政治参与视角下的信访问题分析，本文主要内容关键词为：视角论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：1009-5837（2009）03-0018-04
政治参与是指公民通过合法的途径和方式对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心和施加影响的行为及过程。[1]在我国，公民通过民意代表体制、政治协商体制、社会监督体制、民意表达体制等渠道来实现自己的政治参与权。信访是指社会成员或社会组织通过来信来访的形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。[2]信访是政府性民意表达体制的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一。我国政治体系设计的参与渠道是宽泛的，公民的参与权利基本上可以通过这些渠道实现。但是在公民实现权利的过程中出现了这样的现象：一方面一些政治参与渠道处于闲置状态，另一方面信访渠道却承载了太多的压力。这种失衡，同政治参与的制度缺失是分不开的，因此需要从政治参与的角度发掘原因，寻找解决信访问题的科学方法。
一、信访问题的形成
（一）信访洪峰的形成
信访数量的急剧攀升，达到新的高点就会形成信访洪峰。20世纪50年代和70年代末，先后因揭发隐藏在国内的反动势力和要求处理冤假错案，我国出现了两次信访洪峰。90年代中期以来，大规模的信访日趋增多，形成了我国历史上的第三次信访洪峰。据统计，2000年全国县级以上三级信访部门受理群众信访总量是1995年的2.13倍，2001年最高法院受理信访案件多达152 557件。[3] 2003年七、八月份接待的外地群体信访分别比2002年同期上升27％和29％，直接到国家重点地区信访的人数，比2002年同期上升了245％和208％。[3]社会转型期矛盾增多是公民参与增多的一个原因，而参与渠道的不畅通则是公民涌向信访渠道、形成信访洪峰的重要原因。
1.民意代表渠道的虚置与公民信访的选择
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，其运行的基本顺序是：人民—代表—政府—人民。主动态的公民是这一政治流程良性运作的前提，公民首先将信息传输给代表，政府才能通过代表获得最直接的社会信息，减少因政策不科学而形成的社会矛盾。即使在政策实施中意外地产生了社会矛盾，通过人民向代表的信息传输，社会矛盾也能够得到内部的消化。但是在我国，公民缺乏主动寻求代表表达意见的行为习惯。理想的政治流程中途受阻，使政策的制定存在偏离民意的可能。从代表来看，人民代表存在脱离群众的现象。大量代表是地方实力人物，只能是少数人群的利益代表；兼职代表的工作方式，使代表听取民众呼声的精力和时间都受到了限制。因此，中国代表制实际效能是不足的。这样问题便会产生，偏离民意的政策会使一大批人的利益受损。当公民利益受损时，首先想到的不是通过代表来推动政策的改变，而是进行直接的利益诉求，信访渠道恰恰满足了公民的需求。近年来，关于征地、下岗、失业等信访的行为激增，决策的不科学是重要的原因之一。
2.行政参与渠道的阻塞与信访数量的增多
不少信访内容，如企业改制、土地征用、旧屋拆迁等都是源于规范文件的失误，这背后隐藏的是拒绝民众参与的决策垄断行为。我国目前的决策更多地表现为所谓的精英决策，决策权基本属于政府内部。这使行政决策在制定阶段对公众利益可能造成的影响呈隐性状态，而执行阶段其相关性则显性化，因而公众对政策执行普遍关注。政府决策失误就成为引发普遍性社会矛盾的源头，也成为信访洪峰的导火索。
政府的过度作为和不作为也是引起信访的一个原因。国家信访局局长周占顺表示80％的上访有道理，仅2003年全国共发生的各类土地违法行为17.8万件，而受到追究的不到1％[4]。许多信访群众提出的最高要求无非是“落实政策”，他们没有要求政治体制和意识形态结构中额外的东西。政府的过度作为和不作为成为公民信访的一大内容。产生这种信访的根源在于，公民对政府的监督约束基本等于零。公众面对的是强大的、具有保密性和技术优势的政府。政府凭借其专业知识、专业技术、特殊地位隐蔽公众本来可以知道的情报。公众处于“无知状态”，监督就会中断和流产。政策敷衍、政策附加、抵制政策等损害公众利益的非理性行为得以产生。
3.司法参与渠道的阻塞和信访数量的上升
