科学发展观与行政成本控制，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,成本控制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1004-3160(2006)06-0028-03
党的十六届三中全会《决定》明确指出：要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观。这是新一代领导集体实施的一个具有战略意义的发展理念与价值取向，它标志着中国政府的发展目标已经从单纯追求经济增长转向全面、协调、可持续发展。在全面落实科学发展观的过程中，按照现代政府管理理念，塑造一个一切为了人民的公共服务型政府，一个透明公开、廉价高效的政府，提高政府管理效率，使政府真正转变为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者、广大人民群众利益的维护者，具有十分重要的意义。
一、科学发展与行政成本的关系
发展观是人们关于发展的本质、目的、内涵和要求的总的看法和根本观点。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展，这是我党领导全国人民经过20多年改革开放实践的探寻，总结我国社会主义现代化建设的成就和经验教训，并以全球视野汲取了人类发展的有益成果，针对全面建设小康社会的目标，在新的世纪提出的科学发展观。其中，“坚持以人为本”是核心，它要求我们党把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，一切依靠人民群众，一切为了人民，在社会经济发展的基础上不断满足人民群众的多方需求，努力为人的全面发展创造条件。
科学发展观与政府管理实践和管理效率之间是相互影响的：有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对政府管理的发展实践和管理效率产生根本性、全局性、长期性的重大影响；反过来，政府管理的发展实践和管理效率又会促进发展观的不断完善。科学发展观是一种重视效率的发展观，它要求政府的出发点和归宿是人，一切为了人，一切服务人，一切要有益于促进人的全面发展；要求政府提高管理效率，优质高效地为全社会提供公共产品和公共服务；要求按照现代政府管理理念，塑造一个一切为了人民的公共服务型政府、一个透明公开、廉洁高效的政府。科学发展观既对政府行政管理提出了的要求，同时又使科学发展成为政府行政管理必须满足和服务的目标。科学发展观指导下的政府行政管理，除了强调一般管理学意义上追求的效率外，还把促进经济社会的全面、协调、可持续发展作为其更高目标。如果政府管理效率高、行政成本低，政府能够优质高效地为全社会提供公共产品和公共服务；如果政府能够在资源十分有限的条件下，降低消耗，高效满足占全世界五分之一人口的我国13亿人民的多方需求，真正为人的全面发展创造条件。那么，我们的政府与社会的关系就更加协调，廉洁高效的政府就会促进科学发展观的落实。
二、不合理行政成本不符合科学发展观
政府行政成本是政府在一定时期内为社会生产公共产品、提供公共服务的活动所付出的费用之和。政府作为社会公共组织，为全社会提供公共产品和公共服务是它的基本职能。但是，由于公共产品和公共服务本身所具有的非盈利性、非排他性、非竞争性，使政府缺乏降低成本提高效率的动力，难以进行成本——收益分析，导致社会资源的浪费，影响其他社会生产的发展。再者，由于政府机构的内部性问题和帕金森定律的作用，政府机构、人员和预算都会增长，政府行政成本也就大大提高了。政府行政成本的增长，必然会相应地制约政府社会公共服务能力的有效发挥，不符合“从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，切实保障人民群众的经济、政治和文化利益，让发展的成果惠及全体人民”的科学发展观。
1.行政不良成本，影响社会经济科学发展。改革开放 20多年来，我国政府职能已有重大转变，但目前各级政府仍然管了许多不该管又管不好的事，一些本应该由市场中介组织和社会组织承担的职能，政府还不同程度地兼顾着，政府职能转变不到位和政府职能越位或错位现象还同时存在。政府职能出现越位或错位必然也要耗费一定的社会经济资源，发生相应的行政成本，但这种耗费、这种成本，即使投入再少，也是不合理、不科学的。另一方面，在组织结构上，我国政府还存在行政层次过多、机构设置不合理、多重多头执法和机构臃肿的问题，基层政府“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割。政府管理层次多、机构多、人员就会多，相应的政府行政成本也必然会多；而基层政府条块并存的行政管理体制又极易造成相互之间的推诿扯皮，增加政府的协调成本。政府职能越位、错位带来的不合理管理成本，以及由于组织结构上存在问题所增加的协调成本，都是政府管理的不良成本。这些不良行政成本不仅影响政府管理效率，而且影响社会经济科学发展。
2.管理费用不正常增长，影响社会事业全面发展。行政管理费是政府机构运行成本在国家预算内财政支出上的具体体现。我国政府行政成本过高，突出体现在行政管理费用不正常增长。我国中央财政支出中行政管理费支出从1978年的52.90亿元增加到2003年的4583.92亿元，从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，而且近几年来行政管理费用增长还在大幅度上升，平均每年增长23%。正如全国政协委员在2006年“两会”期间指出：我国行政管理费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。行政管理费的快速增长，挤占了社会其他支出，是造成我国社会事业发展滞后的主要原因之一，致使我国教育、社会保障、公共卫生等成为经济社会发展的薄弱环节，不符合“促进经济、社会和人的全面发展”的科学发展观要求。科学发展观强调全面发展，就是要推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。行政管理费用的不正常增长，影响社会事业全面发展，不符合科学发展观。
