国际体系中的“失败国家”析论，本文主要内容关键词为：体系论文,国家论文,国际论文,析论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“失败国家”(failed states)作为一种切实存在的国际现象，可以说同国际体系一样历时长久。① 然而，冷战结束后，“失败国家”数目剧增。特别是全球化进程加速、冷战后新一轮国家形成和瓦解浪潮的出现、对“失败国家”所由产生的地区和全球不稳定及其对安全造成的诸多不利影响的关注增加等一系列因素，将“失败国家”问题推向了国际政治研究和人权日程的前沿。而“9·11事件”对美国造成的巨大震撼再次推动了对“失败国家”研究的深入，同时也彰显出美英等西方发达国家在政治层面欲借解决“失败国家”问题之名行强力干预之实的深层政治动机。正是这一根本方面，决定了对“失败国家”问题进行学理探究的特有现实意义，即如何透过历史和本质来认识“失败国家”产生的根源，以及明判国际反应正当与否。
一、冷战后“失败国家”的增生
近代以来，有关“失败国家”最为引人注目的案例当属被视为“欧洲病夫”的奥斯曼帝国。从18世纪开始，渐显“失败国家”特征的奥斯曼帝国开始积弱、分化，首先是所属区域的动乱，而动乱、无序状态连同重要的战略地位又吸引着外部势力的介入、争夺，从而在很大程度上危及当时国际体系的稳定。奥斯曼帝国退出巴尔干半岛后，列强在此的争斗成为第一次世界大战的导火索；而在中东，奥斯曼帝国最后的解体导致了这一地区潜在的种族、民族和宗教矛盾不断激化，引发了至今仍悬而未决的阿拉伯世界与以色列和西方错综复杂的矛盾。“失败国家”的潜在和实有危害及其引发的后续效应由此可见一斑。
二战后，蓬勃开展的非殖民化运动以及后来苏联的瞬间解体，实际上给国际体系增添了许多新的脆弱国家。同西欧那些有着悠久历史的发达国家和少有种族争端的拉美国家相比，这些非洲、亚洲和东欧国家面临威胁国家安全的三个难题：国家边界的划分十分武断，争议不断；国家的社会构成相当复杂；少有领导人享有建设市民文化和民主政治的经验。本质上，这些国家的安全处在国内和国外双重威胁之下，② 国家自身发展前景带有极大的不确定性。尽管如此，在冷战期间，“失败国家”问题却不再是一个突出的国际问题。③ 在冷战大背景下，美国和苏联两个超级大国出于地缘政治利益、争夺霸权和维护“大国信誉”的需要，对亚洲、非洲和拉丁美洲的众多弱小国家给予政治、经济和军事等各方面的援助。此外，美苏两极对抗及冷战期间国际社会对“高级政治”的关注，使得“失败国家”问题被掩盖了起来，或是被控制在不至于对国际秩序造成强烈冲击的限度之内。
然而，冷战的结束似乎是一个“分水岭”。冷战之后，不利因素交互作用使得“失败国家”数目剧增。冷战期间，美苏两国出于激烈竞争的需要，或公然入侵某些小国，或采取打代理人战争的方式，或进行政治颠覆，或搞军事政变，使得这类国家长期处于战乱之中，民族、宗教矛盾激化，无法组成代表广泛民意的强势政府，更无法有效履行基本的国家职能。这种以意识形态为借口的外来支持不但强撑着一个个脆弱国家的内部相对稳定，而且造就了一批批腐败、无能的政权。此外，这类国家大多为先前帝国主义列强的殖民地，外部强加的民主和市场的政治、经济发展模式往往脱离本国国情而引起重大问题。冷战后，超级大国因进行战略收缩而减少甚至完全停止了对这类国家的支持或援助。在缺少外部财力支援和外力维持内部平衡的前提下，这类国家通常难以维持正常运转。相反，却因积重难返而极易沦为“失败国家”。④
这方面，哈佛历史系博士迈克尔·伊格纳蒂夫以近10年来许多非洲国家的情况为例，描绘出了国家衰弱的发展轨迹：这些国家的统治者继承了一个贫穷而又落后的国家，国内各种基础设施要么缺失，要么老化、脆弱，根本不能满足国民的需要，国内存在大量的少数民族和各种宗教派别。而且，种种因素造成国家财政岁收萎缩。与此同时，统治阶层渐失管辖和安抚边沿地区居民或少数民族的能力，当后者不满政府统治的时候，统治阶层往往不是积极调和矛盾，而是开始将自身政治基础置于支持自己的种族集团和宗教派别之上。国内矛盾丛生以及统治基础层的萎缩使得这种不满情绪迅速升级，甚至促使少数民族转而采取公开叛乱的方式。这样，国家就陷入分裂之中，从而导致恶性循环。⑤“失败国家”正是这种发展轨迹的“终点站”。