我国目前诉讼类信访占信访总数的1／3[3]，奇怪的是一些案件刚起诉到法院，当事人就开始信访，要求人大或党政机关监督法院公正司法。在接受调查的632位上访的农民中，上访前起诉过的，占总数的63.4％，认为法院不依法办事的达220位占59.4％。[5]这些现象表明司法权威和法院公信存在着危机。理论上讲，司法才是公民权利救济最为主要的形式。在实践中，公民更多地把信访作为最后的救济手段和希望所在，造成这种状况的原因是多方面的。司法腐败是导致公民得不到正常司法救济，推动公民选择信访的一个重要原因。
司法不独立是公民司法参与失败的另一原因。法院在形式上具有独立权，但在事实上政府干预司法的手常常使裁决的有利性偏向政府或与政府有联系的当事人一方。在受挫之后，司法渠道在公民心中早已关闭，加之司法渠道的参与成本较高，公民不得不转向信访渠道寻求帮助。
（二）非制度化信访的形成
非制度化信访是指公民采取不符合国家宪法、法律、规章等规定的程序而进行的信访活动。非制度化信访典型地表现为集体信访、越级信访和激烈手段的使用。
1.集体信访的形成
集体信访又称群体信访，即集合多人向同一机关反映共同意见和要求的群体信访行为。在法律规定的范围内，以集体的形式反映问题，仍属于公民的合法行为。但是大多数的集体信访都超越了法律规定的5人限制。仅2003年七、八月中央信访部门接待的群体信访就有533批，平均200人一批。外地群体直接到天安门、中南海等地区集体上访达76批，1357人次，比2002年同期分别上升245％和208％。[3]
（1）政治参与资源的不平衡与集体信访的形成。政治参与的资源是指推动公民有效参与政治的物质和精神因素。政治参与资源的不平衡是无序政治参与形成的原因之一。不同阶层由于他们所掌握的资源和拥有的财富不同，导致他们在社会上的话语权不同。弱势群体的地位决定了他们话语成效不足，在维权的谈判中处于不利地位。尤其是在优势力量日益成为政治参与的显著力量时，他们在政治上的声音更显得弱小，当他们以个体的身份要求政治系统维护其利益时，他们明显处于参与功效不足的地位。要么保持沉默，要么是采取特殊的方式让人们听到他们的呼声。最后摆在他们面前的只有两条出路，要么忍气吞声，要么借助集体的力量来维护自己的权利，这就使他们以群体的形式呈现在信访中。
（2）政治参与组织力量不足与集体信访的形成。组织功能的一个显著特点就是能够聚合有相同或类似利益状况的群体，并在参与中以组织形式来扩大参与力量，加重参与砝码。一般来说，在政治参与过程中，公民的组织化程度和政治程度越高，参与效能越强。[6]但是在我国，公民组织总的来说不发达，符合公民实际需求的组织较少。除执政党外其余大部分政治组织内部缺乏足够的凝聚力。[7]此外，我国现有组织缺乏独立性，这些组织在聚合和表达群体利益时，参政能力普遍较弱，这就决定了他们不足以成为普通公民政治参与的依托。亨廷顿指出：如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会增大，参与政治的实现程度就会极大地提高。[8]为提高参与效能，公民便会抛开现成的组织不断地自行组合。那些有共同利益、共同地位的人们为了共同的目标临时组织起来，形成了一种比较松散的、暂时的类团体组织或者是群体。信访群体的生成是我国现有组织不足而催生的特定利益阶层的类团体组织。但是信访群体不具有正规的团体组织的中介作用，它突出的是“力量”。93％的被调查者相信这种力量，相信以如潮般的大军亲临信访部门，解决问题会更具成效，因此更多的信访者愿意加入到集体信访的大军中来。
2.越级信访的形成
越级信访指公民跨越信访制度规定的信访单位直接向上级单位进行的信访活动。86％[3]的被调查信访户选择越级信访。推动人们舍近求远甚至进京信访的原因，除了信访问题解决机制不科学外，政治参与文化对公民意识的影响是不可或缺的因素。
政治参与文化是指政治体系中公民对政治的态度、信仰、感情和价值观念的总和。政治文化被内化为人们的意识时，会有力地左右着公民的参与态度和参与行为。我国在两千多年的封建专制统治的基础上形成的政治文化是“臣属型政治文化”，它在民众心里积淀成了“权威崇拜”、“清官”思想。建国后，民主政治的发展使传统的“臣属型政治文化”向现代“参与型政治文化”转变。但是，“参与型政治文化”要成为主导人们思想的政治文化不是一朝一夕的事。
信访的困境之一，就是从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的“清官情结”和“臣民意识”。这种观念不以法律为核心而以权力为核心。涉诉类信访的公民，面对法院已经判决生效的裁判文书，仍想通过信访渠道来改变其败诉的现状，其意识原因就在于他们对权力存在幻想。他们希望通过亲近权力来壮大自己的力量以胜过别人的力量。信访者总是希望借助领导力量来壮大自己的力量，他们相信越是找上级领导，解决问题的希望就越大。在这种观念的引导下，公民越级信访就会增多。