3.消耗性成本比重大，影响社会经济健康发展。按照一般原理，成本可分为生产性成本和消耗性成本。在政府行政成本中，为社会提供公共服务，生产公共产品的直接支出可视为生产性成本，而其他费用支出，如车辆管理费、会议费、通讯费、接待费等则可视为消耗性成本。目前，政府行政成本存在的一个主要问题就是行政成本结构不合理，行政成本中纯消耗性成本比重过大。比如，2005年3月，有广州市人大代表针对广州市某单位行政编制81人，年车辆保险费113万元的现象提出质疑。笔者也曾在“降低县级政府行政成本研究”的课题研究中，就县级政府行政成本结构问题进行过调查，调查发现，县级政府中吃喝接待费一般占本级政府机关各项支出的14%左右；车辆管理费一般占本级政府机关各项支出的16%左右。各地政府的接待费、通讯费、交通费、公车管理费等纯消耗性支出太大，政府相当一部分资金被纯消耗性支出所耗费，严重存在结构不合理的问题。科学发展观既强调科学发展，也重视健康发展。政府行政成本这种不合理的结构，不符合科学发展观的要求，影响社会经济健康发展。
4.政绩成本过高，影响人民利益的实现。我国目前的政府政绩考核评价机制有人把它归纳为是一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，考察的指标仅仅是完成的结果，横向或纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为所进行的投资。这种以产出论英雄的政府政绩评价机制，驱使各级官员有意或无意地抹去施政成本，追求短期个人政绩而不惜牺牲国家、集体、群众的长远利益，造成了某些政府部门、某些政府领导者弄虚作假、热衷于表面政绩。据2006年3月22日中央电视台焦点访谈报道：吉林省通过省、市、县、镇几级政府筹资、补贴，在八道河子镇建立了一个小康示范村（别墅村）。该示范村建成后引起了轰动效应，大量外地地方政府官员慕名前来参观学习，确实为当地政府领导争了政绩，也争了光。但也就是这样一个别墅村，即使按低于成本价出售（成本价为7万多元一栋，销售价为5万元一栋），也没有哪个农民愿意买，这个不顾当地农民实际情况，而仅给政府领导脸上贴金的花架子，目前已成为当地政府的沉重包袱。科学发展观强调“以人为本”，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展，将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。而“政绩工程”、“形象工程”成本高、浪费大，既使政府行政可信度被大打折扣，又不符合科学发展观要求，影响最广大人民根本利益的实现。
5.无效成本太大，影响社会经济协调发展。政府行政成本中既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本，目前，由于政府行政成本监管机制不健全，导致行政成本中无效成本太大。据报道，1998年以来，地方干部出国（境）超过指标3至4倍。如1998年指标为50亿美元至52亿美元，实际开支达280亿美元：2000年指标为65亿美元至70亿美元，实际达到320亿美元；2002年更高达350亿美元。而这300多亿美元的公费消费，可以帮助全国32至35个贫困县地区的5000多万农民基本上脱贫；或者兴建两组长江三峡特大工程；或者初步解决南水北调工程所需费用；或者增加培养300万受过高等教育的各类人才。无疑，考察团的主流是好的，他们将国外的先进经验、先进理念带了回来，但是，缺乏监管的超指标出国 （境）考察太浪费了，代价太高了。科学发展观强调公平正义，要求把发展的成果惠及全体人民。政府作为社会公正的实现者和人民福祉的维护者，应该把追求社会正义和人民利益作为自己的最高理想。而一方面是失去监管的几百亿美元公费考察，另一方面是几千万人还在温饱线上挣扎的不和谐画面，与“把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，让发展的成果惠及全体人民”的科学发展观内涵相背。这些问题，不仅影响了政府部门的形象，而且影响了经济社会的持续协调发展。
三、用科学发展观控制行政成本
由于政府职能越位、错位带来的不良行政成本问题，政府管理效率低的问题，政绩考核体系不科学的问题等等，这些问题不符合科学发展观。政府只有创新行政管理体制，牢固树立以人为本的思想，根据科学发展观的要求，根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，提高政府管理效率，才能为落实科学发展观提供体制保障。
1.按照科学发展观要求，加快政府职能转变。一个国家的政府以什么样的发展观为指导，通过什么样的政府职能实施其发展观，是相互联系的。目前，我国政府职能要把经济调控的重点放在为发展创造良好的环境上来，充分发挥政府的政策制定、市场预测、经济仲裁、综合协调等职能，注重解决国家中长期发展的根本性问题，把发展纳入到全面、协调和可持续发展的轨道上来，切实解决因政府职能越位或错位带来的不良成本问题。要按照科学发展观，积极推进政府行政体制改革，提高政府部门的执政能力，减少社会资源浪费。通过推进行政体制改革，构建新的行政管理体制和制度体系，使政府职能定位更明确，政府机构设置更科学，政府权力边界更细化，政府行为准则更规范，政府运行成本更合理。
