布什政府的社会保障政策，本文主要内容关键词为：社会保障论文,布什政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障问题在美国大选中的地位越来越重要。民主党的克林顿夺得两届总统宝座，一张有力王牌就是其竞选纲领中的社会保障政策迎合了大多数选民；共和党的小布什任总统后，在社会保障政策方面与克林顿针锋相对。两党在减税、社会保障政策方面差别较大，并且这两届总统任期又连在一起。布什政府的社会保障政策对21世纪的美国会有何种影响？分析美国政府两党派对立的社会保障政策，对我国的社会保障政策不无裨益。
一、克林顿的社会保障政策——跨世纪的遗产
社会保障问题不仅是克林顿两次大选纲领的主要内容，也是克林顿执政8年关注的重点。虽然美国历届总统上任后都不得不经常食言。在克林顿每周一次的广播讲话中、每年一次的国情咨文中，社会保障问题经常成为重点。归纳起来看，克林顿的跨世纪社会保障政策——跨世纪遗产主要体现在2个方面：
（一）财政预算余额的大部分用来补充社会保障资金
在经历了近30年的联邦财政赤字之后，1998年美国联邦财政首次出现盈余，达692亿美元。1999年又盈余1244亿美元，比原先估计的1227亿美元又有所增加，创造了美国历史上的最高记录，占当年美国国内生产总值的1.4%，是1951年以来的最大比例。到2000年9月30日为止的2000年财政年度，美国联邦政府的财政盈余高达2370亿美元，再创记录。2000年6月26日，克林顿在提交给国会的年中预算评估报告中预计，今后10年内美国联邦政府的预算盈余将达到18700亿美元，比2000年2月份预计的7460亿美元增加了1.5倍。美政府官员预计，如果加上社会保障计划的预算盈余，今后10年美国联邦政府的预算盈余将达41900亿美元。克林顿在1999年提交的国情咨文和2000年财政预算报告，都计划把未来15年财政盈余的62%用于社会保障，主要是为了解除“婴儿潮”中出生的美国人的后顾之忧；15%用于完善医疗保健制度；12%用于“普遍储蓄账户”。“婴儿潮”一代[1(240)]指美国1946年至1964年出生的人口。克林顿出生于1946年，是这一代的长者和代言人。克林顿[2(169-176)]的社会保障计划，不局限于自己的任期，而是涉及到未来15年、55年，他甚至提出要为75年后的社会保障制度打下基础，真可谓是百年大计。
（二）发展社区福利
克林顿任总统后，非常重视社区福利的发展，其重视程度可以说是超过过去历任总统。克林顿所说的社区，不仅指城市的规范社区，而且还包括欠发达的农村地区。虽然从20世纪30年代开始，美国政府就注意解决区域经济发展不平衡的问题，但一直没有形成切实可行的法律。克林顿上台后，于1993年8月签署了《联邦受援区和受援社区法案），其中规定拨款25亿美元用于税收优惠、10亿美元用于贫困地区的各项援助。到1994年6月，全国共有500多个地区和社区提出援助申请。到1994年12月，联邦政府住房和城市发展署批准6个城市受援地区和65个城市受援社区，农业部批准3个农村受援地区和30个农村受援社区，在此后的几年中，还签署了许多相关法案，以推动社区福利发展。其中比较典型的是《1997年美国社区振兴法》[3(401)]。该法计划建立100个“社区振兴区”；规定了有利于社区发展的条款，如，把空着的或标准的当地住房和城市发展部住房及住房工程卖给社区开发公司和教会团体，以便为低收入家庭增加住房，并鼓励他们住在一起，既照管其家庭，又关照社区；创立了家庭发展储蓄账户；等等。1999年国会通过的新银行法没有满足克林顿关于银行要增加对所在社区投资的建议，虽被克林顿否决[4]，但最终还是加了如下内容[5]：银行要向其所在的社区的低收入阶层和少数族裔提供贷款。
二、小布什背道而驰：新世纪的拆台戏
2001年就职新总统的小布什来自共和党，在社会保障政策方面与克林顿针锋相对。
（一）坚决减税
减税是布什经济政策的核心。布什政府力主实施的13 500亿美元的减税计划已于2001年启动，当时预计，2002年可使美国家庭的税后收入增加380亿美元。美国国内主张减税的理由，归纳起来主要有3个方面：
1.把财富交给民间、交给市场可以获得比政府更高的配置效率。这是深层次的经济学理由。在布什减税法案中，传统的“杀富济贫”特征被大大淡化，公平主要不再通过政府剥夺一部分人的财富而赋予另一部分人来体现。把调整公平的再分配职能更多地交了给政府以外的非市场力量，例如扩大对慈善机构捐助的个人所得税抵扣范围等。此外，成倍提高赡养子女的个人所得税抵扣额和恢复双收入家庭10%的税收抵扣率等措施实际上更多体现的是中产经济型家庭结构的公平要求。