2001年的“9·11”恐怖袭击是“失败国家”研究历程上的又一重大事件，它与之后不久相继打响的阿富汗战争、伊拉克战争一起，将对“失败国家”的研究推向了新的顶点。在这之后，恐怖主义的危害赋予“失败国家”问题的重要性和紧迫性又超越了先前的人道主义研究视角。当前越来越多的研究表明，“失败国家”不仅对其自身、邻国，而且对它们所在地区、甚至全球都构成了巨大危害。
总之，“失败国家”这一概念并不是凭空出现的，而是国际体系中特定国家在其特定发展阶段所处状态的一种真实写照，客观存在于国家发展进程的历史长河之中，可以说，“失败国家”是处在从有序到无序、从稳定到混乱等不同转型阶段的国家。当然，“失败国家”的面孔并非千篇一律。“失败国家”这一概念也不具有命定的性质，一国被认定为“失败国家”，只是对其当前所处状态的评判，并不是对这个国家的彻底否定。而且，在内力和外力的共同作用下，“失败国家”完全可以转变为“正常国家”。
二、“失败国家”的本质属性
尽管学术界对“失败国家”的界定和研究角度有所不同，但都不否认“失败国家”确实存在一些共同的本质属性，而对这些本质属性的关注是理解和解决“失败国家”问题的根本出发点。本文认为，“失败国家”的本质属性可归纳为前现代、无政府、轻人权、强依附四个根本方面。
第一，前现代——国家主权意识及其实践的严重滞后。英国首相布莱尔的外交政策顾问罗伯特·库珀曾把世界上的国家分为“前现代国家”、“现代国家”和“后现代国家”。在他看来，“后现代国家”已不再局限于那些涉及征服的、以传统安全为主的思考模式，例如西方以美英为首的发达国家；“现代国家”是那些行为基本符合国际常规、追逐利益、崇尚马基雅维里式处世哲学的国家，例如印度、巴基斯坦；而“前现代国家”通常也是前殖民地，它们作为国家的“失败”导致了霍布斯式“所有人反对所有人”的战争，如索马里和阿富汗。而“前现代国家”即是由“失败国家”构成的群体。⑥
尽管库珀的此种划分旨在为西方决策人士所鼓吹的“新帝国主义”摇旗呐喊，但就历史考察和对比研究而言，这种划分方法有一定的合理成分。如果以1648年《威斯特伐利亚和约》的签署为现代国家制度的起点，当前相对稳定的、以主权国家为基石的现代国家体系是在历经几个世纪的相互征服和难以计数的战争之后，才得以形成的。在这300多年的历史演变中，首先是欧洲的弱小公国经历了一系列合并、统一和巩固，形成了主权国家，而这一发展过程极少以和平方式完成。尔后民族国家的出现更远非一个简单而又自然的发展过程。⑦ 由此可见，库珀这种划分方法是基于这样一种认识，即“后现代国家”之所以处于当前相对稳定有序的状态，并不是一蹴而就的，而是经历了一个漫长的发展、转变过程，且这一过程并不是以和平方式完成的。由此可见，在国家构建过程中，至少有两个条件最为关键：一是有充裕的时间；二是能够使国内彼此迥异的族群接受国家边界和国家机构的正统性，认可国家享有从他们身上获取资源的权利，并同意由国家调控他们生活中的重要方面。⑧
作为国际体系中的“失败国家”，它们大多是由前殖民地获得独立后形成的主权国家，这种国家发展的短暂历史已预先决定了国家主权意识的严重滞后。而且，“失败国家”国内政治生活的无政府状态也使得国民无法从国家和政府层面获得保护。在中央政权式微、国内派阀林立、国家四分五裂的情况下，陷于战乱之中的难民为求生存，往往忠诚于能够为他们提供一些基本保护的部落和军阀，这种对其“保护人”的认可程度甚至高于对国家和弱势政府的忠诚。此外，殖民主义的蹂躏和先天不利的自然条件使得当地经济发展畸形、成分单一落后，居民文化教育程度极低。这种同生活条件密切相关的认识视野的局限性也是主权意识淡漠的原因之一。总之，对这类国家来说，主权在获得国际社会承认和排除外部势力干涉层面的意义远远大于其实际内容。⑨
其实，如果说同正常国家相比，“失败国家”的主权意识水平尚存在差距的话，那么更大的差距应该说是在主权实践层面上的。在冷战后全球化浪潮日渐发展壮大、国家之间相互依存愈益加深的背景下，作为“国际体系赖以运作的基石”的国家主权原则受到越来越多的挑战，“失败国家”问题就是众多挑战中颇有影响的一个。参照主权原则的对内、对外两个方面来看，“失败国家”不能有效确保领土范围内的秩序，无法为本国公民提供基本的安全与福利，甚至导致国内秩序的彻底崩溃，例如索马里、卢旺达和苏丹；而国家内部的失控又导致对外不愿或无法履行国际义务。⑩
