WTO关于环境问题引起的贸易争端的解决（下），本文主要内容关键词为：争端论文,环境问题论文,贸易论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
3 WTO处理环境－贸易争端的案例分析
1995年1月1日WTO成立以后，争端解决机构(DSB)共完成2起因环境问题引起的贸易争端，它们是：1996年委内瑞拉、巴西与美国之间的“汽油标准”争端案；1998年马来西亚等国与美国之间的“海虾和海龟”争端案。
3.1 “汽油标准”争端案
3.1.1 案情起因
1963年美国国会制定了《洁净空气法》，其目的是为了防止和控制美国的空气污染。根据1990年通过的一项有关该法的修正案，美国环境保护署(EPA)1993年12月15日颁布了《汽油条例》。根据该条例，自1995年1月1日起，在美国污染严重的地区只允许销售法定清洁汽油，即精炼汽油；在其它地区，只能销售不比在基准年1990年所售汽油清洁度低的汽油，即常规汽油。
《汽油条例》适用于全美所有汽油炼油厂、合成厂和进口商。条例规定任何在1990年营业6个月以上的美国炼油厂，必须确立代表其1990年所产汽油的质量的单独基准。美国环境保护署确立了代表1990年美国汽油平均质量的法定基准。法定基准适用于任何在1990年营业不足6个月的美国炼油厂以及所有合成厂和进口商。
《汽油条例》的目的是企图通过提高汽油质量的环境标准来改善美国污染严重地区的空气质量。这一规则后来引起争议的关键在于它在美国国产汽油与进口汽油之间、在美国的不同汽油进口国之间使用了不同的质量标准。美国传统的石油贸易国委内瑞拉和巴西向世贸组织争端解决机构提起申诉，认为美国的汽油标准违反了WTO的有关规则。
1995年1月23日和4月30日，美国分别收到委内瑞拉和巴西的书面请求，要求就1995年初生效的精炼汽油和常规汽油新标准对进口委内瑞拉和巴西产汽油的歧视问题进行双边磋商。同年3月21日和5月1日，委内瑞拉和巴西分别与美国进行双边磋商，但由于双方未能获得满意的解决办法，3月25日和5月19日，委内瑞拉和巴西分别致函争端解决机构，请求设立专家小组审理该争端。
3.1.2 本案的解决经过
(1)DSB设立专家小组
1995年4月10日，在争端解决机构召开的特别会议上，委内瑞拉代表指出，美国新汽油标准对委内瑞拉生产的汽油施加比美国国产汽油和美国从其它国家进口的汽油不利的条件，违反了GATT1994第3条（国民待遇）和第1条（最惠国待遇）的规定，也违反了《技术性贸易壁垒协议》第2条第1、2款和第12条。美国反对该项指控，认为《汽油条例》完全符合GATT1994第20条第(b)、(d)、(g)款各种例外所作出的规定，不属于《技术性贸易壁垒协议》第2条的范围。随后，争端解决机构决定设立专家小组，审查该项投诉。
在1995年5月31日召开的DSB会议上，争端解决机构授权审查美国－委内瑞拉争端的专家小组处理巴西对美国该项措施的投诉。
(2)专家小组审理
专家小组认为，美国国产汽油通过基准建立方法获得了比进口汽油有利的销售条件，进口汽油在美国市场上没有获得与美国国产汽油相同的待遇。因为进口汽油与国产汽油尽管化学成分相同，但是适用标准却不同，即进口汽油适用法定基准，国产汽油适用单独基准。这样，根据《汽油条例》的规定，汽油进口商必须出售更清洁的汽油，而经营国产汽油的国内厂商则不必如此。这明显违反了GATT第3条关于国民待遇的规定。
专家小组认为，虽然GATT第20条(b)款允许WTO成员方采取不符合GATT1994其他规定的另外措施，如果该措施是“为了保护人类及动植物的生命或健康所必需的”。但是必须审查美国《汽油条例》违反GATT1994第3条国民待遇的那些内容是否是实现其所宣称的政策目标“所必需的”。根据GATT1947争端解决机制所形成的惯例，GATT1994第20条(b)款的“所必需的”，应被理解为除实施该措施外，没有可供使用的符合GATT或者与GATT抵触最少的任何替代措施。美国通过单独基准有效地阻止进口汽油获得与国产汽油相同的有利销售条件及其利益，不是实现《汽油条例》政策目标所必需的。基准确定方法如何适用于进口汽油销售商是本案的关键问题，专家小组认为，可以按照给予进口汽油以符合GATT或者与GATT抵触最少的待遇的方式。