2.“反衰退”。布什上台后向国会提出的减税计划与其初衷有明显的不同。早在竞选初期，布什大喊“减税”是因为共和党历来与大财团关系密切，“减税”一直是共和竞争取选民的看家宝。但美国经济从2000年下半年开始急剧降温，布什重新包装减税计划，将其变成“反衰退”对策，这样会赢得更多的民众。布什旨在“反衰退”的减税政策的理论依据是凯恩斯的“反危机”理论。
3.财政出现大量盈余，说明征税太多，应该把这部分钱还给纳税人，这是布什在竞选时反复强调的。小布什竞选成功时，提出了10年减税13000万亿美元的构想。他还提出，10年政府支出合计（包括减税部分的13000亿美元）达到19000亿美元，再过10年达到27000亿美元，即要用去未来财政盈余的90%左右。当然，国会和克林顿也主张减税，但是数额相差较大。如，1999年，众议院筹款委员会提出了未来10年减税8640亿美元的方案，参议院财政委员会提出了未来10年减税7920亿美元的方案。而当时克林顿政府提出的方案是未来10年减税2500亿美元[6]。既然小布什要通过减税的方式把大量财政盈余吃掉，那么，克林顿的用财政盈余补充社会保障的百年大计也就只能是画饼充饥了。值得注意的是，过去一贯主张用巨额财政盈余支付国债的美联储主席格林斯潘，于2001年1月4日也突然宣布，赞成减税，以防止经济衰退。
（二）社会保障私有化
从1935年以来，社会保障政策一直是民主党的政治资本，但小布什也插足进来了——他反复强调他在医疗、福利和教育等领域扩大政府支出的政策。不过，这没有什么新鲜的，他的新建议是社会保障部分私有化，个人可以把向来由政府管理的退休金的2.25%转移到个人投资账户，交由私人退休金公司管理，若能实现，将有数以千亿美元的资金流入投资银行和投资公司的腰包。所以人们说，布什当选，对金融服务业最有利。华尔街股市里已有所谓的“布什（投资）组合”，即由布什政策对之有利的股票组成，包括保健、航空（国防）、电子（国防）、烟草、能源、投资和商业银行以及微软。
小布什在任得克萨斯州州长期间，已将许多社会福利项目私营化。早在1996年和1997年，就把所有的儿童收养和寄养服务转为由私人公司办理了。寻找走失的成年人的工作也由私人承担。为了改革社会保障制度，布什总统2001年5月下令专门成立了一个由16人组成的“加强社会保障总统委员会”。布什改革计划的核心内容是，允许该制度的受益者利用部分社会保障税设立可以投资于金融市场的私人账户，以获得较高的回报率。该委员会计划在2001年秋季正式向布什提出详细的改革建议，布什也据此向国会提交改革计划。
（三）改革职工养老金制度
2001年美国通过了“经济增长与减税协调法案”规定，从2002年开始，职工养老金“401K计划”进行了改革。
1.提高401K存款限额。2001年401K账户存款中最多允许扣除10500美元，对这部分存款免征当期所得税，从2002年开始该限额逐年增加，2002年为11000美元，并在以后年度每年增加1000美元，到2006年将增加到15000美元，此后，每年增加500美元。另外，原来规定的职工存款和公司配套资金存款的比例限制也被取消，职工和雇主可向账户存入任意比例的存款，只要不超过11000美元的限额都是允许的。
2.贷款方案的变化。2002年以前401K计划的参加者只能获得单项贷款，或者是分15年清偿的住房贷款，或者是分5年清偿的其他贷款。职工要想获得新贷款必须先偿还先期贷款，90天后才能申请新贷款。从2002年1月1日起，401K计划作了修改，允许参加者同时获得多项贷款。401K计划参加者可以在获得住房贷款的同时再获得其他2项贷款。
3.50岁及50岁以上者的追加存款。2001年经济增长与减税协调法案允许50岁及50岁以上的401K参加者向账户存入额外的延期纳税的存款。2002年50岁及50岁以上者额外存款额限额为1000美元，以后每年增加1000美元，直至2006年达到5000美元；这样，这些人在2002年就可以向养老金账户存入12000美元，对这些存款不征收当期个人所得税。
4.增加养老金的可转移性。职工获得在不同类型的养老金计划间转移账户余额的机会。转移可以在401K、403b和457计划这3种类型的养老金计划间转移。这似乎是借鉴了智利的做法，不过公司采用什么类型的转移还要由雇主决定。