（三）信访机构职能的错位
救济职能是信访职能的一大特色。信访设计的最初职能是政治参与和民主监督，而现实中信访却承载了太多本该由司法部门承当的救济功能。信访制度出现于法律中，是新中国法律制度合法化中的一个环节，但其存在又以抑制法律为代价。一方面，通过信访法律正义目标可以部分地被实现，但另一方面，信访机构置换了本该属于司法部门的部分救济职能。这一过程以牺牲法律的程序性为代价，严重削弱了司法部门的权威性。
完善的参与制度有着明确的分工，只有参与渠道功能萎缩时，才会使属于渠道的资源外流。也只有某一渠道具有同样的功能时，这一渠道才能占有属于其他渠道的资源。我国公民政治参与的渠道不够畅通，使参与渠道在闲置中功能弱化，造成资源流失，为信访渠道资源扩张提供了条件，信访机构功能错位成为必然。
二、信访制度改革的几点思考
（一）完善参与制度，疏通参与渠道
要实现信访洪峰的回落，最根本的是从源头上杜绝信访。这就需要完善各项参与制度，疏通参与渠道。
改革人民代表大会制度，将公民的利益诉求直接导向人大代表。由代表来听取民众诉愿、解决问题更符合选举法的精神，由人大来解决因行政和司法违规造成的信访问题更符合政治运行的程序。因此，要改革兼职代表的现实，建立公民与代表之间牢固的直接联系。规范代表的选举制度、责任制度，选出真正能代表人民的、有素质的代表。由人大代表来代表自己的选民，表达和聚合利益，使代表能真正起到联系群众，化解社会矛盾的传输作用。这一制度设计的长远意义在于，使政府能按照制度设计的初衷良性运作，从源头上杜绝因政策失误导致的信访行为。其短期优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的联系来化解大规模的非理性信访参与所带来的政治震荡。
建立健全民众监督机制。强化公民对领导、干部的评议权、弹劾权以及罢免权。建立健全信息公开机制，使公民能有效监督权力的运作，预防和制止政府不作为和违规、违法行为带来的新信访行为。
加强司法和执法中的程序法律建设，重塑法律的权威形象。加强程序法律建设，重在过程的公开和当事人的参与，赋予当事人监督执法行为和审视法律的机会才能消除因司法不公导致的涉诉上访。
（二）培育社会组织，提高参与效能
杜绝集体信访的有效方法是培育政府与信访群体之间的中介组织。一个群体的意见可能由它本身表达，也可能由这个群体中的某个人或群体外代表这个群体的个人来表达，但更多的、更有效的是由这个群体内部发育产生出来的一定团体来表达。[9]因此探索已有的社会组织参与信访的代理制度，明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府介入的社会责任，使利益受损者有所依托。
赋予合法团体自主权利，必须要制定新的社团法。有意识地培育经济上自立、政治上自主的社会力量，扶持代表各阶层利益的社会团体，并扩大他们的影响。让这些组织真正成为聚合群体利益与政府对话的中介。
（三）提高公民文化素质，培育政治文化，引导公民意识的形成
发展教育提高公民文化素质是实现公民正确参政的基本条件。文盲是站在政治之外的，必须先教会他们写字。这就要大力发展教育事业，并开展以电视、广播为载体的文化建设，全面提高公民的文化素质。此外还应继续开展法制教育，使公民树立法制观念，提升法律水准，形成正确的义利观。把非制度化的信访引入制度化的轨道上来。
培育政治文化，引导高度自觉的公民意识的形成。培育高度自觉的公民意识重在引导公民形成独立人格和民主意识，使公民认识自己在政治生活中的地位和作用，树立参政的信心。
（四）明确政治参与渠道的分工，重新配置信访的职能
信访治理的一个治本之策，是要在依法治国和科学执政的大背景下来定位信访。[10]明确分配各参与渠道的职能，实现不同的信访向其所属渠道的回流的同时，要对信访职能进行准确定位。一方面要加强信访应有的政治参与和民主监督职能。另一方面要完善司法制度，在法治框架下把实际的救济功能从信访制度中剥离出来，将进入司法渠道的信访事项转入法定的领域，形成信访呈情与司法救济程序上的有机对接。
综上所述，理想的政治运作，需要完善的政治参与制度作为前提，如果这一前提不完善就需要有制度上的补充。我国信访制度最初设计的原因，实质上就是政治参与制度的缺失。也是在这一制度的不完善中，产生了信访洪峰、非制度化信访、信访机构功能错位等问题。因此，从政治参与角度认识和思考问题，才是解决信访问题的根本。
收稿日期：2009-04-02
标签：政治论文; 政治参与论文; 法律论文; 公民权利论文; 组织公民行为论文; 群体行为论文; 时政论文; 洪峰论文;