、东北振兴和今后国土综合开发的过程中可以借鉴和吸取，这是笔者撰写本文的动因。
鉴于进入重化学工业时代(1955～1973年)以后大城市工业“过度集中”和“地区差距扩大”的问题日益严重，日本便把区域开发与工业化、城市化结合起来，并兼顾日本国土狭小、平原较少的国情，确定区域开发的总体战略为：“都市圈式”产业布局和以大中城市为主的城市化道路；区域开发阶段性战略则适应经济发展的需要，按照总体战略规定的方向，先后进行了多次调整。日本1997年以前的区域开发是由国家主导的（注：1998年日本制定《21世纪国土宏伟蓝图——促进区域自立与建设美丽的国土》，又称《第五次全国综合开发计划》，标志着日本区域开发由国家主导转向地方主导。），其主要环节是：首先中央政府统筹指导区域开发，其中国土厅负责编制全国性区域综合开发规划，协调通产省、建设省、运输省和自治省等部门的区域开发的有关工作；然后，由国有特别法人团体(例如道路公团、铁路公团、住宅公团)、地方政府和区域开发公司“第三部门”（注：“第三部门”是指从事区域开发事业的官民联合企业，因为以前从事区域开发活动的官办企业被称为“第一部门”，追求赢利的民间企业被称为“第二部门”。） 负责计划项目的具体实施；最后，由国家对项目进行评估验收。二战以后日本60年的区域开发，内容丰富，涉及面广。本文主要从区域开发的阶段性战略和重要的区域开发法律出台的背景、规划预期目标和开发实绩等方面，探讨日本战败的1945年至日元急剧升值的1986年这一时期的区域开发历史。
经济恢复时期的区域开发(1945～1955年)
由于战争的破坏以及作为粮食和资源重要来源的海外殖民地的丧失，日本在战后初期出现了资源、能源严重短缺的问题。这一问题一度成为制约经济恢复的瓶颈。于是，这时期日本政府采取了“偏重于资源、能源开发”的区域开发战略，以缓和经济恢复与资源、能源之间的矛盾，最终达到推动经济恢复的目的。
为了有序而顺利地进行区域开发，1950～1955年，日本出台了一些区域开发的法律，其中《国土综合开发法》最为重要。（注：[日]町田博：《区域开发序论》，多贺出版有限公司1994年版，第68、69～70、120～123、86、88、124～125页。） 它是二战后日本的区域开发基本法，根据该法制定的综合开发计划，特别是全国性的综合开发计划，对推动区域开发的顺利实施起了极大的作用。
1950年，日本政府制定了“特定区域综合开发计划”，决定在资源开发不足的地区和有必要防灾的地区进行资源开发，主要是兴修水利，开发电力。1951年12月，政府指定了北上等19个地区为“特定区域”，后来又增加3个，这22个地区几乎都是河川流域。从1953年起，“特定区域综合开发规划”项目陆续实施。该综合开发规划以国家出资为主，建设治水、防洪、发电的多功能堤坝，对河川流域进行综合性开发。据统计，开发涉及面积为11.4万平方公里，约占国土总面积的1/3，涉及人口2589万人，约占当时总人口的29％；政府投资额为9952亿日元，项目实际总投资为1.47万亿日元。由于各地开工时间和工程量不同，所以计划项目完成时间也不相同。最早的北上地区等9个“特定区域”于1962年完成计划项目，最晚的仙盐地区等3个“特定区域”于1967年完成项目。（注：[日]町田博：《区域开发序论》，多贺出版有限公司1994年版，第68、69～70、120～123、86、88、124～125页。）从“特定区域”综合开发的结果看，虽然计划中的治水工程等保全国土的目标并没有完全实现，也没有取得振兴当地经济发展的效果，但是，其开发的电力大量输往城市和工业地带，缓解了资源、能源短缺对经济发展的制约，促进了日本经济的迅速恢复。
