欧盟全球战略中的环境政策及其影响，本文主要内容关键词为：欧盟论文,战略论文,政策论文,环境论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟是当今世界上最大、最具影响力的区域一体化组织。欧盟的环境政策是欧洲一体化的重要组成部分，也是欧盟全球战略的重要一环。通过不断完善环境立法，以及各种环境行动和环境合作，欧盟强化了在全球环境治理中的作用，树立了良好的国际形象，推动了全球环境治理机制的发展。同时，欧盟的对外环境政策也面临许多挑战和问题，不仅面对与美国等发达国家的竞争，而且引发了与发展中国家关系中的新矛盾。
欧盟环境政策的内容及成就
所谓欧盟环境政策，是指“欧盟机构就环境事务所决定采取的具有政策形式和政策效力的方法和措施的总称”。(注：蔡守秋：《欧盟环境政策法律研究》[M]，武汉大学出版社，2002年版，第41页。)欧盟(包括之前的欧共体)及其成员国具有较高的环保意识，在环境保护和可持续发展战略方面一直走在世界的前列。到目前为止，欧盟的环境政策不仅实现了共同的法律基础和联合行动，将环境保护、资源保护、自然保护、以及与工农业生产有关的环保问题囊括在一起，而且已经从单纯的治理污染演变到主动预防，从单个成员国的行动演变为整个区域的统一协调，乃至全球性的合作。
欧洲是资本主义工业革命的发源地，资本主义大工业的发展使欧洲最早走上经济繁荣，也最早面对工业污染所造成的环境苦果。欧洲的地理特点，使环境问题的跨国性尤为突出，对统一的环境措施有更为强烈的要求。尽管1957年的《罗马条约》中没有关于环境问题的内容，但从50年代开始，一系列公害事件使欧洲人的环保意识不断增强，各国政府加强了国内的环境管理，设定了各自的环保标准，为保护环境、治理污染采取措施，在环境治理和防止污染方面起到了先导作用。1972年6月在斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议，通过了《人类环境宣言》，首次确认了指导人类社会与环境之间关系的新的行为和责任准则，呼吁各国政府、联合国机构和其他组织在采取具体措施解决各种环境问题方面进行合作。当时只有6个成员国的欧共体很快对此做出回应，同年10月，欧共体的巴黎首脑会议明确提出要在地区开发、环境保护、能源政策等方面开辟新的活动领域，并针对环境问题制定了一系列基本原则。
1987年，《单一欧洲法令》出台，欧洲一体化进入了一个新的阶段。《法令》增加了环境保护的内容，其中，第100A条授权共同体为完善共同市场发布环境法规，第七编(1 30R-130T条)则具体规定了共同体的环境使命。此后，共同体能够进行旨在保护环境的立法，使共同体实施的共同环境政策和标准更具有合法性。80年代末90年代初之后，冷战的结束使环境问题在国际关系中的地位大大提升。环境问题与各国的政治经济利益、社会发展战略和文化价值观念联系在了一起，它的解决并非一国或一个国际组织可以实 现，而是需要各国政府和国际社会的共同努力。与此同时，经济全球化的浪潮加剧了环 境问题全球化的程度，为各国在环境领域的合作提供了全球范围的支持。欧洲一体化进 程的日益加深客观上也要求环境政策的进一步协调、统一。1993年11月生效的《马斯特 里赫特条约》将环境保护的地位进一步提升，明确规定欧盟的使命之一就是：“注重环境保护的持续和非膨胀性的增长”，相关的具体条款也得到修改和更新，欧盟环境政策进入了一个新的发展阶段，在全球环境问题上更加积极活跃，开始把环境问题纳入到欧盟的全球战略考虑之中。1999年5月生效的《阿姆斯特丹条约》进一步完善了欧盟的环境政策，将“可持续发展”的概念更加明确地写入欧盟的中心目标，承诺可持续发展和更高水平的环境保护是欧盟未来发展所必须依据的原则，环境因素必须贯彻到欧盟的其他经济和社会的政策中。而且，《阿约》将欧盟的环境合作程序全部都改为共同决策程序，这意味着欧洲议会这个民选机构能够在环境立法过程中行使否决权，为欧盟环境政策引入了更多的民主程序。
