《布托宪法》与巴基斯坦联邦制，本文主要内容关键词为：巴基斯坦论文,联邦制论文,宪法论文,布托论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D93(353) 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2007)05-0043-07
一、影响巴基斯坦选择联邦制的因素分析
巴基斯坦选择联邦制，受到多种因素的影响。其中主要有以下这些因素。
第一，历史传承。巴基斯坦选择联邦制度深受特殊历史影响。历史上，巴基斯坦与印度、孟加拉国同为英国的殖民地。英国在南亚次大陆的殖民统治时期的政治制度对独立后的三国政治制度产生了重要影响。按照英国的政治模式，1773年印度管理法规定，设立全印总督，建立立法会议、英国王室法院系统和印度文官系统。立法会议享有较大权力。1858年8月2日，英国议会通过《印度政府法》，英国女王接管印度。在印度，建立中央集权的行政系统，立法职能与行政职能相分离，司法体系、军队制度、文官制度更加完善。这些为独立后的巴基斯坦所仿效。
英属印度1919年法令对印度中央与各省之间的立法权和行政权进行了划分。1935年的《印度政府法》对巴基斯坦的联邦制度更是产生直接影响。在该法中，总督掌握了所有的军权、行政权，是联邦与各省之间关系的仲裁人。巴基斯坦建国历史上多次发生的军事执行官与英属印度历史上的总督极其相似①。联邦可以直接对各省发布命令，这也是今日巴基斯坦联邦制度的一个重要特点。
1935年的《印度政府法》提供了英属印度联邦制度轮廓，并为独立后的巴基斯坦和印度建立政府体系奠定了基础。该法多次使用“联邦”一词。比如第二章“联邦政府”、第三章“联邦议会”。中央政府一级为联邦政府，而其余的为省级或邦政府。
第二，自然特征。从自然因素，特别是地理因素角度分析其对国家政体和国家结构的影响，早在孟德斯鸠的著作中就已经有了[1]。托克维尔也从自然因素着手分析国家结构[2]。可见，地理因素对国家结构的影响不可忽略。
对巴基斯坦国家结构产生影响的自然因素主要有以下方面。1947年到1971年的巴基斯坦由两个相距1000多公里的东巴基斯坦和西巴基斯坦组成。这两部分的地理特征、自然状态差异较大。东部地区主要是地势低平的河流三角洲，多沼泽。气候属亚热带季风型，湿热多雨。而西部地区主要是山地与高原，属亚热带草原和沙漠气候。在二者之间，有次大陆的第一大国印度。这样的自然地理特征对于巴基斯坦选择联邦制度有一定影响。
民族人口差异。巴基斯坦由俾路支省、西北边境省、旁遮普省和信德省四个联邦成员组成。四个联邦成员差异较大。旁遮普省拥有全国 58%的人口，俾路支省拥有全国最大面积的土地，但人口最少。四个省的民族成分也不一样。旁遮普省主要是旁遮普人，俾路支省主要是俾路支人，西北边境省有普什图人，信德省主要是巴基斯坦独立后从印度迁移来的移民。
第三，宗教文化。20世纪30年代，次大陆一部分穆斯林知识分子“要求以宗教、社会和历史的缘由给予巴基斯坦以单独的联邦宪法”[3]。巴基斯坦联邦制度的建立，基于伊斯兰教信仰。
伊斯兰教是巴基斯坦国教，穆斯林占到巴基斯坦总人口的97%。伊斯兰教中又分为逊尼派和什叶派，以逊尼派为主，占到90%强，什叶派占10%弱。信仰伊斯兰教的其他教派还有霍加派与阿迦·汗派、苏菲派与苏菲民间信仰、齐克里教派、努尔巴赫希亚教派。此外，其他的宗教信仰有阿赫默底亚教派、巴哈伊信仰、印度教、锡克教、基督教、琐罗亚斯德教。这种复杂的宗教信仰差异也对巴基斯坦联邦制度的建立产生了一定影响。