这时期日本也十分重视对落后的北海道地区的开发。战后初期，粮食问题、安置复员军人和家属问题成为当时日本政府迫切需要解决的两大问题，而开发拥有丰富资源和广阔土地的北海道能有效地解决这两大问题。1945～1950年的5年间，北海道共吸纳80万人口。北海道开发的意义日益重要。近代以来，日本已对北海道进行了初步的开发。二战以后，日本政府在保证北海道地方自治(1947年北海道地方政府成立)的条件下，由中央政府直接统辖开发事务。1950年4月，《北海道开发法》正式被国会批准，成为北海道开发的基本法。同年6月，由内阁领导的“北海道开发厅”成立，下辖地方派出机构“北海道开发局”(1951年设于札幌市)。1956年，又设立了负责北海道开发金融的国家政策银行——“北海道开发公库”。至此，北海道开发的独立的国家开发行政体系形成了。北海道的综合开发由国家主导，但具体实施则由北海道开发局和北海道地方政府共同承担，其中北海道开发局负责国家直属计划项目，北海道地方政府侧重于地方计划项目。根据《北海道开发法》，1951年10月，日本制定了《第一次北海道综合开发规划》，规划期为1952～1962年的10年，分为前期5年计划和后期5年计划，预期目标是“资源开发和产业振兴”。其前期5年计划项目主要是：(1)进行北海道综合开发所需的公路、港口和农业基础设施等公共事业建设以及增产粮食；(2)电力开发、铁路建设和邮政系统建设等。对项目投资，计划总投资4335亿日元，其中国家计划投资1300亿日元，实际投资约777亿日元。前期5年计划于1956年结束，经过5年的开发，北海道的电力、公路、港口等基础设施建设取得了很大的成就。《第一次北海道综合开发计划》的后期5年计划，由于日本经济已经开始高速增长，所以，计划项目得以圆满完成。（注：[日]池田均：《区域开发与区域经济》，日本经济评论社2001年版，第56～59页。）
日本这时期的区域开发主要在全国22个“特定区域”和北海道等地区进行资源能源的开发，并且开始了产业基础设施开发，是比较成功的。到1955年，日本的经济已经全面恢复，这其中有区域开发的一份功劳。
经济高速增长前期的区域开发(1955～1968年)
20世纪50年代后期，日本开始进入以民间投资为主导的重化学工业化时代；其次，日本的能源结构也由原来以煤炭为主转变为以石油为主。日本政府和企业界把便于利用国外廉价资源能源的太平洋沿岸作为实现重化学工业化和能源结构转换的重要实施地区。另一方面，在重化学工业化促进经济高速增长的同时，引发了原来的京浜、阪神、名古屋和北九州四大工业地区工业“过度集中”(1958年，原来四大工业地区的工业生产量对全国的比率达59％)和“地区差距的扩大”(1959年，人均收入最高的东京与九州鹿儿岛县相比，收入相差3倍)（注：[日]伊藤善市：《日本的区域开发》，(日本)未来社1972年版，第19页。） 等问题，这与工业发展偏重于原四大工业地带有关。从区域开发的角度看，缓解以上两问题的最好办法是：将工业向后进地区分散，建立新的工业区和地方城市。
1962年10月，日本政府根据《国土综合开发法》制订的《全国综合开发计划》(简称“一全综”)出台，其将防止城市过大化，缩小地区差距作为基本目标，期限为10年。“一全综”提出了“据点式开发”的区域开发战略，即在原来四大工业地区以外的后进地区建设若干“新产业城市”和“工业特区”作为开发据点；“工业特区”侧重于工业开发，“新产业城市”则对工业和城市功能同时进行开发(简称：“新产工特”)。“据点式”区域开发战略是地方核心城市和新工业基地的开发，即“点”的开发；因为在区域结构中，地方核心城市和工业基地被称为“核心”或“节点”。
