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在信息环境中，信息、信息人、信息技术和信息政策四个要素相互作用，推动着人类社会信息化进程的加快。信息政策作为国家管理和发展信息产业的方针、措施及行为准则，已成为国家对信息活动施以宏观管理的重要手段。当今时值发展信息产业，提高国家整体经济素质及实力，大力促进经济增长的时期，如果没有相应的方针政策，新的经济秩序的创建是根本不可想象的。可见，制定信息政策，成为国家经济宏观管理的当务之急。本文从信息政策的体制、目标、依据及内容等方面探讨信息政策的基本问题。
1 信息政策的体制
信息政策的制定一方面是社会信息化发展的需要，另一方面又是社会可持续发展的客观内在要求，更是网络经济引导着未来经济形态主流的时代导向。因此，信息政策应该体现着鲜明的各国国情，标志着国家主体体制。信息政策的提出、制定应该围绕这样的构思，即原则—机构—目标三位一体。
1.1 原则
所谓原则是直接针对具体国情而言的。例如美国是世界上制定信息政策最早、颁布国家信息政策最多的国家之一。美国在制定国家信息政策时，就充分体现了资本主义社会自由竞争，资本运行优先的制度特征。我们若对美国信息政策加以研究就会发现，信息政策明显体现出这样几个原则：
●税收减免原则。1998年2月，在"Bane America Robertson Stephens Technology'98"大会上，克林顿表示支持被称为“网络新政”的Internet税收自由法案(ITFA:Internet Tax Freedom Act)。内容是：Internet接入服务将不受美国联邦通信委员会(FCC)的管制；宣布Internet将成为免税区，政府应当积极促使欧盟(EU)和世贸组织(WTO)达成零兑税和无差别税率协议；明确免税期为3年，即Internet接入、在线服务企业享受3年缓征期。ITFA的实质就是：对Internet不能因征收不合理的税收而使其发展负荷受阻。
●有限管制原则。由于美国经济增长的1/3来自IT产业，并且在未来世纪里，IT产业也会是美国经济增长的主要源泉。因此，美国政府希望给IT产业创造一个市场驱动的环境，减少政府的限制，遵循产业自身的成长需求，以适应IT产业的全球化发展趋势。
●保护知识产权原则。防止盗版和非法拷贝，保护知识产权，是美国政府保护知识经济发展的重大举措。
●普通教育原则。“让Internet联入每个教室”，一度是美国政府支持发展教育的响亮口号。1996年提出了“教育技术规划”(ETI)，旨在到2000年全美的每间教室和每个图书馆都将联上信息高速公路，让每个孩子都能在21世纪的技术文化中受到教育，其最终目的在于提供全民性服务。
当然，美国政府是为了本国的政治立场和经济利益来制定信息政策的。其中难免在政策推行、实施过程中因其信息大国的优势与霸气而损害信息贫困的发展中国家。信息政策的原则无疑会带有国家政体上的烙印。我们借鉴的目的就是要有防范信息领域“马太效应”不良影响的意识。这一点非常重要。
我国改革开放的历程只有20年，经济开始振兴并稳步增长，综合国力逐步提高但存在极大的区域性差异；科技教育发展滞后，信息产业蒸蒸日上，但尚未形成主导产业。政府在宏观经济调控，维持推进改革，经济结构战略性调整，提高国民经济整体素质，实施科教兴国战略，推行可持续发展等多方面需要做大量的工作，作艰苦努力。因此，我国信息政策的制定一定要体现开放、务实、稳妥的原则。
●开放原则。由信息、人、环境（人文环境、政策环境）相互关系组合而成的信息生态，是一个开放的、动态的宏观信息系统。作为信息生态“调控器”的信息政策只有具备很强的协调能力，才能对信息活动发挥导控作用。信息环境是信息、人才、投资、技术等整合的技术、智能体系，既存在内部互济共生，又有与外界的输入、输出、信息交流、人才流动互补，协调互进的关系。因而政策体系就要对整个信息生态具有总体把握力度，针对调控对象范围的广泛性和差异性，在内容及原则上要有较大的灵活性、普遍性，体现宏观开放的性质。