第二，无政府——国家政治生活的常态。文明社会同原始社会的区别之一就是是否存在中央政府有效管辖下的国内有序状态。17世纪英国大思想家霍布斯在其“自然状态论”中就着重指出了国内“无政府状态”的巨大危害，即在这种公共权威产生以前的假设性状态中，人与人拥有同等的可以互相毁灭的能力，其结果是每个人对暴死于他人手下的巨大恐惧以及对他人意图的最坏猜疑，进而是为个人安全进行的绝对戒备和斗争。这同由物质欲望和名誉追求而引起的另两大类争斗一起，使得自然状态必然是普遍的和无休止的“一切人反对一切人的战争”状态。(11) 为走出这一困境，霍布斯提出订立社会契约，将一切订约人的几乎所有自然权利统统交给他们相约建立的“利维坦”——一个对个人来说无比强大、无比威严的公共权威，用对这种公共权威的绝对服从换取国内秩序和安全。
通过分析可以发现，“失败国家”国内的情形实际上恰恰是这一逻辑的逆向推演：在“失败国家”里，正是因为不存在这样一个“利维坦”，国内已回到了所谓的“自然状态”。有些“失败国家”中央政权式微，形同虚设，不但无力控制国内长期延续的动乱，而且受自身感知的不安全感和利益的驱动，不顾全体公民的利益，转而为自己代表的小集团牟利，例如蒙博托时期的扎伊尔和塔利班时期的阿富汗。(12) 有些“失败国家”的中央政权彻底崩溃，或者先前的中央政权直接蜕化为国内混战中的一派势力，就连形式上的中央政权也已经不复存在，国家彻底陷入军阀混战的四分五裂之中，例如西亚德政府被推翻以后的索马里。总之，“失败国家”中央政权的崩溃或式微致使国家内部社会生活回到了类似于霍布斯所言的“自然状态”，国家内部那些有组织的集团、种族不得不将自身安全问题视为首要关切对象。在一个无政府状态正在浮现，或者说在一个时刻伴随着权力转移进而可能导致内部失衡的国家，管控的能力就成为各派力量斗争的首要目标。这种对峙的大环境导致处于相互敌对中的集团因为害怕被对方消灭而诉诸暴力，(13) 从而进一步加剧业已存在的无政府状态。
在“失败国家”里，这种“无政府”成为国家政治生活的常态，要结束这种状态更是难上加难。(14) 过去的经验和当前在阿富汗、伊拉克面临的困境表明，旨在结束无政府状态的这种从“无序”到“有序”的过程不仅极为艰巨、费时，而且往往伴随着太多的未知因素和挑战。之所以如此，还是要归因于这种无政府状态造就的国内和国外各种既得利益集团的无形或有形的反制力。
第三，轻人权——主权当局的合法性危机。人权通常主要指国际法和国内法规定的、个人为维护其尊严所必需的基本权利和自由，包括经济、社会和文化权利，以及公民和政治权利。个人的这些权利和自由有赖于他们所属国家的承认和尊重，需要国家利用其掌握的资源去实现。当这些权利和自由遭到侵犯时，需要国家采取立法、司法和行政措施加以救济。当这些人权、尤其是生存权和发展权遭到外来侵犯或威胁时，还需要国家聚集全国人民的力量去加以保卫。很明显，如果没有以享有主权为其本质属性的国家，无论在国内或国际上，个人的人权都不能得到应有的保障。
在“失败国家”里，由于无政府成为国内政治生活的常态，政局动荡，内战和骚乱如同家常便饭，部落、宗教矛盾冲突错综复杂，冲突各方动辄兵戎相见，其中的弱势政府或强势一方即使有意愿维护人权，也缺乏将其付诸实施的能力，况且这种意愿覆盖的范围极为有限。例如，1993年10月，上任仅4个月的首位布隆迪民选总统、胡图族人恩达达耶被发动军事政变的图西族军人杀害，从而引发大规模部族流血冲突，酿成数十万人被杀的惨剧。(15) 考虑到当前人权所具备的国际属性，“失败国家”主权当局这种糟糕的人权纪录必会受到国际社会、尤其是西方大国的指责甚至干涉，从而使其主权当局的合法性遭到质疑。
广义的人权还涉及由个人组成的以人民为主体的集体人权，自决权、公投权等都属于这个范畴。从这个切入点考察的话，主权当局合法性危机在“失败国家”的国家重建时期体现得尤为明显。由于本身所处恶劣状态，能够在全国范围内通过正式选举产生体现民意的合法政府的“失败国家”可以说是凤毛麟角，更多情况是在外来力量干预下扶植起来的国家政权，例如当前的伊拉克。之后，如何团结不同派系，融合各个派系之间存有重大争议的“民主原则”，从而组成强有力的政府，则是这种先天不足的政权自诞生之时就面临的一大考验。