提供公共产品和服务是政府的基本职能。但政府在公共服务提供方面有三种可供选择的方式，即监管、付费和直接提供，它们分别适用于不同种类的服务。许多服务只需要政府进行完善监管；有些服务只需要政府付费，但并不意味着一定要公共部门提供者来提供，因为这些服务也可以外包给其他性质的机构或个人，可能更有效率。政府要按照科学发展观要求，分清哪些服务由公共部门提供，哪些服务由私营部门提供，加强成本效益分析，优质高效为全社会提供公共产品和公共服务。如果政府把职能真正转变到公共服务上来，有所为而有所不为，做自己该做的事，使市场机制更加有效地推动社会经济发展。这样，我们的政府与社会、政治与经济的关系将会更加协调，科学发展观在整个社会才得到了比较全面的确立。转变政府职能，努力向全社会提供优质高效的公共服务，这既是建设完善的社会主义市场经济体制的必然要求，也是真正落实科学发展观，提高行政效率、降低行政成本的必然要求。
2.按照科学发展观要求，有效控制行政管理费用增长。行政管理费用既与财政支出结构密切相关，又与政府的机构、人员多少紧密相联。因此，要有效控制行政管理费用的不正常增长，必须按照科学发展观要求，按照公共财政框架，合理调整财政支出结构，并加快事业单位机构改革，减少财政供养人口规模，降低行政管理费所占比重，将行政管理费占本级政府财政支出比重严格控制在15%以下；必须加强机构编制法治化，对不经司法程序、随意扩张、擅自建立的机构，除勒令限期撤去外，还要追究主管者和当事人的法律责任，逐步实现政府机构编制法治化，防止机构反弹而增加的行政管理费用；必须继续推进政府机构改革，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，理顺层级政府关系，减少行政层次，裁减富余人虽，防止因行政人员过多而带来的行政管理费用的不正常增长，提高行政效率，实现政府最优化管理。
3.按照科学发展观要求，优化公共服务结构。必须按照科学发展观的要求，牢固树立以人为本的思想，根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量和质量，“促进经济、社会和人的全面发展。”为此，要力争在不太长的时间内，将我国公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重提高到中等收入国家水平；要按照科学发展观的要求，稳步增加政府公共服务支出，调整和优化公共服务结构，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面；要不断扩大公共服务的覆盖范围，完善社会保障体系，采取有力措施加强就业和再就业工作，加强公共卫生体系建设；要最大限度地压缩政府管理的纯消耗性支出，努力提高政府资金使用效率，满足社会公共需求，提供优质高效的公共产品和公共服务，全面落实科学发展观。
4.按照科学发展观要求，完善政绩考核指标体系。按照科学发展观要求衡量干部的政绩，就是要按照以人为本，全面、协调、可持续的要求，制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部政绩考核评价体系。目前的政绩考核机制存在着考核主体单一、考核制度缺失和考核方法落后等缺陷，这样的考核体系只会形成唯上不唯下，导致有些地方形成“吃光祖宗留下的，用完当代现存的，借了后代子孙的”施政败绩。因此，要以科学发展观为指导，推进领导干部政绩考核机制和考核体系的创新，建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系。要建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，以失业率、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标作为干部政绩考核指标；建立以绩效为基础的预算制度，实行绩效与财政预算拨款挂钩，实行政府支出绩效审计制度，将政府行政成本占财政收入的比重、占财政支出的比重、占GDP的比重、政府行政成本增长率、政府行政成本增长率与经济增长速度之比、重大政府性工程建设投入产出比、社会经济可持续发展指数等相关指标，作为政绩考核的基本指标。树立正确的政绩观是落实科学发展观的领导保障，按照科学发展观要求建立的干部政绩考核机制及政绩考核评价体系，对于提高政府工作人员的成本意识，降低政府行政成本有积极作用。
5.按照科学发展观要求，健全社会监管体系。对行政管理系统进行改革，这是我国改革开放初期最先提出、喊得最响、具体措施最多、持续时间最长的改革，但收效甚小，其原因很多，最主要的一条就是公众这个主角在改革中的缺位，社会监管体系的不健全。比如遏制吃喝问题，行政管理总是寄希望于在本系统内自我解决，制定改革措施以及参与执行、监督、惩罚执法环节的人，仍是公款吃喝的那帮人，而政府财政的天然监管者——纳税人却被排除在外，这当然只能产生“几十个文件捂不住一张嘴”的尴尬结局。坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。政府公共服务的对象是社会，是老百姓，知道政府在干什么，是公众进行有效监督的前提。必须建立公开、透明的制度，健全社会监管体系，扩大社会参与决策和监督的领域，把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下，使其受到全方位的社会监督和制约，解决行政管理系统自我解决、自我监督的恶性循环，让纳税人来看管好自己的钱，提高政府财政资金效率，降低行政成本。
收稿日期：2006-09-12
标签：科学发展观论文; 行政管理论文; 公共产品论文; 成本控制管理论文; 政府支出论文; 社会管理论文; 费用管理论文; 公共服务设施论文; 社会改革论文; 成本控制论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;