第四，政治文化是影响巴基斯坦选择联邦制度的另一因素。政治文化的影响一方面是地域观念、地域主义的影响，另一方面则表现为人们对建立统一国家的认识[4]。由于克什米尔争端，印巴之间长期处于敌对状态。西巴基斯坦的俾路支省、西北边境省、旁遮普省、信德省和联邦直辖区，以及东巴基斯坦都存在着自己的地域观念和地域主义，而且东巴基斯坦的地域主义发展最终导致孟加拉国的独立。但是，另一方面，次大陆的穆斯林又具有强烈的愿望——建立自己的国家。
第五，经济发展不平衡。共同的宗教信仰为建立紧密的经济联系提供了文化基础，地理的相邻和相近性也为巴基斯坦统一的市场提供了基本前提。但是，在东巴基斯坦和西巴基斯坦之间，经济发展不平衡，东巴基斯坦经济落后于西巴基斯坦。工业主要集中在西巴基斯坦，东巴基斯坦基本上是农业经济。在西巴基斯坦，信德省、旁遮普省经济发达，而西北边境省和俾路支省相对落后。今天，俾路支省蕴藏着石油和天然气以及其他矿产资源，为联邦首都和其他重要的工业城市提供了资源，但经济发展水平仍属巴基斯坦全国最落后的地区之一。
以真纳为首的巴基斯坦建国者以及建国初期的国家领导人，深受英国、美国等西方国家政治、法律、文化的影响，他们的选择也是联邦制得以在巴基斯坦建立的重要原因。
以上正是影响巴基斯坦选择建立联邦制的主要因素。这些因素不是单独存在的，彼此之间密切联系，相互影响、相互作用。以宗教信仰为基础，建立统一、独立的巴基斯坦国家的强烈愿望，与构成巴基斯坦的各省之间地理、经济、文化、政治的差异的并存，导致巴基斯坦最终选择联邦制，而不是单一制国家结构。
二、《布托宪法》中联邦与各省之间的关系
巴基斯坦建国需要建立联邦制政府，以便联邦、省及地方政府相互影响，但结果并不理想[5]。巴基斯坦宪法基本上继承了1935年的《印度政府法》，建立强大的联邦中央，而联邦成员的权利没有得到应有的尊重。
联邦制度建立在联邦与联邦成员之间权力分配协调均衡的基础上。司法权分属于联邦和联邦成员，立法权和政府权力彼此独立。所以，宪法必须保证联邦与联邦成员之间权力分开和独立。
在宪政体制中，立法权是基础。在次大陆法律发展进程中，1935年的《印度政府法》具有重要的法律地位。在该法的第99段划分了属于联邦的立法的事项，共计59项，联邦与联邦成员共同立法事项，共计36项，以及联邦成员立法事项，共计54项。可见，联邦享有的立法权项有59项，联邦成员的立法权项为90项。以上权力分配模式成为1947年巴基斯坦立法所追求的目标。为了维护英国的殖民统治，在第104段又规定了“剩余立法权”，该部分权力既不属于联邦，又不属于联邦成员，而是由英国殖民统治者享有。所以说，1935年《印度政府法》提供的联邦模式并不是真正的联邦，而是中央集权制制度模式。
1956年巴基斯坦宪法第105条规定，联邦与省立法权分配应根据1935年《印度政府法》的规定。第106条划分了共和国联邦、省，以及二者共同立法权限事项。第109条立法的“剩余权力”留给省。第15列表列举了联邦立法权有30项，省立法权90项，联邦与省共同立法权有19项。联邦的立法权缩小到了只有49项。
虽然联邦的立法权受到限制，但是，根据该宪法建立起了强大的联邦中央政府。在联邦中央和省政府之外并不存在其他更为基层的地方政府。巴基斯坦被分为东巴基斯坦和西巴基斯坦两个部分。国民议会有310个席位，东西两个部分各选150名议员，其余10个席位为妇女保留并通过直接选举产生。东巴基斯坦在全国人口中占有55%的比例，但在议会中的席位不到310个席位的一半，东巴基斯坦的权利被忽视[6]。随后两年的政治危机和宪法政府不稳定，严重阻碍了中央与省之间建立良好关系的进程。