因此，违反GATT1994第3条的《汽油条例》的那些内容，不是GATT1994第20条(b)款所指“为保护人类及动植物的生命或健康所必需的”。GATT第20条(g)款也允许WTO成员方采取不符合GATT1994的其它措施，如果该项“有关措施”关系到“保护可用竭的天然资源”，是“与国内限制生产或消费的措施相配合”。美国认为洁净的空气是GATT1994第20条(g)款所指的一种可用竭的天然资源。专家小组同意美国这一观点，并认为采取政策减少或阻止洁净空气的枯竭是本款范围内的一项保护天然资源政策。问题是违反GATT1994第3条第4款的基准建立方法是否与保护洁净的空气有关，专家小组认为，根据GATT1947争端解决机制的惯例，“有关”一词意味着首要目的在于保护洁净的空气这一天然资源，但是《汽油条例》给予进口汽油的待遇却低于美国国产汽油的待遇，因此可以认为这一规定与美国改进国内空气质量的目标之间不存在任何直接联系。
欧盟作为该争端的第三方参与了专家小组程序，指出欧盟完全支持美国的环境目标，但是同时，它相信在努力实现环境目标时，美国毫无必要对第三国给予低于优惠的待遇。
专家小组得出的结论是：国产汽油和进口汽油是相同产品，但根据《汽油条例》，进口汽油被有效地排除与国产汽油享有同样销售条件的待遇，该措施并不是第20条(b)款所“必需的”；按第20条(g)款，虽然清洁空气是符合本款规定的可用竭自然资源，但是《汽油条例》的首要目标并不在于保护可用竭自然资源。专家组对GATT第1条未作审查，因为对于第3条“国民待遇”和第20条的审查足以使最惠国待遇审查成为不必要；对《技术性贸易壁垒协议》也未作裁决，因调查结果已使争端明确。专家小组指出，WTO成员方有权自由确定环境目标，但它们必须采取符合《WTO协议》各项规定的政策措施。最后，专家小组建议争端解决机构要求美国采取措施使其《汽油条例》中的有关内容符合美国依据GATT1994所承担的义务。
(3)美国提出上诉
1996年2月21日，美国通知争端解决机构，决定就该专家小组报告向上诉机构上诉，并向上诉机构呈交上诉通知书。美国请求上诉机构审查专家小组对GATT1994第20条所作的法律解释。美国认为，专家小组报告存在下列法律错误：
·美国环保署根据《洁净空气法》颁布的《汽油条例》所规定的基准建立规则，不能以GATT1994第20条(g)款来证明其合法性；
·基准建立规则不是GATT1994第20条(g)款所指“保护可用竭天然资源”的“有关措施”；
·在解释与适用GATT1994第20条内容中，没有发现基准建立规则满足了第20条(g)款的其他条件和第20条的引言。
(4)上诉机构审理
上诉机构注意到美国可以采取不止一种的行动，比如实施非歧视性的固定的基线标准，美国也可以与委内瑞拉和巴西政府达成合作协议。然而，美国考虑到规定的基线标准对国内生产商来说花费和负担太重，却没有考虑到这样的花费和负担对外国生产商的影响，因此造成的歧视是一定能够预见到的，绝不仅仅是疏忽了或不可避免的。
GATT1994第20条一般例外的引言是“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”；第20条(g)款是“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可用竭天然资源的有关措施”。上诉机构推翻了专家小组关于美国是否符合GATT1994第20条(g)款的结论，确认专家小组在法律方面的错误还在于没有确定基准建立规则是否属于GATT1994第20条引言的范围。
在GATT1994第20条引言和(g)款中都使用的“措施”一词，专家组认为，这里的“措施”一词是指汽油规则中具体的歧视性条款，这些条款违背了GATT1994第3条，而被诉方（美国）正是试图对此援引GATT1994第20条规定的例外情况。上诉机构批评专家组的上述解释忽视了基本的条约解释规则。它认为，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”（《维也纳条约法公约》第31条第1款）；对某一条款的解释不应对其他相关条款的目的和宗旨有所损害。对于《汽油条例》中关于基准的规定，作为一个整体（无论适用哪一种基准方法），需要结合《汽油条例》中其他防止空气质量恶化的有关要求来理解。脱离《汽油条例》的其它部分，很难理解关于基准方法的那些条款。规定基准方法的条款与汽油标准的其他部分是一致的，其主要目的是“为保护可用竭自然资源”。因此，第20条(g)款中的“措施”在本争端中是指汽油标准而不是其中的歧视性条款。