为了保证“新产业城市”和“工业特区”建设的顺利进行，日本在1962～1965年出台了三部相关的法律，即1962年的《新产业城市促进法》、1964年的《工业建设特别地区建设促进法》和1965年的《关于新产业城市建设及工业特别地区建设财政特别措施相关法律》。（注：1962年的《新产业城市促进法》规定：凡是“新产地区”，可以享受基础结构投资的优先分配，增加举债额度，获得特别贷款，以及减免所招揽企业的固定资产税和不动产取得税等特权。1964年的《工业建设特别地区建设促进法》在国家财政补贴和政策优惠等方面使“工业特区”获得了与“新产地区”同样的地位。1965年的《关于新产业城市建设及工业特别地区建设财政特别措施相关法律》规定：(1)对有关市町村的特定事业实行提高国库补助金负担率的措施；(2)提高中央财政对县、道地方政府发行公债的资助力度；(3)减轻市町村的财政负担；(4)有关地方政府由于进行“新产工特”建设实行减税政策造成的地方税减少部分由中央财政弥补；(5)对经营者和企业在税制上也采取特别措施和金融方面的优惠措施。参见余丙雕《日本经济新论》，吉林大学出版社1999年版，第228～229页。） 1965～1966年，日本政府在后进地区选定了15个地区为“新产业城市”建设据点、6个地区为“工业特区”建设据点。从1965～2000年，“新产工特”地区先后实施了6次基本计划，第1次基本计划时间为1965～1975年的10年，其余5次计划均为5年计划。每次计划到期后，都要经过严格的国家验收，然后再实施新的计划，到2000年底第6次基本计划期满，便结束了“新产工特”的开发。
首先分析第1次“新产工特”建设的实绩和目标达成率。据日本通产省1989年的统计资料，到第1次基本计划结束时的1975年，15个新产业城市的年工业产值合计12.4万亿日元，目标达成率为91.9％；6个工业特区的年工业产值合计9.6万亿日元，目标达成率为93.9％。据日本厚生省人口问题研究所1995年的统计资料，到1975年时，新产业城市人口合计1189.8万，目标达成率为55.5％；工业特区人口合计445.6万人，目标达成率为78.2％。（注：[日]町田博：《区域开发序论》，多贺出版有限公司1994年版，第68、69～70、120～123、86、88、124～125页。） 再分析“新产工特”6次基本计划实施后的成效。第一，基础设施建设方面，1968～1997年道路建设、上下水道设施建设和港口设施建设的增长率都超过三大城市圈的增长率；第二，产业发展状况，“新产工特”地区的工业产值对全国的比率，1965年为14％，1998年上升为17％，远远超过了三大城市圈的增长率；工业聚集度(设定全国平均为1.0)，“新产工特”地区1965年为0.68，1975年上升为1.18，1997年又上升为1.22；第三，居民收入方面(设定全国平均为1.0)，1968年，三大城市圈为1.23，“新产工特”所在道县为0.89，1997年，三大城市圈降为1.12，“新产工特”所在道县升为0.94；第四，人口动态，1960～1995年，三大城市圈人口从3740万升为6170万，增长1.65倍，“新产工特”所在道县人口由1360万增为1870万，增长1.38倍（注：张季风：《日本国土综合开发论》，世界知识出版社2004年版，第76～78页。）；第五，到20世纪90年代，新产业城市都发展成为各县的工业核心城市(人口在30万以上)。
通过实施“新产工特”第1次基本计划，日本政府和垄断资本集团计划在太平洋临海地区建立新型设备的重化学工业地带的愿望实现了。更重要的是，从“新产工特”30余年开发实绩看，当地基础设施的建设发展很快，工业产值的增长率也大大超过三大城市圈，工业聚集度超过全国平均水平，居民收入接近全国平均水平，新产业城市发展成地方核心城市。由此可见，1965年开始实施的“据点式”区域开发战略是成功的。
经济高速增长后期的区域开发(1968～1973年)