1962年巴基斯坦宪法把议会制改成总统制，总统既是政府又是国家的首脑。单一的政治制度继续保留。实行一院制国会。国民议会席位在东西两个部分平均分配。不过，仍保留了联邦制。规定了“中央与各省之间的关系”。第131条立法权的分配，并在第3列表中列举。第132条规定了省立法权事项。
该宪法既不同于1935年《印度政府法》，也不同于1956年宪法，它更接近于传统联邦制度模式。从第131条第2款的规定看，为了维护巴基斯坦国家利益，该宪法强化了联邦的立法权。尽管联邦立法权为49项，由于阻碍了省自治，该宪法所主张的联邦制度并不是真正意义上的联邦制度。1973年《布托宪法》在扩大省自治的原则下，对联邦原则进行了重新定义，对权力进行了新的安排。在巴基斯坦的宪法史上，该法第一次强调了联邦与省之间的关系问题。该宪法中的第一编第1条第1款规定“巴基斯坦为联邦共和国”。第三编标题为“巴基斯坦联邦”。第70条就联邦立法事项作出规定，其中第6款规定了联邦立法事项和共同立法事项。第71条规定了省立法事项。联邦立法事项为59项，共同立法事项47项，联邦立法事项总计为106项。
1935年《印度政府法》规定联邦立法事项为59项，1956年宪法和1962年宪法规定联邦立法事项为49项，1973年《布托宪法》扩大到 106项。巴基斯坦联邦政府的权力比历史上任何时期都要大。这就为巴基斯坦建立威权统治提供了基础。
1973年《布托宪法》第141条至144条规定了联邦与省之间的立法权的划分，第145条至 152条规定了联邦与省之间的行政关系，第153条至159条是特别规定。当联邦成员制定的法律与联邦法律不一致时，要以联邦法律为准；联邦与省分配权力后的剩余权力由省议会享有；联邦从省征税后，再由联邦拨款给各省。
根据《布托宪法》，巴基斯坦第一次建立两院制议会。参议院由63名参议员组成，巴基斯坦各省分别选出14名，其余7名由联邦直辖区和联邦首都选出。任期4年，每两年改选半数。国民议会席位应根据人口比例分配给各省、各联邦直辖部落区和联邦首都。通过直接和自由投票选举产生200名议员。国民议会每届5年，任期届满自行解散。
1973年《布托宪法》第153条规定成立由总统任命的共同利益委员会。该委员会由各省首席部长、总理提名的同等数量联邦政府成员组成，由总理或者是由总统指定的一位联邦部长担任委员会主席。第156条规定设立国家经济委员会，由总理和总统指定的其他成员组成，并由总理兼任该委员会主席。总统根据省政府的推荐从各省指定一位成员。国家经济委员会负责研究国家经济的总体情况，并向联邦政府和各省政府提供建议，负责制定关于财政、商业、社会和经济政策计划。
共同利益委员会与国家经济委员会的运作并不理想。印度河水的分配中，信得省的权益未得到有效保障。俾路支省蕴藏丰富的自然资源，为其他省和首都伊斯兰堡提供大量天然气，但该省仍是四省中最贫穷、最落后的地区。
按照宪法规定，应公布金融委员会的赠款，但2005-2006年财政预算案中没有这样做。各省对联邦拨付的款项不清楚。按照宪法，各省具有许多公共职能，以满足民众的需要，但财政收入却没有用于此。
由各省平均分配名额的参议院，在财政预算案的审议中拥有批准或否决的权力。但自1987年后，参议院很难发挥作用。第17次宪法修正案赋予参议院在7日内向众议院提出建议的权力，但众议院可以接受或否决。在2004-2005年的财政预算案中，参议院讨论了246项建议案，其中有58项送交众议院。其中18项议案修改了财政预算案中的缺陷，17项涉及重要的经济和财政事项，12项涉及经济政策的转变，6项涉及财政和行政制度的改革。但是这些重要的建议案，没有经过讨论就被否决[7]。联邦政府不恰当的财政管理政策对联邦制度造成损害。各省在每年的财政事项中政治影响力太小，在财政事项中也缺乏自治。
