议事协调机构、部际联席会议和部门协议：中国政府部门横向协调机制研究，本文主要内容关键词为：联席会论文,横向论文,政府部门论文,中国论文,协调机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 本文要研究的是中国中央政府部门之间的协调机制，属于政府部门协同中的横向协调工作。①“协调指的是让部门之内或之间的工作互相和谐以促成组织的目标”[1]。中央政府部际横向协调是指中央层级的政府职能部门之间在行使职权、管理公共政策和公共事务过程中进行的协作和调节。②现代政府组织因其功能分化和管辖差异，必然对相关的职能进行专业分工。但是政府的行政管理和公共政策往往需要保持整体性和一致性，因此，组织的横向协调(horizontal coordination)问题似乎是与组织功能分化相伴随而生的。 随着社会风险化和网络信息化时代的发展，一方面，政府部门面临着日益增多的“超组织边界”的公共问题——环境污染、食品药品安全、危机事件应急管理等等，这使以职能化和专业化分工为核心原则的传统官僚组织体系面临着严重挑战。20世纪80年代兴起的新公共管理改革更是导致政府管理和公共服务呈现出显著的碎片化特征，导致单个政府部门无法系统性地解决数量众多的跨部门的公共问题。另一方面，在后现代社会，按照传统理性官僚制原理建立起的功能性组织结构，不是导致政府无力解决跨组织边界的相关问题，无法提供整体性多样化的公共服务，就是造成部门机构和职能扩张，带来管理冲突以及权力交叉和重叠。 因此，在共同参与职能分工的中央政府职能部门之间建立起良好的协调机制，对于提高政府管理效率和服务质量有着至关重要的影响。 二、文献述评 近二三十年来，横向协调、整体性政府、协同政府、跨部门协同、协同治理等理论成为公共管理改革的前沿和热点，都强调把分散化的管理和服务整合起来，建立常态化、制度化的协调机制，提升政府管理的整体效能[2-6]。在实践上，我国的部际协调经历了部门间关系初步建立和发展(1949-1965年)、混乱和恢复(1966-1976年)、渐进改革(1977-1987年)、深层改革(1988-1997年)、平衡发展(1998-2007年)、冲突与协调(2008年至今)等六个不同的发展阶段[7]。在理论上，学术界的相关研究经历了“部门主义研究”、“议事协调机构研究”和“大部门体制研究”等三个阶段，形成了中国“政府部际协调”等研究的论域结构[8]。但是这种研究阶段的内容划分是不全面的，中国中央政府横向协调的实践丰富，除了上述的几种机制之外，还有大量的部际联席会议、相关程序性机制和部际协议等。与此相关理论研究也非常广泛，例如，运用法律视角针对监管部际联席会议的分析[9]等。2008年大部制改革后，中央政府的部际协调机制发生了一系列新的变化，表现在协调主体、权力运行方式和协调形式等三个方面[10]。 部际协调工作通常需要进行相应的制度建设，特别是建立与之相适应的组织结构和工作程序。OECD国家在建立和拓展横向协调方面拥有许多组织形式和技术手段，例如，借助核心执行力(首席执行专员、中心机构、强力的内阁首长)进行或协助进行横向协调[11]。加拿大政府依照资源密集度和正式性程度等维度，把部际横向协调机制分为非正式结构、协议和正式结构等三类[12]26。澳大利亚管理咨询委员会把部际协调结构分为部际委员会、专项任务小组、联合小组、代理安排、致力于特殊目的的前沿机构等五种类型[13]21。经合组织(OECD)将跨部门协同机制分为“结构性协同机制”(structural mechanisms)和“程序性协同机制”(procedural mechanisms)两大类。结构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同而设计的结构性安排；程序性协同机制则侧重于实现协同的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等[14]。 在我国，经历长期的行政改革形成了诸多各具特色的部际横向协调机制，也产生了不同的划分方式。例如，等级制协调和商议制协调[15]；会议、组织机构和主要领导参与[10]；结构协调方法和程序协调方法[16]；以权威为依托的等级制纵向协同模式、以部际联席会议为代表的横向协同模式和围绕专项任务开展的条块间横向协同模式[14]。面对这些多样化的部际横向协调机制的选择，最重要的匹配是合适的结构，既要根据协调事务的内容(信息共享、联合决策还是协作管理)与性质来选择，也要考虑外部条件来选择合适的协调机制，例如，任务的争议与复杂程度、可获得和使用的资源、任务的实施阶段等[12]25,[17]。 通过各种部际协调机制的运作，达到五个方面的目的，即“贯彻政治意志，执行行政任务；促进行政民主，平衡中央集权；消除部门之间的矛盾冲突，强化政府首脑的宏观调控能力；避免机构膨胀，提高政府运作效能；加强部委内部协调，提高政府决策执行的到位率”[15]。