主权当局的合法性危机在这些“支离破碎”的国家里普遍存在着的独立主张和要求上也有所体现。在这些国家，由于民主制度和公平、公正机制的缺失，占人口多数的种族往往在实际生活中享有更大的支配权，这就使得少数种族在社会、经济和政治领域产生一种“排外感”和“失败感”，特别是当他们的渴望、目标、价值观和需求遭到拒绝时，种族间的冲突和对获得独立的更大期望往往就会被催生。(16) 也就是说，当少数种族的独立特性遭到拒绝、缺乏安全感、并不能有效参与国家构建进程时，他们往往转而采取暴力的方式。而且，少数族群逐渐认识到，通过旨在为反映国家内部声音而设的国际论坛的方式，能在加强内部团结的同时弱化政府效力，从而有利于维护自身利益。国际组织也往往支持国家内部的这种独立运动，并赋予这种独立主张以合法性。此外，在以多种族为特性的“失败国家”，人权被解读为种族拥有种族自决权(ethnonational self-determination)，这就给这些国家的领土和主权完整带来了极大威胁。(17) 克里斯·艾伦认为，非洲国家暴力和冲突的方式以及这种“新暴力”特点都归因于此。(18)
第四，强依附——国际体系结构重压的牺牲品。国际体系中“失败国家”的增生除了内因之外，很大程度上还由于国际体系结构的重压使然。根据国际关系理论中依附理论的解释，由于历史上国际分工的发展和各国经济条件的不同，造成了国际体系的二元结构，即国际体系由“中心—外围”(或“宗主—卫星”)组成。(19) 发达国家处于国际体系结构的中心，不发达国家处于外围，市场完全受发达国家操控。这样，不发达国家一直处于为“中心”提供原材料、农产品和半成品的地位，根本无法实现经济的发展。可以说，世界经济体系的构成、运转以及各部分之间的相互联系，都从属于“中心”的利益，其结果是“中心国家”与“外围国家”的贫富差距不断扩大。在这种不对称、不平等结构中，市场非但没能成为外围国家迅速发展、摆脱贫困的可资借助的工具，反而成了“中心”压迫“外围”的“帮凶”。“外围国家”在经济上的落后、政治上的殖民化恰恰证明了这一点。
“外围”对“中心”的依附根源可上溯到殖民时代，而在当代则以国际劳动分工的形式保留下来。这种强依附的“尴尬定位”正是“失败国家”所面临困境的真实写照。“失败国家”大多数是先前殖民地获得独立后成立的实体，长期的殖民统治使当地经济畸形发展，经济社会生活严重依附于西方殖民者。独立后又受到内战、无政府状态等因素的困扰，经济发展缓慢、止步不前，甚至出现倒退。在社会生活方面也缺乏稳定有序的政治制度，特别是由于殖民地时期殖民者为满足自身利益需求而实行的“分而治之”等政策而更加恶化。获得独立后，虽然大部分新实体彻底抛弃了先前殖民者赋予的政治、经济制度，开始了基于民族认同、国家认同的国家构建过程，但这种对外依附性非但没有消除，反而受先前被掩盖的各种矛盾释放的影响而变得更加强烈。此外，“失败国家”不平等的社会结构使社会进步的每一点成果都被权力阶层所瓜分，而下层贫困阶层的分裂又阻碍了他们为共同利益而促进改革的努力。同时，这些国家贪污腐败盛行，“政府越来越多地落入富人和权势人物掌握之中”，使得原本不平等的社会结构更加刚性化；加之这些国家本身人口激增，有的还陷入国家之间或国家内部的战争或冲突之中，更使得发展的努力只使少数把持着工业部门的富人受益，而民众却是“日益扩大的贫困”。(20) 这一切使得“失败国家”在经济发展、现代化建设、国际地位和国民生活水平的提高等诸多方面都严重依赖外来力量的支持。
当前，全球化的迅猛发展进一步加深了国家之间相互依赖的程度，但并没有消除业已存在的国际分工和不平等交换。对“失败国家”而言，这种相互依赖严重不对称。当前国际体系在诸多重要方面对体系内的弱小国家、尤其是欠发达国家都造成了侵害，换言之，作为国际体系中一种新型的“准国家”形态(quasi-state)，它们无法按照发达国家确立的整套规则行事。(21) 所以，“失败国家”问题已不仅仅是威斯特伐利亚体系下国家内部暂时的功能紊乱，国家在提供诸如司法、医疗、教育体系等基本公众服务方面的失能也不再仅仅是国家内部的异常。相反，它已成为当前国际体系结构上的显著特点。那些支撑威斯特伐利亚体系的观点忽视了这一事实，即除了从法律维度窥视之外，国家实际上并不平等。因此，威斯特伐利亚体系的核心遗产——国家创建进程——当前正面临着来自“国家破裂”和“国家失败”的强大反作用力。(22)
三、“失败国家”问题的应对之道：争议与困境
当前，对“失败国家”的应对之道已经超越了问题本身，“失败国家”现象也不应再被单纯地视为人权问题或安全问题。实际上，“失败国家”已同维护国际体系稳定的“主权与人权”、“秩序与正义”等重大原则问题相互纠缠，它既是国际体系重压的产物，又反过来威胁国际体系的安全与稳定。(23)