1962年以后，日本经济持续高速增长，国力大增。到1968年，日本的重化学工业化已经完成，GNP总量达51万亿日元，超过联邦德国，成为仅次于美国的第二资本主义经济大国。但是，与此同时，“过密”、“过疏”问题日益严重。“过密”问题是指太平洋沿岸工业地带的大城市东京、大阪和名古屋交通拥挤、住宅短缺、能源和用水紧张等问题。“过疏”问题是指一些后进地区因青壮年大量外流而使其在留人口急剧减少的问题。其次，工业开发还引发了公害问题。
1969年5月，《新全国综合开发计划》(又称《第二次全国综合开发计划》或“二全综”)由内阁会议批准并公布实施，规划期限为20年，预定投入开发资金500万亿日元。“二全综”提出了“大规模项目”区域开发战略。“大规模项目”是指国家规划性质的区域开发骨干项目，包括新网络项目、产业项目和环境保护项目三种类型。新网络项目即信息通信网、新干线铁路网、高速公路网、航空网和大规模港口建设项目。产业项目即大规模的农业基地、工业基地和流通基地建设项目。环境保护项目是以环境保护为目的，完善社会生产和社会生活基本保障系统的大型建设项目。（注：[日]下河边淳：《新全国综合开发计划资料》，(日本)至诚堂1971年版，第150页。）“大规模项目”区域开发战略主要是通过建设高速交通干线网使中枢大城市与地方开发城市和其他地区相连接的以“线”连“点”的开发。
“二全综”还提出了“广域生活圈构想”。该构想将全国划成三层圈，整个日本列岛为第三层圈，范围最大，七大经济区(即首都圈、中部圈、近畿圈、北海道圈、东北圈、中国和四国圈、九州圈)为第二层圈，“广域生活圈”为第一层圈。“广域生活圈”作为国土开发和区域开发的基础单位，是比以上班圈、购物圈和学区圈为代表的日常生活圈范围更广的生活圈，跨越市町村界限。在大城市区域，广域生活圈的半径为30～50公里，在地方城市区域为20～30公里，在农村区域，则为20公里左右。广域生活圈内的建设主要是公共福利性的基础设施，例如粪便处理设施、下水道污物的最终处理厂和垃圾燃烧处理厂等。（注：[日]町田博：《区域开发序论》，多贺出版有限公司1994年版，第68、69～70、120～123、86、88、124～125页。）
在“二全综”规划实施时期，日本区域开发主要进行了以下四个方面的建设：(1)优先建立连接东京、札幌、仙台、名古屋、大阪、广岛和福冈等七大中心城市的新干线高速铁路、高速公路、干线航线等新型高速交通体系；(2)建设和完善覆盖整个国土的电话和数字通信网络；(3)加快大城市的地铁、城轨铁路建设，完善大城市的交通体系，妥善解决好居民乘车拥挤以及多次换车等问题；(4)对苫小牧东部、陆奥小川原、十胜、秋田湾、福井新港等“大规模工业基地”的候选地也进行了重点开发。很明显，日本这阶段区域开发的重点是高速交通体系网的建设。1970年5月《全国新干线铁路整备法》出台以后，在本州修筑高速铁路干线、在四大岛修筑高速公路干线的建设全面展开。1954～1957年第1次道路5年计划实际投资仅3086亿日元，1970～1972年第6次道路5年计划期间实际投资上升为62235亿日元，1973～1977年第7次道路5年计划期间，实际投资又上升为164125亿日元。（注：张季风：《日本国土综合开发论》，世界知识出版社2004年版，第248页。）
“二全综”实施后不久的1973年，石油危机爆发，随之日本国内外经济形势发生重大变化，结果导致“二全综”的许多计划落空，有些上马的开发项目以失败而告终。在开发实践中，政府仍强调“经济第一”，忽视环境保护，使公害问题更加严重。不过，从总体上看，这时期的区域开发还是很有成效的。对于民间企业来说，由于国家提供了大量的投资对象(即开发事业)，开创了巨大的产品销售市场，企业创利率提高。特别是规划期间重点建设全国高速交通网，将太平洋沿岸发达地区与开发据点和其他地区用高速铁路、高速公路和航线等“线”路连接起来，形成国土新骨骼，为后来的区域开发和国民经济的发展打下了坚实的基础。