部际协调机制在运作过程中也不同程度地存在一些问题，最突出的就是各种议事协调机构和临时机构的膨胀问题，有些机构甚至成为常设机构或取代职能部门[17],[18]。 三、中国部际横向协调的基本形式 新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央政府经过多轮的行政体制改革，形成了形式多样的部际协调机制。主要有以下五种形式：第一，由国务院领导主持召开的高层决策会议或现场办公会议，就工作中的重要事项进行决策、分工和协调；第二，建立新的组织结构，如议事协调机构或临时机构，由国务院领导负责协调管理，主要相关部门参与，完成特定事项；第三，主要部门牵头，需要由多个部门共同管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任[19]；第四，部际联席会议，它是由国务院批准成立，通过联席会议进行协商和分工，以实现工作目标的制度；第五，签署合作协议，通过签署部门合作协议，建立部门之间的协调机制，互相配合完成工作任务。其中，以建立新的组织结构为基础的议事协调机构、以建立横向工作制度为基础的部际联席会议和以签署协议为基础的部门协议等三种协调形式，在当前的部门协调过程中发挥着主导性的积极作用，解决了诸多的协调问题，提高了中央政府管理的整体性、协调性和一致性。但是这三种协调形式因其各自的应用背景和自身存在的局限，也面临着诸多问题和挑战，甚至出现了协调失效的情况。 (一)国务院议事协调机构 议事协调机构是一种通过建立具体组织实体，专门处理相关事项的协调形式，具有资源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成员行为约束性强等特点。国务院议事协调机构，是我国国务院的组成部门之一，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，包括各类领导小组、协调小组和工作组，以及部分委员会、办公室、指挥部等。 新中国成立以来，在国务院常设机构之外一直存在许多辅助性机构，也称“非常设机构”，以更好地实现政府的管理职能。在1993年国务院机构改革中，这些非常设的机构统一更名为“议事协调机构”和“临时机构”[20]。1997年颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》中关于国务议事协调机构规定如下：国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施[21]。 通常国务院议事协调机构由总理、副总理、国务委员领导，其他成员基本上是各中央职能部门的正职领导。因此，虽然议事协调机构的参与部门和协调事务是横向性的，但是机构领导由上级领导担任，使其具有了明显的纵向等级特征[14]。议事协调机构往往都在牵头单位的对口司局中设立相关办公室作为具体办事机构，个别议事协调机构还单独设有办事机构，例如国务院扶贫开发领导小组办公室、国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室。这种组织安排形成了领导成员—牵头部门—办事机构作为权力和职能的中轴，其他部门依附其开展工作的“中轴依附”结构[22]。 按照国务院议事协调机构的功能职责范围，可将其分为四大类。第一类主要针对的是一般社会经济文化事务，此类机构数量众多，例如国务院残疾人工作委员会、国务院关税税则委员会、国家科技教育领导小组等。第二类主要承担危机管理的协调任务，例如国务院抗震救灾指挥部。第三类是专门为重大事项或工程而设立的议事协调机构，如国务院南水北调工程建设委员会。第四类主要涉及军事、安全领域，如国家国防动员委员会、国家禁毒委员会等。 国务院议事协调机构按照涉及的工作和机构范围可分为三类，这种分类方式也体现在机构名称上的差异。第一类是冠以“全国”字样的议事协调机构。此类机构涉及的机构数量最多、影响面最广，主要处理全国范围内的相关事务。因此，其一般会涉及各类党政机关以及各种相关团体组织等，典型代表有全国爱国卫生运动委员会和全国老龄工作委员会等。第二类是冠以“国家”字样的议事协调机构。此类机构除了管理相关国内事务之外，还会参与到相关国际交流与合作中。因此，其涉及面也相对较广，组成单位通常由党政军相关部门组成(国家应对气候变化及节能减排工作领导小组除外)，典型代表有国家防汛抗旱总指挥部和国家能源委员会等。第三类是冠以“国务院”字样的议事协调机构。与前两类相比，此类机构的涉及面较小，主要由国务院相关职能部门承担管理工作，但是专业性相对更强，以处理专门性的社会经济以及重大工程建设事务。这类机构数量最多，典型代表有国务院反垄断委员会和国务院三峡工程建设委员会等[22]。 (二)部际联席会议 部际联席会议不诉诸建立组织实体，而是通过相应的工作制度和协调程序进行部际协调。