经过30多年的发展，欧盟的环境政策和环境保护实践取得了巨大成就。首先，各种有关环境的条约(treaties)、条例(regulations)、指令(directives)、决定(decisions)等从分散走向统一，有关环境管理的权力逐步向欧盟集中，“从而使欧洲环境法逐步成为欧洲法体系中一个引人注目的独立领域。”(注：高家伟：《欧洲环境法》[M]，工商出版社，2000年版，第36页。)《欧盟联盟条约》第2条、第3(k)条以及第十六章的第13 0r-130t条构成了欧盟环境法的法律基础，其环境政策追求的目标包括：维持、保护和 提高环境质量；保护人类健康；谨慎和合理地利用自然资源；促进解决地区或者世界环 境问题的国际措施。为了指导环境保护和政策的持续、健康发展，欧盟环境政策遵循的 原则如下：高水平保护原则(the high level of protection principle)，防备原则(the precautionary principle)，预防原则(the prevention principle)，源头治理 原则(the source principle)，污染者付费原则(polluter pays principle)，一体化 原则(the integration principle)等。
其次，一系列的环保措施取得成效，环保观念深入人心，各成员国在经济和社会领域都得到了好处。到目前为止，欧盟先后颁布了300多项有关环境的法律文件，通过了数量众多的有关环境的建议(recommendations)、意见(opinions)、决议(resolutions)和宣言(declarations)等非法律文件，启动了六个环境行动计划(action programme)指导，在区域内指导解决跨国界环境问题，提高了各成员国内部在治理污染、保护环境方面的功效。在贯彻和实施环境政策时，欧盟将法律手段、财政支持手段与市场手段相结合，注重环境决策的民主性和透明性，取得了良好效果。今天，虽然欧盟成员国仍然不得不面临诸如臭氧损耗、化学污染、土壤退化等环境问题，但是，有的方面也有明显好转。比如，由于有力的保护措施，80年代有关严重的酸雨将会毁灭欧洲森林的预言并没有成为现实，酸雨的危害得到了控制和缓解。
最后，通过积极推动全球性的环境合作，欧盟提高了国际影响力，“环境外交”成为欧盟对外关系中的新手段。环境问题在空间上和影响上都具有全球性，是影响整个人类生存的重大战略性问题，需要通过国际间加强协调与合作来解决。“环境外交”由此应运而生。欧盟是第一个在成员国之间就环境问题协调行动、统一规范的区域性组织，在很大程度上促进了全球环境保护事业的发展，同时也为其他区域性组织提供了有益的经验。从斯德哥尔摩人类环境会议至今，欧盟一直在气候变化、生物多样性、沙漠化、酸雨等全球环境合作进程中充当主要动力，不仅表现出积极的姿态，而且切实发挥了主导作用。可以说，全球环境领域已经成为当前欧盟强化其世界大国集团地位的重要舞台。
欧盟环境政策对西西关系的影响
环境问题作为一个全球性问题已经引起世界各国的关注，正如诺曼·迈尔斯所说：“环境因素并非总是立即引起对抗，但在一个已经动乱不定的世界上，它们会进一步助长社会的不稳定。”(注：[美]诺曼·迈尔斯：《最终的安全-政治稳定的环境基础》[M]，上海译文出版社，2001年版，第19页。)这种不稳定在一国内部可能会导致社会失序和动乱，在国家之间则会导致紧张局势或敌对关系。自1992年里约热内卢联合国环境发展大会以来，围绕环境问题的合作与斗争已经成为国际关系领域的重要内容。一个国家或国家集团的环境政策不再仅仅是一个内政问题，它所体现的不仅仅是自身对环境问题的重视程度以及相关的内部措施，而且是对全球性问题的参与程度，是一个国家或国家集团对外政策的组成部分，必将产生相应的国际关系影响。