●务实原则。就是要基于国情，尊重国家利益。在充分认识我国与发达国家之间差距的基础上，一方面引进信息资源丰裕国家的高新技术，以及高层次开发与管理人才，更要依靠本国的科技力量和人才优势，立足自立，建立与发展我国的民族支柱产业。如果我们忽视或低估我国信息环境中存在的严重问题而盲目决策，将会严重危害国家利益。在我国，信息资源开发和利用水平不高，信息市场不完善，信息服务业缺乏监督机制，信息机构及管理体制不健全，信息网络建设带有盲目性，信息安全问题频现等。作为国家管理和发展信息事业之方针、措施和行动指南的信息政策，只能以求实精神、务实原则为中国的信息事业领驾护航。需求拉动、市场调节是决策者制定方针时首选着眼点。
●稳妥原则。即强调信息化社会的到来，信息经济的蓬勃发展，是以产业信息化、经济信息化为前提的。我们的目标是加快经济增长，促进经济结构由粗放型向集约型转变，致力于发展科技和教育，储备经济实力，积聚科技人才优势，和衷共建信息丰裕国家。信息政策自然要倡导、体现这样的观念和原则。时值国家“九五”计划的最后一年，又是2010年远景规划的关键性时刻，采取实事求是的态度，稳妥的策略，才能找准构建信息产业、发展信息经济宏伟前景的切入点，振兴民族产业的契机，才能寻求政策驱动的突破口。
●前瞻原则。信息政策不仅仅作为信息行为规范的简单总结与提炼，更要具有导向、预示的功能，对信息技术的前沿、信息产业的发展趋向有所预见。制定信息政策一定要克服滞后，具有前瞻性，采取适度超前的原则。
1.2 信息主管机构
无论是信息生态的人文环境，还是信息资源的人文管理，管理机构的组建是一个不容忽视的大事。筹建一个机构完善、结构合理、上行下效、开放敏锐、恪尽职守的主管机构，对于信息事业的发展来说，刻不容缓。只有这样性质的职能部门，才能起到让管理机制真正运作的关键作用。这种机构必须具有这些特征——洞察趋势、组织资源、创造财富、累积优势的能力，体现拥有智慧、技术，富于创新、奉献、爱国的主体团队精神。
1.3 信息政策的目标
信息产业的发展水平，已成为衡量一个国家经济发展水平和综合国力的重要标志。要使我国在21世纪成为信息产业强国，就必须重视发展信息产业，同时建立促进发展的管理模式，以适应信息产业加快发展及国家整体发展的需要。国家应根据我国经济形势的发展阶段，信息产业层次水平、技术结构的演进采取相应的具有引导、扶植性质的信息政策，引导产业体系向民族支柱产业体系演进，以现有经济实力倾斜发展高新技术开发产业、信息服务业、信息应用技术、教育产业；加大法制力度，维护国家利益，使我国的信息产业在新的一轮国际竞争中处于领先地位，使我国国际竞争力提高到一个新的水平；在全国确立与推行信息活动制度，鼓励创新与公平竞争。
2 信息政策的依据
培育和发展信息产业，建设和完善信息网络，构筑和规划知识经济，其实都是围绕信息资源开发利用这个轴心的。这里引用贝尔关于社会“中轴原理”理论观点，内容是在概念图式的范围内以社会的某一因素为轴心说明社会系统的结构特征。现代社会发展，科技是第一生产力，智力或知识是主要动力。人力资源管理、信息资源开发是促进社会发展的主要任务。信息资源开发和利用程度水平效果取决于信息资源管理，其中包括技术管理、经济管理、人文管理。而在人文管理中，又有方式方法的不同。比如信息政策是以行政手段来管理信息资源的开发利用过程，信息法系列是通过法律手段来实施管理办法的。当然行政管理方式要以法律法规为依据，而不是超出其外。信息政策要在法律的框架内制定，反过来，信息法律应该只是信息政策的升华，经验总结。
2.1 法律依据
信息法最早产生于18世纪的欧洲，1776年瑞典的《出版自由法》可谓最早的信息法。现代的信息法与电子化、数字化相联系，兴起于本世纪，主要是由欧美发达国家适应信息活动需要及信息管理而制定的。例如，美国1967年的《信息自由法》，1987年的《计算机安全法》；英国1984年的《数据保护法》，1985年的《版权修正法》等。随着人类社会信息化进程的加快，信息管理过程中的问题与冲突日益加剧。超出国家范围的、可协调和约束许多国家或全球信息交流活动的信息法系——信息国际法或多边准则的建设，迫在眉睫。
在我国，信息法系的建设更加紧迫。我国至今尚无一部系统全面的《信息法》出台。政府的当务之急是组织信息学、法律、社会学、经济学、管理学、人文科学等方面的专家，群策群力，起草一部权威的信息法。规范信息活动，协调信息交流，保障信息安全，维护国家信息主权，保护参与者的权益，控制信息污染，防范信息侵犯，反对垄断。