冷战结束之后，“失败国家”数目剧增、“失败输出”愈发严重。在这个问题上，西方特别是美英走在了研究的前列。早在1994年，在美国副总统戈尔的号召下，由美国中央情报局资助成立了“‘国家失败’特别小组”，其任务是评估和预警世界范围内的“国家失败”，(24) 为美国制定对这些国家的政策提供理论和政策依据。(25)“‘国家失败’特别小组”的中情局背景从一个侧面隐现了此任务的深层动机。(26) 而近年来对“失败国家”成因的深入研究表明，在某些“失败国家”的“失败进程”中，西方大国的所作所为并不像其宣传的那么高尚、无私，相反，它们倒是起了“推波助澜”的作用。2003年1月，英国BBC探索电视节目的一位特邀嘉宾援引美国经济学家杰弗里·萨克斯的文章称，20世纪90年代早期美国对前苏联援助方案的初衷是破坏而非重建苏联。在苏联解体后，几个前加盟共和国被归入“失败国家”之列，在一定程度上是美政策有意为之的结果，其目的就是防止超级大国苏联的复苏。(27)
同样是克林顿执政时期，国务卿奥尔布赖特把世界上的国家分为四种类型：“国际体系内国家”、“过渡国家”、“失败国家”和“无赖国家”。在奥尔布赖特主导下，克林顿政府对“失败国家”制定了一系列有针对性的外交政策，主要涉及三方面内容：消除这些国家的冲突根源、帮助这些国家确保安全和实施预防性外交政策。但由于克林顿政府面临国内外压力，这些政策并未真正得到坚持与实施。
小布什执政后，美国国务院政策规划办公室主任理查德·哈斯在其《干涉——美军事力量在后冷战世界的使用》一文中，着力探索了美国对“失败国家”实施干预的合理性及合法化问题。之后他又在《纽约人》杂志中撰文指出：“在各国拥有的主权当中应附带不能杀害本国国民和不支持恐怖行动等一系列义务。不能实现这一义务的国家应被剥夺主权和不被干涉的权利。美国等其他国家应被赋予进行干涉的权利。”(28) 此文一出，立刻在学术界遭到广泛批评。
无独有偶，罗伯特·库珀于2002年4月7日撰文《我们为何需要帝国主义》，将“前现代国家”描述为由“失败国家”构成的群体，称这类国家失去了运用权力的正统性或垄断性——常常是两者兼而有之。(29) 实际上，库珀是鼓吹以“新帝国主义”来拯救世界。此外，哈佛大学肯尼迪学院国内冲突研究项目主任罗伯特·洛特伯格、美国乔治敦大学战略和国际问题研究中心主席约翰·哈姆雷及美国陆军协会会长戈登·沙利文分别在《华盛顿季刊》、《外交》等刊物上发表文章，继续鼓噪“失败国家”论，并称重建“失败国家”是目前美国具有战略和道德意义的“迫切任务”。(30)
正是在此种“迫切任务”的重压之下，以美国为代表的一批西方国家政策分析人士和研究人员在既有研究成果上继续深入探讨。2005年10月31日，《美国之音》播发了一篇题为《“失败国家”——对全球稳定的威胁》的文章，宣称应对“失败国家”应从国家内部入手，“选举机制”和“分权模式”等西方运作程序及规范应在其中发挥关键作用。(31) 同时，阿富汗和伊拉克动荡不安的国内形势表明，国际社会在应对方式上加重关注对内视角不仅在当前、而且从长远意义上讲都明显优越于外部强力干预的应对方式。正是在此背景下，2006年5月，同美政府、国会、军方及企业、传媒、学术界关系都较为密切的美国和平基金会与美国《外交政策》杂志在2005《“失败国家”目录》基础上，公布了2006年新的《“失败国家”目录》(“Failed States Index 2006”)，其中位居前十位的国家分别是苏丹(3)、刚果(金)(2)、科特迪瓦(1)、伊拉克(4)、津巴布韦(15)、乍得(7)、索马里(5)、海地(10)、巴基斯坦(34)、阿富汗(11)。(32) 虽然这两个科研机构为更新此目录做了大量工作，但报告指出，大多数列入目录中的国家并非当前的“失败国家”，此目录考察的只是一个国家应对国内暴力冲突的脆弱程度，甚至可以理解成一份风险评估的排序表。但重要的是，该报告强调指出，虽然国际社会在东帝汶、莫桑比克、纳米比亚和利比里亚等国的维和行动取得了成功，但美国近期在伊拉克和阿富汗的作为已经凸显了强力干涉的严重局限与不足。同时也应该认识到，联合国、世界银行和国际货币基金组织等国际机构固然能够帮助应对“失败国家”，但这种由国际社会主导的大规模国家建设必定是复杂且耗资巨大的。