就发达资本主义国家内部而言，环境问题既是加强合作与交流的新领域，又是彼此竞争和牵制的新舞台。冷战结束后，发达资本主义国家内部的凝聚力下降，欧盟和日本都想凭借经济实力分享美国的世界主导权，美国却以惟一的超级大国自居，在国际事务中习惯于发号施令。西西矛盾由此日趋激烈，突出表现在对经济势力范围和政治主导权的争夺方面。在环境问题上，发达资本主义国家有着根本性的共同利益。环境是全人类赖以生存和发展的外部空间和物质基础，在环境领域的国际合作当中，发达国家的国家利益与国际义务能够很好地结合起来，既满足国内环境保护的要求，又能够借此塑造起负责任、讲道德的国家形象。由于历史和经济发展水平的原因，一般来说，发达国家的选民具备较高的环境意识，对生活品质的环保标准要求也更多、更细。为争取选民支持，发达国家的政治家和政府都必须给予环境问题足够的重视，以获得最大的政治和经济利益。“绿党”、“绿色政治”的兴起正是发达国家有关环境保护的思潮日益强大的现实反映。欧洲国家领土面积有限，多数国家的能源供应依靠进口，政府和民众普遍重视环境问题，最早接受“可持续发展”的观念。节约能源、保护环境是一种主流的价值观念和生活方式，具有约束力的国际合作行动和国际条约容易被接受并得到支持。相比之下，美国、加拿大、澳大利亚等国虽然也重视环境保护，但在长期以来得天独厚的自然地理条件下，形成了高能耗的生产和生活方式，难以在短期内彻底改变。无论是政府，还是民众都担心在国际环境合作中受到束缚和限制，因而不愿轻易做出有约束力的承诺。英国前外交大臣罗宾·库克曾经说过；“难道美国和加拿大政府就没有办法说服他们的老百姓，放弃那种用惯了的奢侈的大型私人汽车和大量消费廉价能源的文化吗?”(注：王中伟：《国际可持续发展战略比较研究》[M]，商务印书馆，2000年版，第354页。)作为一个国际组织，欧盟所具备的跨国性使其比主权国家更加关注全球性问题，也更适合推动全球性问题的解决，在寻求环境问题的解决上拥有一定的优势。1990年代以来，欧盟在参与国际社会解决环境问题的进程中，一直在努力争取领导地位，由此引发了同美国、日本等国之间的矛盾和斗争。
欧盟与美国围绕国际气候谈判和《京都议定书》的争执，已经成为双方关系的主要矛盾之一。在全球气候变化的谈判进程中，欧盟是主要发起者和重要的推动力量，所起到的作用是有目共睹的。1992年里约联合国环发大会上，160多个国家签署了《联合国气候变化框架公约》，为采取减缓和稳定气候变化的行动制定了议事日程。1997年12月在日本京都召开了《公约》第三次缔约国大会，通过了《京都议定书》，其重要意义在于：首次确定了发达国家减少温室气体排放量的具体指标，区分了发达国家和发展中国家 的不同义务；规定发达国家应在2010年左右将6种温室气体排放量比1990年水平平均减 少5.2%，其中日本削减6%，美国7%，欧盟8%，加拿大6%。这是人类历史上首次以国际公 约的形式对特定国家的特定污染物排放量做出定量限制，迈出了世界各国共同治理环境 污染问题的第一步。可以说，《京都议定书》凝聚了欧盟多年的艰辛努力，是反复谈判 、斡旋、妥协和讨价还价的结果。对于这样一个欧盟积极推动的国际合作的成果，2001 年美国布什总统上台后竟然宣布放弃承诺。欧盟自然不会坐视不管，而是坚持外交努力 ，继续推进全球气候谈判进程，推动《京都议定书》的早日生效。
这一矛盾，表面上看，是由于欧美双方对气候变化所造成后果的看法不同，判断所产生的经济效益也有所不同。环境问题本身错综复杂。各国面临的环境威胁程度和类别不尽相同，对环境质量的要求不同，采取的措施和立场也就相应不同。即使面对同一种环境问题，各国的得失也不会完全相同，表现在对待环境保护问题上的态度就存在着很大的矛盾和分歧。一些环境问题在科学上的不确定性更是加剧了进行有效合作的难度，就 拿气候变暖问题来说，“毫无疑问，地球大气中二氧化碳和其他‘温室气体’的积聚原则上会使气候变暖，但是这种‘温室效应’将以几种方式予以抵消。”