5.中低收入者的临时税收抵免。根据收入的多少，一些低收入纳税人可以获得1000美元的税收抵免。调整后总收入低于25000美元的单身个人，调整后总收入低于37 500美元的户主和调整后总收入低于50000美元的已婚联合申报个人，可以获得的税收抵免等于他在401K账户或个人养老账户上存款额的10～50%，总抵免额不超过1000美元。
但是，布什政府的改革计划遭到在野的民主党的强烈反对。民主党指责加强社会保障总统委员会、过度夸大财政危机，并指出，证券和投资公司在总统选举中为布什捐款390多万美元，是第四大捐款最多的利益集团，布什政府允许社会保障税投资金融市场是对华尔街特殊利益集团“投桃报李”，而没有考虑到普通家庭的利益，此外金融市场“风险太大”，布什的方案将危及退休人员及其他社会保障受益者的生活。美国的劳工组织也表示反对布什的改革计划。
三、几点启示
（一）党派对立不利于社会保障政策的稳定
虽然美国是一个法制国家，在克林顿政府执政时期已形成的社会保障方面的法律是不易改变的。但是，克林顿政府时期制定的一些计划，不管是没有实施的，还是已经实施的，只要没有形成法律，就都很容易推翻。克林顿来自代表中下阶层公众的民主党，小布什来自代表中上阶层公众的共和党，克林顿更关心社会保障，布什更关心减税，这是顺理成章的。
例如，美国众议院2002年3月7日以417对3票的压倒多数通过了一个规模较以前已经大为缩小的经济刺激法案。美国参议院2002年3月8日以85票对9票批准了该法案。布什立即于3月9日签署了这一法案。这是共和党控制的众议院自2001年10月份以来通过的第四个经济刺激法案。由于共和党和民主党在前3个法案的许多内容上意见相左，前3个法案均未能在民主党控制的参议院获得通过。新的经济刺激计划将在10年内耗资约420亿美元。新法案的主要内容包括，将失业者领取失业救济金的时间在原来26周的基础上增加13周，允许企业加快新设备投资的折旧以及依据当前的亏损来降低前5年的纳税，向纽约市提供经济援助，以及延长一些本来该到期的企业减税计划等。为了赢得民主党的支持，共和党去掉了前3个法案中民主党强烈反对的内容，如加快个人所得税减税的步伐，减轻企业必须缴纳的最低公司所得税的负担，以及向失业者提供用于购买医疗保险的减税政策等。某些政策必然会执行下去。
不过，美国两党还有一定的共同点。例如，在克林顿在任期间的2000年7月，共和党和民主党联手以压倒多数通过的废除遗产税法案；在布什政府期间，肯定会执行下去的。因为这正好符合布什的大力减税目标。
（二）财政赤字使社会保障盈余成为鱼肉对象
2000财政年度，美国的财政盈余曾高达2370亿美元。布什总统执政后，2001财年的盈余大幅降至1270亿美元。到2002年6月为止的美国政府2002年财政年度的财政赤字为1180亿美元，与上一财年同期美国政府的1689亿美元的财政盈余形成了鲜明对照。到2002年9月30日为止的2002财政年度里，财政赤字将达1650亿美元，比年初时的预计数字增加了590多亿美元。这是美国政府4年来首次出现的财政赤字[7]。2003年1～7月，美国联邦政府财政赤字2016亿美元。
布什政府把再次出现巨额财政赤字归因于2001年的经济衰退和反恐战争，但布什推行的减税计划是财政赤字的首要原因。2003年1～7月，个人所得税与2002年同期相比降低了8%，公司所得税降低了28.7%。穷兵黩武也是赤字的原因之一。美国2002年的军费预算已经增加了270亿美元，2003年还要增加480亿美元，达到3790亿美元。在国土保安方面，2002年已经投入了195亿美元，2003年投入377亿美元。2002年2月，民主党议员再次批评布什政府的1.35亿元的减税计划必将挪用社会保障基金。
白宫预算负责人早在2001年9月7日就暗示，为了平衡预算，美国政府可能不得不动用90亿美元的社会保障盈余。白宫行政管理和预算局局长米奇·丹尼尔斯在国会山主持召开了一次秘密会议，讨论“软经济”(soft economy)的问题。与会者包括众议院议长丹尼斯·哈斯特尔德以及另外一些共和党领导人。丹尼尔斯告诉他们，按照最坏的打算，政府这个财年可能要用掉90亿美元的社会保障盈余。这个数字同国会预算局上个月预测的数字相同。
（三）社会保障私有化的改革要慎重
布什总统大力提倡社会保障私有化，但是自2001年以来，股票市场遭受双重打击，使得购买股票的中老年职工的半生积蓄付诸东流。一个打击是美国经济持续衰退，导致股市连年下跌，股民损失惨重。2000年春季到2002年7月，美国股市缩水约80000亿美元，导致约1亿投资者（占美国成年人的一半）股票损失过半。另一个打击是公司作假账，导致以养老基金购买本公司股票的职工的百万美元一夜之间化为乌有。