由此可见，尽管美英两国政府没有给出任何关于“失败国家”的官方定义，但是同历史上的干预理论诸如“人道主义干预”论、“主权有限”论相比，当前西方决策人士鼓吹的“失败国家”论作为一种干预理论的实质和作用并没有发生变化。首先，美英等国的“失败国家”论很大程度上是在为“新干涉主义”和“新帝国主义”论提供立论依据，为新时代的强权政治披上合法外衣；其次，“9·11事件”后，美英等国认为，“失败国家”和恐怖主义结合所产生的巨大杀伤力凸显了“强力干预”的必要。而对“失败国家”的“强力干预”将带来一系列不堪设想的严重后果，当前伊拉克的严峻局势就是最好例证。尽管萨达姆统治时期的伊拉克被西方指责为“集权国家”，但国内至少存有运作正常的国家机构和起码程度的国内秩序。美英等国发动伊拉克战争、推翻萨达姆政权后，伊拉克教派矛盾激化，暴力仇杀事件不断，社会动荡不安。所以，在2005和2006年度《“失败国家”目录》中，伊拉克一直处于第四位。当前各种迹象显示，美英等国名为“消除暴政”的外来干涉不仅未能帮助伊拉克建立一个能强有力维护国内秩序的中央政府，反而在某种程度上将其推向了“失败国家”的深渊。
尤为值得关注的是，与以往该领域学者几乎清一色关注弱国不同，新近发生的国际事件大大拓宽了“国家失败”问题的研究领域。2005年发生的几项重大事件为强国和那些一向较稳定的国家也存在的“孤立的零星失败”(“pockets of failure”)现象提供了充分例证。美国遭遇的卡特里娜飓风噩梦就展示了其在灾害应对上存在的巨大漏洞，从而使全世界观众“见识”了如此超级大国在面对数千灾民时的“束手无策”。两个月之后，法国发生的暴乱曾一度使首都巴黎陷入瘫痪，凸显了该国穆斯林移民与主体社会之间的深深裂缝。由此，有西方学者指出，“国家失败”症状在全世界任何地区的任何一个国家都可能出现。(33) 这也更说明了在学理上，“失败国家”同其他诸如“脆弱国家”、“崩溃国家”、“潜在的失败国家”等称谓一样，都是对国际社会客观存在的现象的反映，并不具有对整个国家做出评判的命定性质。
显然，在“失败国家”问题上，国际社会并不苟同美英的政策主张。实践上，联合国、世界银行、区域性组织甚至一些非政府组织，都采取了诸多不同于美英的积极的、建设性的措施，例如联合国领导下的国家重建计划、区域性国际组织的维和行动、情报信息共享、实施发展援助、地区经济一体化建设、消除贫困与难民救助等，都旨在防止“失败输出”和帮助进行国家重建。
中国作为当今世界上最大的发展中国家和负责任的大国，无论是就自身利益而言，还是从国际社会的共同利益出发，都需要加深对“失败国家”问题的研究。实际上，中国的周边就有“失败国家”阿富汗。尽管在美国和北约的牵头下，国际社会为阿富汗重建提供了大量财力和物力援助，但效果仍不甚明显。而且，如果按照西方的定义标准，中国的周边还有多个“失败国家候选国”(或曰“潜在的失败国家”)。考虑到“失败输出”的实有和潜在危害，我们不仅无法回避“失败国家”这个事实，也无法回避“失败国家”可能对中国造成的直接危害。
当前，中国的周边外交已拓展为“大周边”外交，“大周边”不只是一个地理概念，而是一个立体概念，既包括与中国直接相邻的国家，也包括那些虽不接壤、但却与中国有重大利益关系的国家或力量，它们可视为中国周边的延伸。然而，利益的拓延同时也伴随着风险的递增，尤其是涉及到“失败国家”时更是如此。从“大周边”的角度出发，像中东伊拉克和东盟国家东帝汶等“失败国家”都应该被纳入考察范畴，都应被视为稳定中国周边的关切因素。因此，加强对“失败国家”的研究，不仅有利于中国在国际社会履行作为一个大国的责任，而且有利于做好风险预测与风险规避，保护中国对外经济利益及人员、财产的安全，更有助于完善应急机制，以便在极其恶劣的情况下迅速撤出驻外工作人员及意欲归国的华人、华侨。
可以说，国际社会的安全与正义将国际体系中的大国和“失败国家”这类弱国捆绑在一起，从而使得“失败国家”现象及其解决途径超越了问题本身，特别是突破了这样一种过于简单化的常识：“失败国家”问题基本上是一个安全问题。实际上，“失败国家”问题还涉及国际政治中的主权和人权、秩序与正义、大国与小国关系这类永恒主题，因而具有重大的国际政治效应。为此，在国际政治实践上，我们不仅要一方面应对“失败国家”问题、规避“失败输出”的危害，同时还应充分认识到“失败国家”现象所蕴含的、远远超越“失败国家”问题本身的、带有全局性的重大战略问题。具体说，就是在有助于应对“失败国家”问题的前提下，与美英为代表的西方国家进行外交博弈，从而最大限度地维护国家利益，进而积极塑造更加公平合理的国际秩序。
注释：