2.2 信息环境优化的需要
在信息环境中，信息量的增长与人文环境之间出现失调，信息流通不畅，信息内容结构不合理，信息公开与保护、知识产权等等，问题突出。必须以适当的行政或法律手段加以调整、约束、规范。具体而言，信息环境中所存在问题主要是：
(1)跨国数据流问题。信息的效用是通过流动来释放的，在交流传播过程中体现其价值增值。这就涉及到数据交换、非对称性信息、公平竞争、数据提供与获取的主被动关系，信息拥有者的行为与信息消费者的行为界定问题。信息政策要以信息法为准绳，保障信息人、信息行为的合法权益，打击信息侵犯。
(2)信息技术等无形资产管理问题。技术型无形资产是创造性无形劳动的成果，是一种知识密集、高价值的资产。它所包含的创造性劳动不仅具有明显的生命周期性，而且具有独特的垄断性。只有将无形管理与有形管理相结合，知识组织与人力资源管理融合起来，才能提高管理质量，体现立法效力，在行政手段与方法之间开拓一片无形资产管理的空间。
(3)公益信息与个体利益问题。信息所具有的最显著特征就是共享性。信息资源中公益信息占相当大的比重。放开信息市场，开展公益信息服务是信息服务业的首要任务。但是信息保密与个体利益要处理得当。信息政策具有一个尺度的功能，正确协调其中的关系是十分必要的。
(4)知识产权保护问题。知识产权是随着科学技术的发展以及知识商品化演进而形成的一种无形资产的权利。传统的知识产权主要包括产品专利权和著作权法两大类。伴随无形劳动的延伸和知识、信息的纵深渗透，知识产权的内容和范围近几十年来宽泛化。比如兼具产品和著作两种创作形式的计算机软件，多媒体产品的著作权责任区分，作为特殊智力成果的电脑芯片，需对其产权加以界定与保护。为了保护已有的各类智力创作成果，激发创新、鼓励知识开发，还需给予政策上的支持、奖励与保护。
(5)信息安全问题。信息安全涉及十分广泛的社会问题，如数据安全、信息系统安全、网络安全、国家信息主权、商业秘密与个人隐私权等。需要以立法方式、行政手段加以保护、保障、防范、严惩。
(6)信息产业发展问题。信息产业是未来经济的主导产业。信息技术产业化，信息商品化，信息服务个人化、网络化，都需要信息政策的引导。信息产业实现可持续发展，带动国民经济的快速、稳定增长，需要以政策作开路先锋，这关系到民族产业振兴，以产业强国的问题。
信息政策的制定必须综合反映政策环境和政策需求，在明确的政策目标下，对信息环境加以适度调整，对信息活动加以严格的规范、方向引导、重点倾斜，同时要体现在信息政策内容体系里。
3 信息政策的内容体系
随着信息交流国际化发展，信息技术的无限渗透、信息资源开发与利用、组织与管理越来越复杂化，呈现多维动态性。作为对信息活动宏观调控的信息政策势必在内容体系上对信息环境的诸多因素进行多角度不同层面分析、综合、提炼、论证。政策的制定既要以事实为依据，又要有立场讲原则。既要兼顾国家的利益，又不能忽略政策的与国际接轨和跨国协调。
3.1 信息产业政策
信息政策从本质上讲代表着决策主体的利益与意志及其在信息领域的体现与转移，是一定时期内国家总体发展目标、经济体制、社会文化状况的整体反映。信息产业政策是从社会信息环境和整个国家政策的高度来确定信息产业的发展目标和发展战略，保证其发展方向的正确性、发展规模的适度性；确定产业结构调整的原则与方向，即向成长快、具有主导作用的先导产业倾斜；重点扶植有潜力的企业，造就一批大型的跨国经营的龙头产业，能够参与国际分工、国际竞争，打破资源的本土观念，竞争全球的信息、技术、人力资源。
我国信息产业部政策法规司司长刘彩认为，产业重组有两点是必须的，一是破除垄断，真正引入竞争；二是电信领域保留一个主体企业。强调扶植主体产业“中国联通”。信息产业部实行公平、公正、公开的行业监督机制。当前的任务是集中力量制定真正意义上的信息产业政策，确立信息产业发展战略，在产业内部推行公平竞争原则，明确重点，加大信息产业基础设施投入，加快信息技术产业化步伐，以集团化方式取得信息产业集约化增长，使信息产业成长为国民经济中增长最快、最具活力的产业。
3.2 信息技术政策
