王艳
山东省莱芜市国土资源局 山东 莱芜 271100
近年来，国家加大了国土资源执法监察工作力度，国土资源部组建了国家土地督察局，并联合监察部、人社部共同出台了针对地方政府土地违法违规行为责任追究的15号令。之后在全国范围内部署开展土地卫片执法检查。派驻各地的土地督察局也在各自辖区范围内开展例行督查工作。通过以上措施，充分调动了各级政府特别是县级以上政府依法依规用地的意识，增强了责任感和紧迫感，全国土地管理秩序得到进一步规范，土地管理工作形势整体向好。
但从基层国土资源执法监察情况来看，执法机制仍没有理顺，困扰基层国土资源执法监察工作的困难和矛盾仍然没有得到有效解决。本文力图通过对基层国土资源执法监察现状分析，提出问题及问题产生的原因，并就如何改进提出一些粗浅的思路和看法。
一、存在的矛盾与问题
经笔者调查，目前困扰基层国土资源执法监察领域的问题，主要有以下几方面：
一是国土资源执法刚性不足。按照现行土地管理法律法规，违法违规用地行为被依法处罚后，国土资源部门对罚款不到位以及拆除不到位等没有有效的应对措施，只能申请法院强制执行。但多数基层法院有一个考核指标，那就是“结案率”，受这个“结案率”影响，基层法院大多不情愿受理强制拆除违法违规建筑这类吃力不讨好的苦差事。纵观近年来违法违规建筑的拆除，每次都是基层党委政府出面协调，以“搞运动”的方式来集中开展这项工作。这就造成了违法用地虽经查处，但真正执行到位却困难重重的状况，对违法违规行为没有起到真正的遏制作用，导致违法违规用地象“割韭菜”一样，屡屡出现反弹。
二是国土资源执法权威性不够。当前基层国土资源执法监察缺乏权威性，工作人员没有“强行权”，着装也不够统一，使行政当事人对国土资源法律法规的严肃性认识不足。执法过程中，相对人威胁、对抗执法人员的现象时有发生。好多基层国土资源部门就创造性的开展“联合执法”，与公安、检察院等部门联合，无非就是借助这些执法部门的权威性，震慑违法当事人。此举有严重的“扯虎皮”之嫌，其行政合法性与合理性值得商榷。况且刚性执法部门受警力限制，不可能每次执法都派员参加，因此联合执法效果也不够理想。
三是共同责任机制构建不够全面。由于没有真正落实基层政府土地管理的共同责任机制，导致基层政府往往置“保红线”的要求不顾，包庇甚至支持违法违规用地。从国土资源违法违规案件发生严重的地区情况来看，都存在一个现象，那就是基层政府热衷于上项目、争投资，有的还建立招商引资考核机制，一切以招商引资为主，一切为招商引资让路，土地也不例外，以粗放经营、外延扩张的方式发展区域经济，这就造成土地利用方面违法违规行为频发。
四是执法监察工作保障严重不足。国土资源部门目前实行省以下垂直管理，但这种管理模式却存在严重弊端，那就是“事权”上收了，人员和经费保障却不管，县级以下国土资源部门的经费保障仍由所在政府承担。受当地财政限制，执法监察软硬件设施配置难免存在“吃不饱”现象。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆笔者曾对相邻两个县执法监察硬件配置情况进行调查，其中一个县仅县大队专用执法车辆就有13部，加上基层国土资源所，专用执法车辆达26部。而另一个县县大队仅有执法车辆1部，连正常的动态巡查都无法正常开展，严肃执法监察工作根本无从谈起。
二、产生的原因
以上问题的产生原因是多方面的，但归纳起来，主要有三点：
一是“地方保护”。不客气地说，影响基层国土资源执法监察的根本因素就是地方政府所谓的“发展观”和“政绩观”。当前很多基层地方政府都在大张旗鼓的搞招商引资，想方设法推动当地经济的快速发展，并要求各职能部门转变观念，强化服务，广开绿灯。这种心情无可厚非，但相当多的基层政府却只要“土地服务”，不要土地保护，更不要土地执法。有的“以租代征”，有的“纵容默许”，有的“瞒天过海”等等不一而足，探究一下近年来立案查处的土地违法违规案件，不难发现，除农民建房外，近乎大宗项目违法用地背后，或多或少地都隐藏着地方政府的身影。
二是体制不畅。我国的土地管理体制几经变化，逐步从城乡两元化管理到城乡一体化管理，从以地方政府为主的“块块”管理到目前所谓的“部分垂直管理”，应该说，在努力适应不断变化的新形势。但从实践来看，管理体制改革并没有达到预期的目的。什么样的违法用地能查、查到什么程度，什么样的违法用地不能查，很大程度上基层国土资源管理部门说了不算。那么，在这种体制下，要想严格依法管理土地，严肃查处土地违法行为，其结果可想而知。另外，这种体制还造成一种事实，那就是基层国土资源执法人员职业升迁通道狭窄，“垂上去”或者“垂回来”的呼声很强烈。
三是责任不清。目前我国土地执法监察制度和规定不可谓不全，不可谓不细，对违法者的查处有经济的、行政的、民事的、刑事的。对违法案件的查处有没收的、拆除的、移送的，还有同纪检、检察、法院、公安等联合办案的。但联合执法的意愿，只是国土资源部门的“一厢情愿”，目前基层土地管理基本上仍是“一家管、大家用”的局面，基层政府由于责任不在“自己”身上，只想发展要地，不想自我束缚，甚至消极执法、规避执法等，导致土地管理领域“执法难、难执法、法难执”的困扰存在。
三、对策和建议
针对存在的问题，就如何构建基层政府土地管理共同责任机制，找到加强国土资源执法与保护红线、保障发展之间的双赢甚至是多赢平衡点，提出如下建议：
一是建立政府主导的国土资源管理工作机制。应自上而下出台政策，督促加快建立由各级政府为主导，国土资源部门牵头，发改、公安、检察、法院、住建、农业、林业、工商等部门协调配合的土地管理共同责任机制，切实调动基层政府与各职能部门之间的工作能动性，建立健全国土资源“大家管、大家用”的良好体制机制。
二是建立土地违法违规案件查处协调机制。建立上下级之间、部门横向之间对国土资源违法违规案件查处联动机制。充分发挥各职能部门在发现和制止违法违规占用土地行为方面的作用，切实有效制止各类违法违规占用土地行为。同时，建立和完善通报制度和信息共享机制，各相关部门根据违法违规用地信息通报情况依照各自职能依法共同处理。建立完善与公检法纪等部门的联合执法机制，严肃查处违法用地行为，建立正常的相互通报制度，联合办案制度，在案件移送方面寻求新突破。
三是进一步理顺国土资源管理工作体制。国土资源系统内部要进一步理顺工作关系。2006年以来，国土资源部已经在全国设立了多处土地督察局，建立了土地督察制度。这种制度国外也有成功的模式可循，如英国、俄罗斯等国，好多政府部门就是采取这种中央制定政策，由地方政府来执行，中央政府再派出专门机构对地方政府执行情况进行督查的模式，不仅能发挥地方政府的主观能动性，还强化了中央对地方政府的管控。
作者简介：王艳（1986-），女，山东诸城人，工程师，主要从事土地管理工作。
论文作者:王艳
论文发表刊物:《低碳地产》2016年第10期
论文发表时间:2016/9/1
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