经济低速增长时期的区域开发(1973～1986年)
20世纪60年代，“公害”还仅仅是一些区域存在的问题，而到了70年代初，则成为全国性的社会问题。“四大公害”事件(熊本水俣病、新泻水俣病、四日市哮喘病、富山骨痛病)闻名世界，各地反公害居民运动此起彼伏。公害问题的产生与以前区域开发片面追求“经济效率主义”是密切相关的，“过密、过疏”问题仍然比较严重。另外，1973年爆发的石油危机表明日本经济发展将受到能源资源的限制；1973～1978年日本经济增长率下降为4.1％，意味着日本经济已转入低速增长，这样，“二全综”规定的许多大规模开发项目便难以实现。在这样的背景下，日本政府又一次调整区域开发战略，使区域开发方向真正由原来的重视经济转为重视国民生活。
经过深刻的反思和大量的调研，1977年11月，日本政府正式公布了《第三次全国综合开发计划》(简称“三全综”)。“三全综”的规划期限为10年，预计项目投入公共资金约240万亿日元，投资将以地方财政为主。“三全综”提出了“定居圈”区域开发战略，其要点是：(1)对“广域生活圈构想”加以发展，在全国建立“居住区”、“定居区”和“定居圈”。“居住区”是人们日常生活最小的区域，大约由50～100户构成，全国形成30万～50万个“居住区”；“定居区”是以小学学区等为中心、由若干个“居住区”组成的较大的生活区域，全国将形成2万～3万个“定居区”；“定居圈”是以地方中小城市为中心、由若干个“定居区”组成的更大的生活圈，全国将形成200～300个“定居圈”；(2)以“定居圈”为基础单位，进行住宅、文化教育和医疗卫生等生活设施的建设，并合理配置大学，吸引工业和人口从大城市向地方分散。（注：[日]长谷秀男：《区域经济论》，日本经济评论社2001年版，第46、47页。）“定居圈”区域开发战略的目标是：通过在地方建设人居综合环境理想的“定居圈”，振兴地方经济，控制人口和产业向大城市集中，解决“过密、过疏”问题。显然，“定居圈”区域开发战略是改善居住环境、提高生活质量的“面”的开发。
1978年12月，日本政府提出了“示范定居圈”建设计划，1979年，在全国选定了44个地区作为“示范定居圈”，开始实施计划项目，主要是生活基础设施的建设。被指定的“示范定居圈”分布在除北海道以外的全国各地，大多位于主要河川流域地区，以一个地方中等城市为中心（注：[日]町田博：《区域开发序论》，多贺出版有限公司1994年版，第68、69～70、120～123、86、88、124～125页。）；其特点是：既能起到吸引人口的作用，又能通过一定规模的城市聚集功能将经济效果波及周围地区，形成城乡一体化的新区域。但是，由于“示范定居圈”的计划项目均由地方自主建设，而地方财政十分有限，所以开发成效不很明显。不过“定居圈”构想所提出的“人居综合环境”的理念却为人们所普遍推崇。
“技术聚集城市构想”是对这阶段“定居圈”区域开发战略的补充。第一次石油危机爆发以后，面对盲目膨胀导致的重化学工业生产设备相对过剩以及能源短缺等问题，日本政府被迫调整产业结构，把能源高消耗型产业结构转变为知识密集型产业结构；20世纪80年代初，又提出了“科技立国”的经济发展战略，以适应以微电子技术为中心的新技术革命蓬勃兴起的形势。在这样的背景下，通产省首先提议选一个地区以“硅谷模式”建立技术聚集城市。1983年，日本制定了《高度技术工业聚集区域开发促进法》(简称《技术聚集城市法》)。后来政府指定了26个地区进行高技术聚集城市的建设，例如宫崎、西播磨等地区。在九州，除了原来产业集中地福冈之外，各县都有技术聚集城市。