①Minh Nguyen," The Question of ' Failed States' :Australia and the Notion of State Failure," http://www.uniya.org/research/state_failre.pdf,2006.2.25,p.2.
②David Carment," Anticipating State Failure," paper prepared for the conference on " Why States Fail and How to Resuscitate Them," January 19-21,2001,p.6.
③Hans Henik Holm," A Disaggregated World Order in the Making:Policy towards Failed States as an Example," International Politics,p.38,Sep.2001.转引自韦宗友：“‘失败国家’问题与国际秩序”，《现代国际关系》，2005年第3期，第15页。
④西方学者罗什(Rosh)和阿尤布(Ayoob)认为，“国家失败”主要是由于对脆弱国家的外部支持的突然撤出而导致的。阿尤布还主张，正是冷战期间外部势力的支援和干预使第三世界缺少“有效国家”，或者说存在一些学者定义的“准国家”。实际上，阿尤布的主要论点就是将“国家失败”的出现同超级大国在第三世界的竞争直接联系在一起。参见David Carment," Anticipating State Failure," p.7.
⑤参见Gero Maass & David Mepham," Promoting Effective States," paper of a 1-day symposium at the Commonwealth Club,London,held by the IPPR and the FES,October27,2003,p.9.
⑥Robert Cooper," The New Liberal Imperialism," The Observer,April 7,2002.
⑦参见T.J.Biersteker and C.Weber,eds.,State Sovereignty as a Social Construct.Cambridge:Cambridge University Press,1996.
⑧Mohammed Ayoob," State Making,State Breaking,and State Failure," in Managing Global Chaos:Sources of and Responses to International Conflict,ed.Chester A.Crocker and Fen Osler Hampson with Pamela Aall,Washington,D.C.US:Institute of Peace Press,1996,p.40.
⑨有的西方学者称“大多数‘失败国家’根本就不是真正的国家，除了理论意义上外不再包含任何实质内容”，尽管此类观点有些偏激，但还是能说明“失败国家”自身的一些问题。参见Rosa Brooks," Failed States,or the State as Failure? " University of Virginia School of Law Review,Volume 72,Issue 4,2005,p.9.
⑩韦宗友：“‘失败国家问题’与国际秩序”，《现代国际关系》，2005年第3期，第17页。
(11)霍布斯：《利维坦》第13章，商务印书馆，1986年，第95-96页。转引自时殷弘：“国际安全的基本哲理范式”，《中国社会科学》，2000年第5期，第180-181页。
(12)Robert I.Rotberg," Failed States,Collapsed States,Weak States:Causes and Indicators" ,in Robert I.Rotberg,ed.,When States Fail:Causes and Consequences,Princeton University Press,2003,p.6.