关贸总协定曾经将第20条(g)款“与限制国内生产和消费相配合”解释为“主要旨在使这些限制有效”。上诉机构指出，这一段文字的含义应当是：“政府的措施（例如汽油标准）与国内生产或消费自然资源的限制相配合”。换言之，“应当将‘与限制国内生产和消费相配合’解释为一个要求，即对有关措施施加的限制，不仅针对进口汽油，也针对国产汽油”。“这个条款是对以保护的名义对可用竭自然资源的生产或消费施加限制而规定的一个公平的要求”。
上诉机构认为尽管基准建立规则是GATT1994第20条(g)款所指“有关保护可用竭天然资源”的“措施”，并且该措施同限制国内生产与消费一道实施，但是，基准建立规则不符合GATT1994第20条引言的条件，因为在其适用时，会造成“无理的歧视”和“对国际贸易的隐蔽限制”。上诉机构的结论是：基准建立规则虽然属于GATT1994第20条(g)款的范围，因为“无论是各自的还是法定的汽油技术标准，都是为了保证对汽油提炼商、进口商的监督检查，使之符合品质的等级要求，……这些措施在限制国内生产和消费上确有成效”，但是总体上不能以GATT1994第20条整个条文证明其合法性。
上诉机构报告维持了专家小组报告的下列结论和建议：关于基准建立规则违反GATT1994第3条第4款和不能以GATT1994第20条(b)、(d)款证明其合法性的结论，以及请求DSB要求美国采取措施使该基准建立规则符合美国依据GATT1994所承担的义务的建议。
(5)争端解决机构的裁决与执行
1996年5月20日，DSB会议通过上诉机构报告及其所更改的专家小组报告，并同意在6月19日召开会议，听取美国关于执行专家小组和上诉机构建议的意见。在随后召开的DSB会议上，美国表示将执行该争端解决决定，并将与巴西和委内瑞拉就执行专家小组和上诉机构建议进行磋商。
同年12月3日，在DSB会议上，美国报告了其执行情况，已与委内瑞拉就执行DSB建议的合理期限达成一致，并将于1997年1月向DSB提供进展状况报告，巴西对于执行期限的长短表示关注。DSB继续监督美国对该决定的实施。
3.1.3 本案处理的启示
本案是WTO成立后通过争端解决机制处理因环境问题引起贸易争端的第一个具体案例。而且本案经历了双边磋商、专家组程序、上诉机构程序、多边监督与执行程序，为今后解决环境－贸易争端提供了良好的示范。
本案的圆满解决表明：保护环境和发展贸易虽然会发生冲突，但是它们之间并不是不可调和的。只要有关各方都按照WTO的规则行事，发生冲突时不是采取简单的报复，而是按照DSU所规定的程序，在WTO框架内寻求解决的办法，就可以获得双赢的结果。正如巴西认为的那样，在本案中所有各方都是赢家，因为WTO争端解决机制得到了加强。美国对上诉机构同意美国关于GATT1994第20条(g)款解释的观点表示满意。上诉机构报告和专家小组报告都明确指出，《WTO协议》不妨碍成员国采取措施保护环境。而就本案所涉及的美国措施而言，《汽油条例》的环境目标，是可以通过符合《WTO协议》的方式来实现的。
3.2 “海虾和海龟”争端案
3.2.1 本案起因
1996年5月美国根据其101-102号公共法的“609条款”，禁止进口没有安装“海龟逃生装置”(turtle excluder device,TED)的渔船所捕获的虾及这种虾的制品，因为没有安装TED渔船的捕虾活动会危及国际濒危动物——海龟。
1996年10月8日，马来西亚、印度、巴基斯坦和泰国联合投诉认为美国违背了GATT1994第1条、第11条和第18条，并造成了利益的丧失和损害，而美国认为所采取的措施是为了保护濒危动物海龟，完全符合GATT1994第20条(g)款的规定。
由于双方无法通过磋商达成一致，1997年1月上述方先后要求DSB设立专家组，以解决与美国发生的贸易争端。1997年2月25日，WTO争端解决机构决定设立一个专家组以审理此案。澳大利亚也要求就同样的争端事由设立专家组，1997年4月10日，DSB同意这一要求，决定由同一专家组合并审理澳大利亚的要求。
