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中图分类号：D089 文献标志码：A 文章编号：1674-3571（2008）06-0001-05
改革的进程就是利益表达与民主政治互动发展的进程，深入探究利益表达对民主政治发展的影响，对梳理改革进程，把握改革方向，总结改革经验具有重要的理论与现实意义。
一、注重利益表达：改革进程中政策民主化的路径选择
一个全面、准确、完整的利益表达信息输入过程有助于决策时考虑到各方面的利益，制定出符合相关利益主体的决策。利益表达对改革中执政党政策、社会政策及公共政策产生重要影响，推动着不同层次政策的完善与科学化。
第一，利益表达与执政党政策科学化。政党是政治生活中的重要决策者和参与者，通过进入政府影响决策并控制政策的执行，“政党所有活动，都可以概括为制定政策和落实政策”[1]89。中国共产党的政策是根据客观需要，经过深入细致的调查研究，通过综合各个层次的利益表达基础上形成的。不同层次的利益表达是推动中国共产党政策民主化的重要动力。一是党内的利益表达。一个政党的成员虽然在长远利益与整体利益上是一致的，但是因为每个成员主体及所处环境的差异性，他们的利益与思想具有多元性。这种不同的思想与利益必然要反映出来，要求政党政策更多地关注自己的利益诉求。二是党际之间的利益表达。“政党制度一经形成，无论执政或在野，都有其影响和参与政策过程的合法渠道。”[2]48 在改革的历程中，民主党派始终发挥着政治协商、民主监督、参政议政的作用，不断地代表某一社会阶层或社会组织向共产党进言献策，这些综合了的利益表达或原始的利益表达推动着中国共产党政策的科学化与民主化。三是公民个体或群体的利益表达。社会公民和团体的利益诉求影响着政党政策的制定过程，促进政党政策更加符合大多数人的利益。
第二，利益表达与社会政策民主化。在这一系列过程中，公民个人或群体的利益诉求推动着社会政策的科学化与民主化。首先，利益表达有助于社会政策问题的确认。郑杭生认为，当某一问题日趋严重，导致部分乃至全体社会成员的正常生活发生障碍，社会公众的政策诉求便会出现并日趋强烈，社会成员或组织纷纷就某一社会问题进行利益表达[3]423，有关部门根据这些利益表达进行社会问题确认。其次，利益表达有助于政策议程的建立。当通过公众的利益表达确立某些问题之后，就以一定的形式，经过一定的渠道被纳入政策议程中，在这个过程中可以通过更多的社会公众对此社会问题进行讨论，提出自己的意见、主张，政府综合所有的利益表达，并最终根据经济社会发展情况进行抉择。再次，利益表达有助于社会政策制定方案的选择，这是上一个利益表达的深化，让更多的公众参与到讨论中，让大众依其需要提供意见。最后，利益表达推动政策方案合法化。利益表达对社会政策制定、方案选择及合法化具有重要的推动作用。可以说，改革的进程是社会问题逐渐增多的过程，也是社会政策日趋增多的过程，各种社会政策因解决某一社会问题或出台或终结，都是社会公众利益表达推动的结果。
第三，利益表达与公共政策科学化。很多研究者把公共政策和社会政策当作是同一个概念，只是叫法不一样[4]。事实上，二者的行动主体和作用客体是存在差异的[5]。利益表达推动公共政策科学化与民主化主要体现在以下几个方面：一是公民或群体的利益表达推动公共政策制定更加符合民意。如果没有公民或群体的利益表达，公共政策的制定者便不会了解公民或群体的真正需求，没有公民的利益表达，公共政策就不能得以产生及实施。二是公民或群体的利益表达推动公共政策更加注重民权。利益表达是公民一项不可剥夺的权利，公民有权让自己的意见被政府官员听到，政府官员也有责任听取其意见[6]71。如果公民的利益表达不能被传输到公共政策制定者的耳旁，或公共政策有意或无意地忽视了公民的利益表达，这样制定出来的政策是不得人心的，是注定要失败的，尤其是那些与公众切身利益相关的公共政策更是如此。三是公民或群体的利益表达推动公共政策的合法性。公共政策的导向性要以相关群体的认可与服从为前提，无论是受益的相关群体自愿的接受，还是损益的群体慑于政府的权威和强制的惩罚而被迫接受都需要公共政策具备合法性。当一部分人赞同某项公共政策时，该公共政策便获取了自愿性权威服从的基础。四是利益表达也是改变或终结公共政策的重要影响因素。当公共政策不能将公民的利益诉求表达出来时，公民便会通过各种方式更改或终结公共政策。