(13)David Carment," Anticipating State Failure," p.13.
(14)Robert I.Rotberg," The New Nature of Nation-State Failure," The Washington Quarterly,Summer 2002,25:3,pp.85-86.
(15)莫亚：“非洲为什么这么乱？”2006-3-20,http://www.snweb.com/gb/gnd/2003/0811/g0811001.htm.
(16)David Carment," Anticipating State Failure," pp.9-10.
(17)Mohammed Ayoob," State Making,State Breaking,and State Failure," in Managing Global Chaos:Sources of and Responses to International Conflict,p.45.
(18)Chris Allen," Warfare,Endemic Violence and State Collapse in Africa," Review of African Political Economy,No.81,pp.367-384.
(19)杨雪冬：“国家与市场：国际政治经济学的观点”，《世界经济与政治》，1997年第9期，第24页。
(20)参见[瑞典]冈纳·缪尔达尔著，顾朝阳、张海红等译：《世界贫困的挑战》，北京经济学院出版社，1991年。
(21)R.Jackson,Quasi-States:Sovereignty,International Relations and the Third World,Cambridge:Cambridge University Press,1990.
(22)" Failed and Collapsed States in the International System," A report prepared by The African Studies Centre,Leiden,The Transnational Institute,Amsterdam,The Center of Social Studies,Coimbra University,and The Peace Research Center-CIP-FUHEM,Madrid,Dec.2003,p.5.
(23)Robert H.Dorff," Responding to the Failed State:What to Do and What to Expect," paper for Failed States Conferrene,Purdue University,West Lafayette,7-10 April,1999.
(24)国内学者认为，“国家失败”是对“失败国家”和“处于失败进程中的国家”两种现象的抽象总结。参见门洪华、黄海莉：“应对国家失败的补救措施——兼论中美安全合作的战略性”，《美国研究》，2004年第1期，第9页。
(25)Daniel Lambach," The Perils of Weakness:Failed States and Perceptions of Threat in Europe and Australia," paper for presentation at the conference " New Security Agendas:European and Australian Perspectives" ,Menzies Center for Australian Studies,King' s College,London,in cooperation with the Contemporary Europe Research Center,University of Melbourne,London,1-3 July 2004,p.3.
(26)“‘国家失败’特别小组”自成立至今，已发表了3份研究报告。参见Daniel C.Esty,Jack A.Goldstone,Ted Robert Gurr,Pamela Surko,and Alan Unger,Working Papers:State Failure Task Force Report,Mclean,VA:Science Applications International Corporation,30 November,1995; Daniel C.Esty,Jack A.Goldstone,Ted Robert Gurr,Barbara Harff,Marc Levy,Geoffrey D.Dabelko.Pamela T.Surko,and Alan N.Unger,State Failure Task Force Report:Phase Ⅱ Findings,Mclean,VA:Science Applications International Corporation,31 July,1998; and Jack A.Goldstone,Ted Robert Gurr,Barbara Harff,Marc A.Levy and Monty G.Marshall,State Failure Task Force Report:PhaseⅢ Findings,Mclean,VA:Science Applications International Corporation,30 September,2000.
(27)" Failed and Collapsed State in the International System," p.7.
(28)张晓慧：“‘失败国家’论”，《国际资料信息》，2003年第6期，第27-28页。
(29)Robert Cooper," The New Liberal Imperialism," The Observer,April 7,2002.
(30)Robert I.Rotberg," Failed States in a World of Terror," Foreign Affairs,Vol.81,No.4,July-August 2002; " The New Nature of Nation-State Failure," The Washington Quarterly,25:3,summer 2002,pp.85-96; John J.Hamre & Cordon R.Sullivan," Toward Postconflict Reconstruction," The Washington Quarterly,25:4,Autumun 2002,pp.85-96.
(31)Jeffrey Yong," Failed States:A Threat to World Stability," http://voanews.com/english/archive/2005-10/2005-10-31-voa25.cfm.
(32)The Fund for Peace & Foreign Affairs," Failed States Index 2006," http://blog.foreignpolicy.com/fsi_06/fsi06.html.国家后括号中的数字表示该国在2005年《“失败国家”目录》中的排名。报告指出，巴基斯坦从2005年的第34名蹿升至2006年的第9名，主要原因包括该国未能稳定靠近巴基斯坦与阿富汗边界部落地区的稳定、2005年10月发生的大地震以及日益严重的种族矛盾等。
(33)The Fund for Peace & Foreign Affairs," Failed States Index 2006," http://blog.foreignpolicy.com/fsi_06/fsi06.html.