与议事协调机构相对比，部际联席会议是部门之间共同商定的工作制度，具有资源密集度低、权限约束性小、灵活性高的特点。部际联席会议是一种工作制度，致力于充分协同各部门之间的工作，更好地发挥各职能部门的作用。它不是一个组织实体，但对议事协调机制有重要的补充作用。部际联席会议是我国行政机构最高层次的联席会议制度，其成立和撤销具有严格的审批制度。部际联席会议主要有国务院领导牵头和主要部门负责人牵头两种形式。前者具有一定的等级制色彩，如由国务院副总理召集的国务院旅游工作部际联席会议；后者则更加侧重部门之间平等协商，以完成各类协调事项，如由人民银行行长召集的金融监管协调部际联席会议。 按照规定，部际联席会议是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制[23]。与具有纵向等级特征的议事协调机构不同，部际联席会议的召集单位和其他成员单位是横向平级的合作关系，其目的在于及时沟通和交换信息、协调不同意见和利益，以顺利推进某项工作任务的落实。因此，国务院关于部际联席会议的批复文件中几乎都强调，要“互通信息、相互配合、相互支持、形成合力，充分发挥联席会议的作用”。 部际联席会议的牵头部门主要是国务院组成部门，以及少数国务院直属机构和直属事业单位，召集人也主要以这些部门、机构和单位的行政首长为主，而其他成员基本上是参与协调的其他部门中负责相关工作的副职领导。其中，发展改革委牵头的部际联席会议的数量相对较多，议题主要集中在经济发展领域。这是由于发展改革委承担综合拟定国家经济社会发展政策的重要职能，工作涉及面广，处理的问题复杂程度较高。此外，国家发展改革委和财政部是部际联席会议的重要协同单位，二者是参与部际联席会议数量最多的两个部门，在部际协调网络中扮演着中间人和协调者的角色。 少数涉及面广、重要性强的部际联席会议的召集人由副总理或国务委员担任，如国务院社会信用体系建设部际联席会议、国务院旅游工作部际联席会议等。由副总理或国务委员担任召集人的部际联席会议，说明所涉及的问题受到上级领导的高度重视，或问题复杂且牵涉面广，仅由部级单位牵头无法实现有效的跨部门协调。此类部际联席会议主要集中在基本医疗保障、社会信用体系建设和旅游等领域，其办公室一般设在国务院办公厅或核心部门内。可见在部际协调过程中，部门之间无法建立平等有效的合作关系时，上级权威介入仍是协调部门关系的有效手段之一。 (三)部门协议 在众多的国务院议事协调机构和部际联席会议之外，一些部门通过签署部门协议，建立部门之间的协调制度，实现部门之间的协同合作。这种以签署部门协议为基础的部际合作是互不隶属的两个或两个以上的职能部门，为管理共同管辖的事务或实现共同的政策目标，在达成共识的基础上签订协议，采取一致行动的行政行为。相较于国务院议事协调机构和部际联席会议，部门协议是部门之间自由灵活地进行合作的基础，以此建立部际会商平台、部际协调机制等合作形式，加强信息沟通、整合部门资源、衔接行政权力。 部门协议是我国比较普遍采用的协调机制，尤其是在地方政府合作治理的过程中应用广泛。部门协议本质上是一个契约行为，这要求协议签订方在平等的基础上达成共识、签署协议。部门协议具有多样化的具体形式，如备忘录、合作框架协议等。近年来，中央政府层面使用部际合作协议来实现部际协调的案例越来越多，未来将发展为一项重要的部际横向协调机制。 目前在我国中央政府的部际横向协调中，以部门协议为基础的部门合作主要有签署部际合作协议和合作备忘录两种形式，前者的约束性和适用性更强。部际合作协议的典型实例主要有2009年住房和城乡建设部与原铁道部签署《关于建立部际协调机制的框架协议》，建立部际协调机制，加强在规划审批、实施和监督管理等方面的交流和协商，促进铁路与城乡区域的协调发展，更好发挥铁路在加快城镇化进程和城乡建设中的支撑作用[24]。2012年，科技部与工业和信息化部签署了《科学技术部与工业和信息化部促进中小企业技术创新合作协议》，旨在共同推进中小企业创新发展方面，加强两部之间的合作[25]。2014年，科技部与交通运输部签订了《科学技术部与交通运输部关于科技创新促进平安交通发展合作协议》，旨在交通运输安全方面，加强两部之间的合作。这是两部在2009年建立部际会商机制后，加强部门协调的又一重要举措[26]。在部际合作备忘录方面，主要有2014年国家发展改革委、国家税务总局、中央文明办、最高人民法院、公安部、财政部、国土资源部、交通运输部、商务部、人民银行等21个部门联合签署的《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，对税务机关公布的重大税收违法案件当事人实施18项联合惩戒措施[27]。 四、比较分析 国务院议事协调机构、部际联席会议和部门协议，是目前我国中央政府部际协调过程中，使用频率高、规范化程度好、协调成果显著的三种主要协调形式。三种主要协调形式基于不同的工作机制和程序设计，完成不同性质、不同形式的部际协调任务。三者的主要比较分析，见表1。