二、利益表达与改革进程中民主形式的变迁
从某种意义上来说，社会主义民主就是选择、探索、创造能够实现、保障人民当家作主和人民根本利益的民主形式[7]286。对民主形式的探索不仅受到社会生产力发展的影响，也受到社会主体利益表达的推动，这一过程是与改革进程中社会不断分化的进程相伴随，社会分化的结果是多元利益主体的出现，不同的利益主体都有利益诉求，这些利益诉求推动着社会主义民主形式的变化和程度的提高。
第一，利益表达与选举民主广度的扩大与深度的扩展。首先，利益表达推动民主广度扩大。利益表达推动村民自治。联产承包责任制的经济改革使农村的生产积极性大为提高，促进了农民利益的觉醒。经济上的独立必然要求在政治上实行自我管理，在这种强烈的利益表达动力下，第一个村民委员会在广西成立，并最终在全国范围内推广，开创了中国基层民主的先河，这种源于村民利益表达的选举民主推动着中国农村社会的变迁；利益表达推动城市社区选举。随着越来越多城市居民踏入社区，再加上农村现代化改革后的许多农民也走向城市，本地与外地两条洪流涌入社区，使社区成为一个多元化的世界，多种利益主体必然有多种的利益诉求，这些利益诉求都要通过一定方式或渠道表达出来，在村民选举自治的启示下，社区选举开始出现，城市社区居民可以利用选举来表达自己的利益诉求；利益表达推动基层人大选举制度改革。在农村与城市所出现的基层选举的影响下，一些选民运用、选票进行利益表达，选出能代表自己利益的代表，一些被选举者为了实现自己的愿望，开始进行竞选。在选举人和被选举人互动中，双方利益表达必然要向传统的选举体制发出挑战，推动选举制度的改革。其次，利益表达推动选举民主深度的扩展。任何一种民主形式不仅有范围上的扩大问题，也有深度上的提升问题，利益表达是推动选举民主程度提升的重要因素：首先，利益表达推动选举民主的广泛性。其次，利益表达推动选举民主的公平性。再次，利益表达推动选举民主的竞争性与充分性。
第二，利益表达与参与民主的参与模式变革。根据利益表达在参与民主中的作用不同，可以把参与民主分为三类不同的模式。一是表面参与模式。在这种参与模式下，政府独立地制定政策，不注重或不发动公民利益表达。“政府决策常反映统治精英者的价值、信念与利益，民众只是被‘教化式’地接受决策，甚至是被‘洗脑式’地误以为决策乃源于民意。”[8]108 二是部分参与模式。这种参与下的利益表达只是或多或少地影响了部分决策内容，但不影响决策的制定。三是完全参与模式。决策团体的每一个成员不仅享有相关的决策信息，而且可以通过自己的利益表达，参与影响决策方案的选择，形成一种自主管理的制度。村民自治便是这种形式下的利益表达。
第三，利益表达与协商民主形式的发展。首先，协商民主体现出参与主体的平等表达权。协商民主是参与主体在地位平等、公开自由的讨论批评的一种沟通方式，各参与主体暂时忘记自己的角色、地位，平等地就某一问题行使表达权，提高了参与主体的表达积极性，使参与主体的二次表达意识增强，从而扩大了协商民主的范围和层次。其次，协商民主有助于表达客体的角色定位。协商的本质是平等，体现出了民主的精髓。在这种平等的原则上，利益表达客体可以倾听各方面对某一问题的意见、建议，充分考虑参与主体的利益要求，使各种观点不受限制的交流，有利于参与主体自由地、真实地、不加修正地把自己的利益要求提出来，实现决策的科学化和民主化。最后，协商式民主有助于表达效果的增强。通过民主协商形式，让不同利益主体有序地表达自己的利益要求，化解不同利益之间的矛盾和冲突，使社会不同阶层、群体的意愿得以充分体现，实现了表达效果最优化，有助于社会稳定。