3.2.2 本案的解决经过
(1)专家组审理
本案争议的焦点在于美国采取的措施是否符合GATT1994第20条引言以及第20条(g)款的规定，其中对“濒危海龟”是否属于“可用竭的天然资源”成为本案的一个关键问题。美国认为濒危的海龟属于第20条(g)款中“可用竭的天然资源”，就如在“汽油标准”案中，清洁空气属于“可用竭的天然资源”一样。投诉方则认为，“可用竭的天然资源”仅指非生态资源，比如矿产。欧盟的观点是：在某种情况下采取保护全球利益的措施，如全球共享的环境资源或缔约方领土之外的资源，根据第20条规定是合法的，但其前提必须符合第20条引言的规定。
专家组认真地听取美国大量的环境主张，并同意根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第13条第2款成立生态保护专家小组，在小组的五个成员中，有两个是美国推荐的，另外三个是投诉方指定的。该小组专家一致同意海龟是濒危物种。
此外，环境保护非政府组织（Non-Government Organization，简称NGO）也向专家组递交了两份“其他利益方的陈述”，支持美国的禁令，其中一个是以美国为主的NGO协会，另一个是WWF（世界自然野生动物基金会），但是，专家组拒绝把这些陈述当成独立的文件，而只是把NGO的陈述当成美国的第二次书面请求。
在1998年5月15日的专家组报告中，专家组认为美国的进口禁令违反了GATT第11条，并且不在第20条引言允许采取的措施范围之内。专家组推断出，美国对海虾和海虾产品的进口禁令很明显构成了对多边贸易体制的威胁。
专家组报告由成员各方传阅。1998年7月13日，美国就专家组适用法律和法理解释问题提起上诉。
(2)上诉机构审理
上诉机构对专家组的结论做了如下三项修改：
·上诉机构认为，根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第13条规定，专家组有收集信息的义务。WTO规则没有禁止专家组接受非政府组织主动递交的利益方陈述，但是，专家组没有向NGO收集资料。
·上诉机构指出专家组没有审查美国的措施是否在GATT1994第20条(g)款允许范围内，认为美国的禁令符合第20条(g)款的规定。
·上诉机构批评专家组没有仔细分析美国为何要实施这一特别的进口禁令以及如何实施这一禁令。
上诉机构在其报告中指出，美国的立法目的在于保护和保存海龟，为此所采取的环境保护措施是GATT1994第20条(g)款授予的权利，因此要求捕虾船安装TED设备与“保护可用竭天然资源”（濒危物种）之间有合理的关系。但是美国的措施不符合GATT1994第20条引言的要求，构成了对WTO成员的武断的和不公正的歧视”。美国的609条款有以下错误：
·美国在实施禁令前没有采取透明的程序，以便其他国家可以申请获得符合要求的证明，构成了违反第20条引言所指出的“武断的歧视”；
·在海虾海龟案尚无结论时，美国就单方面一概禁止由没有与美国类似或相同装置的捕虾船捕捞的海虾进入美国市场，即使在某些船只捕捞网中安装了TED装置；
·在确定是否允许一国向美国出口海虾时，美国的官员没有考虑该国为保护海龟所采取的所有的政策和措施，而仅仅考察了该国在捕虾船的设备要求中是否规定有与美国基本相同的装置；
·尽管美国与某些国家（包括投诉国）达成了实施使用TED的协议，但是美国没有与这些国家根据“达成保护海龟的多边和双边协议的目标”进行认真的谈判；
·美国给某些国家3年的时间逐步安装TED，并已经提供了一些帮助，但只给投诉国4个月的时间来安装TED，并且没有提供相同程度的帮助，违反了第20条引言的规定，“对情况相同的各国…构成不合理的差别待遇”。
上诉机构指出：“可用竭的天然资源”不是一个“静态”而是“不断发展”的概念，《WTO协议》的序言中强调了“可持续发展”，必须根据现在各成员方对环境保护的理解来判断其内容。在目前没有对GATT1994重新修订的情形下，把“可用竭天然资源”仅限定为矿产资源和非生物资源已不合时宜。美国被诉措施符合第20条(g)款的要求，但却不能满足第20条引言中的要求。
(3)DSB裁决与实施