三、巴基斯坦联邦制特征分析
第一，巴基斯坦联邦实施总统制，总统拥有实权，有别于印度等南亚其他国家。
1962年，阿尤布·汗在巴基斯坦颁布了南亚次大陆第一部总统制宪法。1973年《布托宪法》的第三编规定了巴基斯坦联邦制度，第一章是关于总统的规定。2003年完成了最新宪法修订，被称为第17次修正案[8]。穆沙拉夫同意将改变自1998年政变后军队在政治生活中地位，但仍为自己保留了在宪法以外的多项权力。第 41条至第49条关于总统的权力与职责，规定需要通过选举才能担任巴基斯坦总统。巴基斯坦总统是国家的首脑，代表共和国团结。年满45岁的穆斯林、国民议会议员才能参加总统选举。
为与巴基斯坦最高法院2000年5月12日的裁决一致，巴基斯坦伊斯兰共和国的首席执行官放弃该职位。经民主选举，担任巴基斯坦总统，任期5年。选举团的成员并未选举现任总统，但他们依据第17次宪法修正案，给总统投了信任票。以立法任命总统的方式取代了选举产生总统。总统还成为穆斯林联盟的仲裁人，从而否定了根据宪法第41条总统作为国家首脑的中立地位。宪法第41条规定总统是国家的象征，完全非党派，但实际上穆沙拉夫代表了他组织的并支持其统治的政党。
第二，巴基斯坦宪法史中充斥着军事强权统治，而民选政府相对软弱。自巴基斯坦成立60年来，武装力量反复干预宪法政府。1958年，阿尤布·汗将军上台宣布暂停宪法的实施。1962年，阿尤布·汗在巴基斯坦颁布了南亚次大陆第一部总统制宪法。仅仅过了7年，阿尤布·汗总统不得不把权力移交给陆军总司令叶海亚·汗。 1971年孟加拉国独立，叶海亚·汗下台。在经历了20年的直接或间接的军事统治之后，由阿里·布托在巴基斯坦建立了第一个真正意义上的民选政府。1973年《布托宪法》颁布实施4年后，阿里·布托政府被齐亚·哈克将军推翻。军事统治持续到1988年。之后，巴基斯坦经历了 10年的民选政府，但即使在这期间，在军队的支持下，发生两次总统解散民选政府的事件。 1999年，穆沙拉夫将军解散谢里夫总理的职务。可见，巴基斯坦宪法史中，充斥着军事强权统治，而民选政府相对软弱的现象。军队控制国家政治，掌握了政治权力，与各省的联邦成员自治冲突，各省和人民的权利被削弱。
第三，巴基斯坦联邦制被称为“半联邦制”，中央权力过大，而地方省级权力相对弱小。联邦中央对各省拥有巨大权力，先后有多名省的首席部长被免职。比如，1947年8月22日西北边境省的沙伊布·汗，1948年4月20日信德省的M.A.卡诺，1949年1月25日东巴基斯坦的马穆德以及1954年东巴基斯坦的法扎尔·哈克，尽管这些省首席部长在省议会中拥有多数，但仍然先后被免职[9]。这种做法显然违反了民主原则，而且为以后联邦中央解散联邦成员政府开了不良的先例[10]。导致联邦中央享有较大权力的原因是，巴基斯坦政治生活中，军队多次发动政变，以及旁遮普人口众多，担任联邦中央政府和军队官员的人数也多。巴基斯坦缺乏稳定的政党制度，也是导致联邦权力占据绝对优势的原因之一。
在颁布的宪法中，权力集中到中央，比如在 1956年宪法中有规定，联邦中央拥有“绝对立法权”，而各省对“其他事项”拥有“立法权”。 1962年宪法和1973年《布托宪法》都规定了权力集中在联邦中央。但是巴基斯坦社会具有多样性，社会文化复杂，需要建立一个各省行使立法、财政与政府管理的宪法权力。而1956年宪法和1962年宪法不仅引起东西两个部分之间的矛盾，还使西巴基斯坦内旁遮普以外的几个小的省与联邦中央疏远。这违背了1940年巴基斯坦决议中建立一个松散联邦的精神。1998年，西北边境省、俾路支省、信德省的政党和团体建立了一个论坛。该论坛提出三点决议：首先要建立以旁遮普人、信德人、俾路支人、巴克同人、萨里克人为基础的松散联邦；其次，上列的成员将以1940年决议为基础；再次，通过双边协商和同意授予联邦权力。