“谁都无法预料 地球的气温最终将上升得多快，上升得多高，或者气候将发生什么样的主要变化。”( 注：[英]哈米什·迈克雷：《2020年的世界-对未来实力、文化和繁荣的展望》[M]， 新 华出版社，1998年版，第162-163页。)欧盟国家的主流观点认为，过量排放温室气 体， 使得地球表面温度上升，对气候产生不利影响，表现在海平面上升，干旱、洪涝、 热带 风暴、龙卷风、森林火灾等极端气候事件程度与频度上升，农业生产和粮食供应受 威胁 。目前，多数欧盟国家人口增长缓慢，经济发展步入成熟阶段，能源利用率高，温 室气 体排放已呈现逐步下降的趋势，在减排方面具有较大的优势。在欧盟看来，为了减 排达 标的确需要投入大量资金，但另一方面，新兴的环保产业能够产生新的创造财富的 机会 ，而且全球环境的改善，有利于长远的、根本性的经济利益。反观美国，为了满足 经济 扩张和全球战略的需要，美国近年的能源消费和温室气体排放仍呈现上升趋势。众 所周 知，美国的能源消费和温室气体排放总量和人均都居世界首位，美国的富裕和生活 品质 是建立在对世界能源资源和大气温室气体容量资源比其他国家更多消耗的基础之上 的。 对美国而言，温室气体效应导致的气候变化固然会给美国经济带来损失，但履行《 京都 议定书》也会付出巨额资金，引起国内能源及相关产品和服务的价格上涨，导致通 货膨 胀、资本外流，甚至可能引发经济衰退，加之限制温室气体排放面临的不确定性因 素很 多，收益可能并不明显。因此，美国以科学的不确定性和发展中国家未履行义务为 由拒 绝批准。
从深层次来看，欧美围绕气候问题的争执有着深刻的政治背景。环境保护在国际关系领域还是一个新事物，国际环境立法和相关法律的执行还不完善，各个国家涉及的责任、权利、义务还未明确界定，正是一个可以通过积极的参与取得主导权以及更大利益的 崭新的国际竞争舞台。国家间围绕领土疆界的分割早已结束，而对全球环境资源的争夺 和分割才刚刚开始。国际气候谈判正是对温室气体大气容量资源的国际分配，从而限制 无限度地使用这种环境资源。《京都议定书》是通过限制温室气体排放量来分割环境资 源的首次尝试，它关系到未来国际环境机制的发展。因此，近年国际环境问题呈现出越 来越明显的政治化倾向，欧美之间的分歧在相当大程度上是出于对争取环境领域主导地 位的政治考虑。2001年，丹麦阿胡斯大学教授比约恩·伦伯格(Bjorn Lomborg)出版了 《持怀疑论的环境论者》一书。在书中，曾经是环保主义者的伦伯格在引用大量官方数 据后认为：地球上的许多环境状况正在朝越来越好的方向发展，当前一些有关环境威胁 的耸人听闻的说法，更多地是出于攫取捐款的经济考虑和争取选民的政治考虑。(注：Bjorn Lomborg:The Skeptical Environmentalist,Cambridge University Press,2001. )该书问世后，立刻在欧美国家之间引起激烈争议和相互指责，从一个侧面折射出欧美 在环境问题上冲突日益政治化的现实。
在欧美严重分歧的背景之下，其他西方国家的态度也随之发生分化，澳大利亚积极追随美国，日本持观望态度，原本与美国保持一致的加拿大却在2002年12月批准了议定书。美国学者弗朗西斯·福山在其新作《“西方”在分化》一文中说，欧美分歧的最终源头在于对民主合法性的认识不同。(注：参见[美]弗朗西斯·福山：《“西方”在分化 》[J]，《书城》2002年第9期。)具体而言，欧盟正在走向超国家的联合，单个民族国 家的意识正在逐渐淡化，一个建立在共同遵循的国际制度之上的世界秩序在欧洲人的眼 里具备相当的合法性。而美国却不是这样，国家主权在美国对外关系中仍然占据绝对地 位，美国的民主合法性只来源于民族国家，习惯于将美国意志凌驾于国际社会的意志之 上。因此，欧美之间的矛盾已经上升到价值观念的层次，“9·11”事件以来，美国单 边主义和欧盟多边主义的较量多次证明了这一点，环境领域的争夺只是当中的一个缩影 ，它既是欧美现实利益冲突的反映，也是双方长期战略考虑碰撞的结果。迄今为止，欧 盟在争取主导权方面已抢得先机，利用环境问题在国际事务中牵制美国是欧盟全球战略 的必然选择。2002年8月在南非约翰内斯堡召开的联合国可持续发展世界首脑会议上， 欧盟呼吁在减少贫困和扭转环境恶化等方面制订出清晰的目标和时间表，美国则反对制 订任何日程表和具有约束力的行动目标。双方为争夺“地球救世主”的竞争仍在继续， 必将进一步深化西西矛盾，对国际关系产生长远的影响。