1998年10月12日，上诉机构报告由成员各方传阅。1998年11月6日，争端解决机构通过经上诉机构修改的专家组报告和上诉机构报告。
美国在表明实施上诉机构报告的意图时认为，根据《关于争端解决规则与程序的谅解》的规定，采取符合DSB建议和裁决的措施，需要一段合理的时间。在实施DSB建议和裁决过程中，美国所采取的措施不仅要符合WTO义务的要求，而且还要符合美国对保护海龟在内的濒危物种的承诺。
3.2.3 本案处理的启示
(1)多边环境协议对环境－贸易争端解决的意义
对于多边环境协议(EMA)是否可以作为WTO争端解决中的解释渊源，是一个存在着争议的问题。对此持否定意见的认为，《关于争端解决规则与程序的谅解》限定了专家组的职权范围，不能对WTO法律框架以外的多边协议规定的权利和义务作出裁定；持肯定意见的则认为，《关于争端解决规则与程序的谅解》规定，WTO在争端解决中应按照国际公法的习惯解释规则，阐明关贸总协定及其他相关协定的现行条款，这样就不能排除对有关多边环境协议的考虑。
本案争端的解决对多边环境协议是否可以作为解释渊源做出了明确的回答：对《关贸总协定》与环境保护有关的条款的解释不应孤立于国际环境法之外。在本案中，为说明美国的609条款不符合GATT1994第20条引言的要求，专家组援引1992年《里约宣言》和《生物多样性公约》的有关条款，认为美国应该通过国际合作寻求保护海龟的措施，并且指出，“一般国际法和国际环境法都明确提倡利用协商手段而不是单方面措施来解决跨国界或全球环境问题，尤其是涉及发展中国家时；因此，从世界贸易组织和国际环境法两方面的角度来看，协商的解决办法明显是应该优先采取的。”
上诉机构为解释GATT1994第20条(g)款的“可用竭自然资源”，援引了多个多边环境协议及宣言。不仅如此，上诉机构还依据《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，说明海龟属于“可用竭天然资源”；同时，上诉机构还在其报告的注释中强调争端各方都是这个公约的缔约方，以说明保护濒危海龟是争端各方的共同政策。
本案在解决涉及环境措施的争端中援引多边环境协议作为解释渊源，已经为世贸组织所接受，这对于协调贸易与环境的关系具有重要的意义。
(2)关于加工与生产方法问题
在处理本案争端中，上诉机构承认美国的609条款是“与保护可用竭天然资源相关的措施”，该条款规定禁止进口某些虾和虾制品是基于不同的捕虾方法，而不同的捕虾方法则具有不同的环境保护后果。因此，上诉机构实际上暗示，世贸组织并不绝对禁止为保护环境而使用基于加工或生产方法的贸易限制措施，这与1991年关贸总协定处理美国－墨西哥之间“金枪鱼－海豚案”相比，明显地向环境保护方面倾斜。
(3)关于国内环境措施的域外效力问题
“虾和海龟”争端同时还涉及国内环境措施的域外效力问题，因为美国的609条款所要保护的海龟并不局限于某个国家的管辖范围。上诉机构在说明609条款属于总协定第20条g款规定的例外措施时，专门声明，“我们将不讨论第20条(g)款是否暗含管辖范围限制的问题，也不讨论如果存在这种限制，其性质或程度的问题。”上诉机构的观点是，由于至少海龟出现的一些水域在美国的管辖范围内，“对于第20条(g)款来说，这个迁徙的濒危海洋生物与美国之间的联系就足够了”。这就意味着，如果世贸组织成员为保护环境资源采取贸易限制措施，只要这一资源与该成员的管辖权存在着某种联系，该成员就可以援引第20条(g)款证明其限制措施的合法性。从上诉机构的这些分析来看，可以认为，世贸组织并不绝对禁止一国采取贸易限制措施保护其领土以外的环境。
虽然在如何对待基于加工或生产方法的环境措施以及国内措施的域外效力问题上，世贸组织并没有明确的答复，但它在某种程度上可以被理解为是倾向于环境保护的。美国尽管是败诉方，却对此表示积极欢迎，认为上诉机构在明确世贸组织规则与环境保护措施的重要关系问题上作出了许多重要并且积极的结论。而胜诉方泰国却提出了尖锐的批评，认为上诉机构的意见“将导致基于加工或生产方法的环境措施的数量迅速增加并且以第20条作为这些措施的法律根据……这有可能对世界贸易组织的规则和纪律在未来的适用产生深远的制度性影响。”
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