联邦中央在财政拨款事项上拥有支配权，引起各省，特别是西北边境省、俾路支省、信德省的不满。自1951年的联邦财政赠款案到1990年国家财政委员会赠款案，各省从联邦中央获得的税收及财政拨款很少。1997年联邦与各省关于财政分配方案的争执再次发生。1998年9月，各省组成的跨省联合委员会与联邦中央协商，但是1998年核试验打断了这一进程。
第四，位于基层的巴基斯坦地方政府严重缺位。巴基斯坦绝大多数人口是属于居住在农村的中下层民众，他们很难进入省级议会和联邦国民议会。在联邦与省级权力结构之外的地方政府就起到沟通民众与省政府和联邦中央的桥梁作用，而且它们对于本地的经济、政治与社会的发展发挥着重要影响。地方政府关注的是本地公共卫生、供水系统、治安等与民众日常生活密切相关的事务。但是，在法律定位上，地方政府的地位缺乏法律保障。宪法规定，国家支持由选举产生的代表组成地方政府，但又没有要求省政府必须这样做。1979年法令允许省政府给地方政府制定具体的规则。省政府可以随意解散地方委员会，划定各地区的行政管辖范围，将各委员会合并，免除地方委员会的主席或者其成员，免除地方政府的主席或其他副职，任命由省政府控制的官员②。法律给地方委员会列举了许多责任，但地方委员会的权力与省政府的权力相互交叉，地方委员会不能独立地行使权力。地方选举制度不利于少数民族，非穆斯林居民选举与穆斯林选举分开，而且不能对穆斯林代表施加影响[11]。
自巴基斯坦建国开始，地方政府建设一直没有受到足够的重视。直到阿尤布·汗担任总统时，为了获得民众对他支持，才开始为了自己建立地方政府。但到Z.A.布托执政时，地方政府建设没有能继续下去。1979年齐亚·哈克上台又才开始重视，他举行了地方政府的选举。但是在居内久、纳瓦兹·谢里夫、贝·布托政府时期，地方政府又被削弱。1999年穆沙拉夫政变后，为了使其政权合法化，提出了改革政府的7点主张：消除制度危机和国家重建信心与道德；强化联邦和省际之间的协调；恢复投资者的信心；保障贷款和秩序以及实施公平正义；提高国家机构的效率；下放权力；高效和服务及时[12]。为此，成立了国家重建机构。该机构的负责人指出：“地方政府机构获得开发本地资源和促进地方发展的适当权力。”[13]2001年和2002年在全国举行了地方选举，从2001年8月14日开始下放权力计划，延续了几个世纪的地方行政系统得到改革，以支持下放权力计划。
第五，巴基斯坦联邦制建立的进程曲折，稳定性差。由于组成联邦的地方行政单位存在自然特征、民族、经济发展等巨大差异，建立联邦制的进程异常曲折。在印度与巴基斯坦独立后，都有一部过渡性的宪法，但宪政的发展相差甚远。 1947年印度颁布印度独立条例，其后一年就颁布了可以适用的宪法，但巴基斯坦却花费10年时间，直到1956年才制定出来。
从巴基斯坦不断更替的宪法文件看，巴联邦制存在变异。1956年宪法被认为是具有本土特点的宪法，1962年宪法由军法执政者颁布， 1972年过渡期宪法和1973年《布托宪法》是在东巴独立后制定的。1985年齐亚·哈克军法统治时期，对宪法进行第八次修正。2003年，穆沙拉夫又颁布宪法修正案。1958年、1969年、 1977年、1999年军事执政时期都具有自己的宪法体系，这样计算，巴基斯坦历史上曾经存在了 10部，甚至11部宪法文件。而且在这期间，宪法多次被军事政变中断，多次发生宪法危机。