信息产业是以信息技术应用为基础的高科技产业的主导产业。信息技术产业又是信息产业的先导产业。信息技术是信息经济启动的动态机制。技术渗透、人才涌动、资金催进、政策推波助澜，四力合一，可将产业推向市场竞争的颠峰。在技术应用领域，技术政策发挥着极其重要的作用。国家可以鼓励关键性技术，战略性技术超常规自主开发，建立起以知识、技术武装的技术攻关队伍，对发展民族技术产业至关重要。信息技术政策涉及信息技术的发展战略，信息技术的选择及应用范围，信息设备配置与网络建设，信息技术的开发与创新，信息技术的引进与转化吸收，信息技术标准等问题。
3.3 信息市场政策
信息市场包括信息商品化，信息技术转让，信息服务提供，信息生产、流通、消费、分配，信息用户、信息价格、信息竞争机制与规则等众多因素。信息市场政策的功能就是要对信息市场实施有序化管理，规范信息交流行为，培育配套协调的信息市场体制——包括供求关系、价格机制、竞争机制、风险机制、投资机制等；健全信息市场体系；推行信息市场自由化，打破信息垄断与管制，鼓励公平竞争；消除信息阻隔与壁垒，加强信息流动，参与国际竞争，以全球为市场，竞争全球范围的信息资源。
3.4 信息交流与合作政策
包括信息交流活动的行为规范，多边信息交换与合作的协调，国际信息交流中国家主权的维护，跨国数据转换与控制，知识产权保护，还包括信息交流有序环境的共建。必须对涉外信息交流与合作施以必要的调控与管理，防止信息泄露与侵权。防止信息强国对信息弱国的经济文化侵略和信息侵犯。
信息具有流动性，共享性。信息通过交流实现其效用的倍乘效应。人才聚集，信息交流频繁，创新思维融汇的区域，是信息、人才整合功效最强福射的地区，美国的硅谷就是最好例证。北京的中关村正在形成启动高科技产业的科技园区。国家信息政策有必要采取类似于经济特区的优惠政策，发展科技园区，带动整个民族科技产业的发展。
3.5 国际网络政策
随着网络规模的进一步扩大，网络将成为社会发展的一种重要需求和时尚。伴随网络应用的普及和深化，网络安全将引起国家和社会的极大关注。网络管理、网络政策应运而生。中国发展网络产业最重要的是顺应潮流，量力而行。利用互联网络，关键要善于驾驭，引向民族化。网络民族化要解决的问题有：一是在因特网上构造一个规范化的中文信息平台；二是因地制宜，趋利避害；三是通过网络互联，优化配置我国信息资源；四是重点扶植科教园、邮电网等民族网络产业；五是发展网络贸易——中国的电子商务，开拓中国的网络经济时代，积极审慎参与经济全球化过程。
3.6 信息人才政策
“科技以人为本”是一句极富哲理、内涵深奥的创业口号，代表企业文化的精髓。人才被视为企业的第一资源，其拥有的知识、技能和创造性是企业最宝贵的财富。在社会财富的创造中，人才的作用愈来愈重要。美国正是凭借从世界各地汇聚到美国的各类顶尖科技人才，不断拓展其信息领域，在信息时代获得了绝对的领先地位。现代企业间的竞争归根结底是人才与技术的竞争，而人才又是决定性因素，人才成长是产业变化的重要动力。因此，国家必须对信息人才的培养与人才战略作出明确的政策选择，针对日趋激烈的全球人才竞争，构建本国的人才高地。最佳的人才战略应该是发展教育。信息资源和人力资源的开发，主要靠教育。总之，立足教育、发展科技、培养人才是信息人才政策的基础。目标是培养造就更多的开拓型、复合型高素质人才，切实加强教育事业的发展。一句话，教育是科技生产力——信息人才发展的智力基础。
4 结语
以美国为代表的欧美发达国家以新方式参与国际竞争，运用信息手段进行文化渗透和意识浸染；通过网络发展经济，利用信息优势拓展其信息边疆，加强其国际地位，以信息技术的优先权干预全球人才、资金等资源的组合与配置，控制信息人才的流向，以争取国际竞争的主动权。
中国是发展中国家，维护世界和平是我们一贯的原则、立场。我们发展对外关系的主题是“和平与发展”。因此，我们的信息政策以自主参与国际竞争，积极发展人才战略，继续积累经济实力的战略性目标来体现和平与发展的时代主旋律。通过扩大信息交流，人才流动发展经济，增强我国的综合国力，提高我国的国际地位和竞争力。推行科教兴国的基本国策，开放信息市场，开发利用信息资源，参与国际竞争，反对信息威胁与侵犯，为建立国际和平新秩序作不懈的努力。
收稿日期：2000年7月12日