根据《技术聚集城市法》，新建的技术聚集城市由“工业园区”、“研究园区”和“生活园区”等构成，研究园区除了科研机构外，还配置了大学。下面分析技术聚集城市建设的实绩。第一，工业人口，1980～1990年，全国工业人口增长率为0.09％，26个技术聚集城市为0.82％；工业产值的增长率，全国为0.95％，26个技术聚集城市区为6.69％。第二，高技术产业在全国所占比重(设定全国平均水平为1.0)，26个技术聚集城市的机械电子业为1.206，产业机械为1.014，医药品为0.994，航空航天为0.646，新材料为0.576，五个产业平均为1.069，超过全国平均水平。（注：[日]町田博：《区域开发序论》，多贺出版有限公司1994年版，第68、69～70、120～123、86、88、124～125页。）
通过“示范定居圈”的建设，居民的生活条件和环境得到了一定改善。在都道府县基础结构投资中，生活性基础设施投资逐年增加，1979年比1958年增加了一倍；在市町村基础结构投资中，1989年生活性基础设施投资对基础结构总投资之比率达72.7％。（注：余丙雕：《日本经济新论》，吉林大学出版社1999年版，第233页。）“定居圈”开发战略的实施标志着日本的区域开发已开始进入重视国民生活的社会开发时代。其次，技术聚集城市的开发，从工业人口和工业产值的增长率和高技术产业在全国所占比重看是成功的，其将高技术产业分散到了地方，对促进地方技术革新起了很大的推动作用。
通过对日本1945～1986年区域开发历史的初步探讨，笔者总结出以下值得注意的四点：
1.这时期日本区域开发的目标是“缩小地区之间差别”、“实现各地区均衡发展”，实现目标的基本方法是将区域开发与工业化、城市化结合起来，例如在后进地区创办工业基地、新产业城市和高技术聚集城市，大力修筑高速交通干线等。
2.从区域开发的阶段性战略看，这时期日本的区域开发是由“点”、“线”开发到“面”的开发过程。1962年“一全综”出台后，日本实施了“据点式”区域开发战略，在后进地区建设15个“新产业城市”和6个“工业特区”作为开发据点；1969年“二全综”出台后，日本实施了以建设高速交通干线为主要内容的“大规模项目”区域开发战略，目的是用高速交通干线把原来的大城市与开发据点和其他地区连接起来；1977年“三全综”出台以后，从1979年起日本实施了“定居圈”区域开发战略，在44个地区进行了人居环境优良的“定居圈”试点建设。“定居圈”开发战略的实施，标志日本的区域开发从原来强调“经济第一”的经济开发转变为重视国民生活质量的社会开发。
3.这时期日本的区域开发是根据法律和规划进行的有序开发。据不完全统计，二战结束至今，日本先后制订了百余部区域开发直接法、间接法和配套法（注：[日]北岛滋：《开发与区域变动——开发与内发发展的相克》，(日本)东信堂1998年版，第51～53页。），建立了比较完善的区域开发法律体系。1945～1986年日本制订了三部全国性综合开发规划，还制订了大经济区综合开发规划、都道府县开发规划和市町村开发规划，形成了完整的区域开发规划体系。日本区域开发立法和开发规划是相互对应和相互配套的；开发规划使区域开发具体化、有序化，而区域开发立法则是区域开发顺利进行的一个重要保证。
4.这时期日本的区域开发基本上是由国家主导和投资的。在日本经济恢复时期和重化学工业化时代，即在地方和民间经济实力较弱，不可能或不愿意对区域开发进行大规模投资的情况下，由国家集中进行大规模项目开发是有必要的，引导了民间投资，并取得了较好的效果。但是，由于日本长期坚持国家主导(大约到1997年为止)，所以，到20世纪80年代后期，国家主导区域开发的弊病日益严重，最大的问题是国家背上沉重的财政负担。