第六，缺乏独立的司法制度。1954年、 1958年、1969年、1977年和1999年发生了五次武装政变。每一次危机时，最高法院以“国家需要”和“革命合法性”[14]批准政变具有合法性。在与联邦政府发生危机时，联邦法院没有维护宪法，而是支持政变上台的新政府。
第七，联邦结构仍保留了1935年《印度政府法》的基本特质，即在英国皇冠下的集权制国家，这就为巴基斯坦建立集权的中央政权提供合法性。
第八，伊斯兰教在维护巴基斯坦联邦制度的稳定性方面发挥着独特的作用。伊斯兰教法律在巴基斯坦具有至高无上的地位。在巴基斯坦，如果不遵守伊斯兰价值，议会选举、政府官员的选任都没有资格。在宪法的附属条款中，反对伊斯兰意识形态就是违反宪法。因此政府很难要求清真寺和穆斯林宗教学校进行登记。巴基斯坦的创建，目的是为南亚穆斯林建设一个家园。世俗政党坚持要在伊斯兰遗产的基础上建立国家制度。国家的世俗领导人都知道国家不能否认宗教的作用。布托宪法就是一个很好的例证。2000年1月12日，穆沙拉夫演讲中也明确指出，修订宪法不能导致“世俗主义”。
在扎法尔·阿里·夏案件的裁决书的第6段中指出，宪法的修正只能在宪法不能提供一个解决方案的时候进行。事实上，将世俗主义作为宪法修正的指导原则缺乏现实基础。相反，多次的宪法修正中强调将伊斯兰教作为宪法的基础。裁决书还指出穆沙拉夫政府无权修改宪法中的伊斯兰教条款。可见，现行政府在营建巴基斯坦理念时处于困境。
历届政府面临的另外一个主要宪法障碍是伊斯兰教条文是不可违背的。即使是议会也不能改变这种基本结构。在1997年的阿卡扎伊案中，最高法院的阐述指出，宪法中的伊斯兰教条文是宪法神圣特征的一个部分，是不能触及的，即使是议会的宪法修正案。
结语
巴基斯坦以联邦制作为自己国家的组织形式，主要与次大陆长期受英国法律传统影响以及独立时所面临的特殊形势紧密相连。也正是基于这些原因，巴基斯坦的联邦制在世界采用联邦制国家中独具特色。这些特点将在未来巴基斯坦的发展中长期存在。
1940年3月，穆斯林联盟在拉合尔举行第 27届年会，真纳宣布新的独立国家的“组成单位应实行自治并拥有主权”[15]。1973年《布托宪法》以及其他版本宪法也规定了巴基斯坦实行联邦制，在中央与省及地方政府之间建立良性关系。但是，在实践中，巴基斯坦联邦并不是完全意义上的联邦制，而仅仅是“半联邦制”。巴基斯坦以及许多其他发展中国家，应该建立有效的法律秩序，使中央、省及地方政府之间能够协调关系，特别是发挥地方政府的职能，中央及省更多应该是制定政策和监督执行政策，而不是直接干涉地方政府事务。
宪法是国家行为的最基本文件。从政治上来说，宪法是检验国家宪政主义的标准。任何宪法，无论它写得多么的好，如果没有共和国的主要成员在国家法律的规定下行使权力，宪法也只能是虚设。同时，司法独立对于一个民主政体来说，具有独特的作用。巴基斯坦还需要作出许多努力，以建立一个民主、富强、繁荣，消除了恐怖主义威胁的穆斯林国家的典范。
收稿日期：2007-01-05
注释：
①在巴基斯坦历史中，总统、总理、军队被称为巴政权结构中的“三驾马车”，而军队是仲裁者。军队首脑在巴基斯坦政治生活中占有重要地位。见杨翠柏、李德昌编著《当代巴基斯坦》第331页，四川人民出版社1999年版。
②比如在1998年2月，旁遮普省将通过选举组成的潘查亚特（Panchayat，即村务委员会）解散，代之以省政府任命的官员。
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