第四，利益表达与决策民主的科学化。决策民主是社会主义民主政治建设的重要内容，是社会主义民主内容的重要表现形式。改革开放以来，由于公民主体素质的提升，民主意识的增强，政策决策也越来越倾听公民的利益诉求。决策中的利益表达来源于三个层次：一是公众的利益表达，也就是在决策目标确立之前，要征求听取广大人民群众的意见，走群众路线，重视人民的利益表达。二是专家的利益表达。正确处理专家的利益表达，重视专家的利益表达，发挥专家在某一领域的作用，是决策民主化的重要前提。三是执行者或执行系统的利益表达。也就是在选定方案过程中，或者在方案选定后、实施前，发动执行系统参与决策方案的讨论，听取他们的意见，因为他们是实施决策的主体，知道、了解决策的可操作性与可控制性，所以，重视他们的利益表达，充分发挥他们在决策实施中的创造性和主动性是实现决策民主的重要条件。
三、利益表达与治道变革
治道即政府治理公共事务之道，是政府对公共事务治理的方法、手段和规律，治道变革一方面是中国政府面临新环境下自觉选择的结果，另一方面也是随着公民对政府的期望越来越高，政府为了满足日益高涨的公民个人或团体利益表达而被动选择的结果。
第一，利益表达推动治道思维由管制走向服务。在传统治道思维模式下，治道就把统治人和管理人作为政府的唯一天职，认为政府就是管人的。管制的治道思维以政府为中心，政府成了社会个体或群体利益表达的代表，高高在上地实施着对社会的管理，强调自上而下的控制及公民的服从，忽视社会、企业及公民的利益表达，最终导致过度管制，窒息了经济与社会发展的生机与活力，抑制了社会公众表达的积极性和创造性。社会公民与群体便向政府施加压力，要求政府实行治道变革，即实现治道思维从管理到服务，更加注重社会公民与群体的利益表达。服务的治道思维将彻底抛弃旧的为民做主、包办公民利益表达的观念，确立注重公民利益表达、为民服务和“由民做主”的观念。
第二，利益表达推动治道行为由人治走向法治。“建立法治政府，在某种意义上讲，也是相对于计划经济条件下一定程度上‘人治政府’而言，这同样是建设市场经济的一种必然选择。”[9]147 行政管理活动主要是根据上级指令而不是遵循利益表达或法律法规。随着治道环境由计划经济向市场经济的过渡，政府如何适应市场经济有效运作以重新界定自己的角色，如何与公民的利益表达形成互动而产生帕累托最优，成为政府治道必须思考的问题。市场的发展使多元利益主体出现，必然需要有一个制度性的支撑，多元利益主体在行使利益表达权力时，要求政府的治道行为符合法律和法规的要求，做到执法有据，受制于法，遵循法的实体和程序的规定。为了维护自己合法的利益表达权利，公民要求政府在治道环境变化的情况下，实现治道行为由人治转向法治，走法治政府之路，“法治政府是现代市场经济和民主政治的重要保障之一”[10]298，法治政府的出现会给予公民更多的程序权利，并通过制度安排保障这些权利的实现，能够保障公民或团体的利益表达，保障民众的利益表达渠道的畅通，使政府合法性建立在自愿的基础之上。
第三，利益表达推动治道模式由单一走向多元。治理模式必须适应内外环境变化进行或多或少的系统化变革，否则政府治理模式就无法适应时代的变迁和顺应历史潮流。所以“变革是世界各国政府一个永恒的话题，不管是发达国家和发展中国家”。[11]35 在转型时期的中国政府，治理模式出现了决策民主化与公共权力中心化现象，实现了从传统的单一治理模式向现代的多元治理模式的转换，这其中离不开各个层次的利益表达。首先，地方政府的利益表达推动治道模式嬗变。“传统的治道模式依赖的组织基础是整齐划一的层级节制的官僚组织。”[12]215 随着市场经济的深入发展，地方政府纷纷向中央进行利益表达，以维护地方政府的权利，争取获得地方政府发展的良好外部环境。在与中央政府进行博弈的过程中，利益觉醒的地方政府，运用各种方式或渠道向中央政府进行利益诉求。适应地方政府利益表达的需求，中央政府逐渐进行分权改革。“通过实行分税制，财政包干等措施，逐步探索和进行地方政府分权的改革，通过立法权的逐步授予，逐步扩大和完善省级立法、较大的市的半立法等……这些都说明中国政府已经开始走向多中心的自主治理。”[13]6 其次，社会组织的利益表达促进治道模式发生变迁。随着民主政治发展以及改革开放进程加快，完全依赖于政府的治道模式已经不符合时代发展的需要。“好的管理过程不应该是政府单纯制定规则而强制被管理者服从的过程，更重要的是怎样培育各种群体的自治能力并支持他们自主治理。”[14]57 社会组织强大后，要求更多地参与国家社会政治生活的管理，要求政府改变传统的公共事务由其高度垄断的治道模式，通过参与党政机关政策制定或修订，尽可能地向党政机关进行利益表达以影响党政机关决策以维护或增强本组织的利益。社会组织的利益表达打破了传统的“自上而下”式的政府治道模式，实现了治道模式由单一向多元的变化。
第四，利益表达推动治道范围由无限走向有限。“建立计划经济体制内含的一个假定前提是政府全能，它应当，也有能力对全部经济活动，甚至全部社会生活做出安排。”[15]72 政府通过指令性计划和行政手段进行经济社会的全面管理，使政府成为全能政府。全能政府限制了公民的利益表达：一是全能政府侵犯了公民的利益表达权力。“无论何种性质的政府，都具有无限扩大自身权力的倾向。”[16]341 这种全能政府不受限制的权力扩张性造成对经济和社会领域的侵犯，个人的利益表达权利不断受到限制，公共领域与私人领域的合理界限逐渐被模糊。二是政府不受利益表达的监督。由于在全能政府模式下，政府的权力是自上而下的，官员主要是考虑上级的意愿而行动，很少顾及公民以及下属的利益表达，使利益表达主体在向某些利益表达客体进行表达时，造成利益表达信息失真，影响决策的科学化以及政府监督的失效。三是政府包办了公民的利益表达。在计划经济条件下，“政府被认为是能够有效地组织社会生产和其他经济活动的惟一力量，也就是说，整个社会的经济活动只要政府一个力量进行调节就足够了。因而，无论是理论界还是决策层，都把政府定位成具有无所不干、无所不能包职能的社会管理者和经济活动主体”[17]157。在这种无限政府的思维定势下，公民的各种利益表达全部向政府提出，公民没有饭吃，会向政府进行利益诉求，没有工作，群众也会找政府进行利益表达，就连房屋买卖这种与政府没有直接联系的问题，如果开发商不能按时交楼，购房人首先想找的通常不是律师或法院，而是政府，购买企业债券本来这是有风险的自然行为，如果企业经营不善，无法偿还到期债务，债权人也会去找政府[18]237。全能政府不受公民利益表达约束或过分承担了公民利益表达的结果便是影响了政府能力的提高。随着治道环境由计划走向市场，以及公民利益表达权利意识的增强，强烈要求政府治道范围由无限走向有限。有限政府是全球化开放时代的现实要求，是民主发展的趋势所在，由无限政府向有限政府的转变，是公民利益表达推动的必然结果，也是社会主义民主政治发展的必然要求。
第五，利益表达推动治道重点由民权转到民生。在改革前期，人民要求获得的是自己的生存权、发展权，关注的是自己的基本政治经济权利。适应这种利益诉求的需要，政府治道重点采用的是一种注重效率的方式，用发展的方法实现人民的利益诉求，保障公民的政治经济权利。这种治道重点的选择适应了民众要求获得发展、获得生存的自下而上的利益表达，也是政府面对当时的环境主动实现自己政策偏好的结果，是政府基于满足民众利益表达以获得政府合法性的合理抉择。在治道重点关注效率，关注实现民众更多的生存权、发展权的状况下，我们在很长一段时间有过分突出经济增长的倾向，特别是在一定程度上存在的GDP目标论。这种发展模式给现代社会留下了一些问题。某些社会公平被忽视，民众要求改变传统的经济发展模式，要求政府更多地关注民生，保障民权。李昌平发出的“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险！”的话语，提出要“强化群众监督，严治腐败，确保政令畅通，取信于民”等建议；许志永“上书”全国人大常委会，建议对收容遣送制度做违宪审查等都是民众要求改善民生的呼声，要求政府更多地尊重人，爱护人，理解人，关心人，以至依靠人，塑造人，处处以人民为本，实现治道重点的改变。
收稿日期：2008-09-28
标签：政治论文; 公共政策过程论文; 公民权利论文; 群体行为论文; 社会改革论文; 决策能力论文; 民主制度论文; 政治社会学论文; 经济论文; 时政论文;