欧盟环境政策对南北关系的影响
在当前的南北关系中，环境问题所占的地位日益重要。一方面，由于环境问题的解决需要发达国家和发展中国家共同努力，环境问题因而成为推动南北关系改善的新动力。另一方面，围绕全球环境问题的责任和解决途径，发展中国家和发达国家的看法存在根本性的矛盾。发展中国家认为，发达国家几个世纪以来对发展中国家的掠夺性开发是造成发展中国家环境问题的重要原因，发达国家对全球环境的退化负有主要责任。发达国家则认为，发展中国家正在推进的工业化对环境构成了现实威胁，是环境遭到破坏的重要原因。在保护环境和发展经济的关系上，发展中国家认为不能就环境而谈环境，应将环境问题与发展问题联系起来。发达国家却无视发展中国家经济落后、人民生活水平低下的事实，片面强调环境保护优先。种种争执的背后，隐含的是对各自利益的考虑，构成全球环境问题中的核心矛盾，是南北矛盾在环境领域的反映。
欧盟的环境政策一向强调国际合作的重要性，尤其重视同发展中国家的合作，有关“可持续发展”的内容是欧盟对发展中国家政策的重要组成部分。1997年4月，欧盟部长理事会发表题为《可持续发展领域中与发展中国家合作的环境措施》的法规文件，旨在帮助发展中国家设计和实施可持续及公平的国家发展战略，对欧盟与发展中国家的环境和可持续发展合作的范围做了概括性的界定，活动范围覆盖广泛，包括：生态系统的管理及保护、自然资源的利用、生物多样性的保护、防止和减少污染、城市发展规划、能源技术的应用和转让、可持续发展观念的宣传等等。
实践中，欧盟的环境政策对推动南北关系的改善起到了积极作用。欧盟各国传统上与发展中国家的联系密切，对发展中国家在初级产品和能源方面的依赖较深。为了保持在世界经济中的地位，并在世界政治舞台上发挥独立的作用，欧盟及其成员国一直从多方面加强同发展中国家的关系，即：从经济关系入手，通过特惠安排和多种形式的援助，实现促进欧盟经济发展、加强欧盟政治影响的双重目标，在不损害自身利益的前提下，对发展中国家的要求做出适当让步，从而缓和南北矛盾。1990年代以后，环境因素在欧盟与发展中国家关系中的地位突出起来。例如：在欧盟与非加太集团的第四个《洛美协定》中，环境保护和自然资源保护被列为优先考虑的目标；1994年7月，欧盟制定了“新亚洲战略”，同样将欧盟与亚洲国家的环境合作列为优先的领域；1995年7月，欧盟委员会公布了名为《中国欧洲关系长期政策》的文件，明确将环境保护与可持续发展列为对华新战略的四大战略之一，帮助中国在发展经济时优先考虑环境问题；等等。欧盟国家在环保方面起步较早，在环境科学、环保技术、环境管理方面积累了比较丰富的经验，对发展中国家具有重要的参考和借鉴价值。环境问题与发展问题密切相关，欧盟的环境合作大量涉及经济开发、地区规划、科技发展、反贫困、教育等问题。而且，项目的开展不仅仅是提供资金，而是与研究、教育、培训等支持手段相结合，既能够推动发展中国家的环境保护工作，又有利于发展中国家经济与社会的长期发展。
政治上，通过积极的环境合作政策，欧盟一方面获得了更多介入发展中国家的机会，促使发展中国家积极参与全球环境机制；另一方面扩大了与发展中国家共同利益的基础，有效加强了政治上的合作与对话。自里约会议后，在全球气候谈判中，欧盟、以美国为首的“伞型国家集团”以及发展中国家三种力量之间激烈斗争，相互牵制。对欧盟来说，要维护既得的全球环境问题主导权，没有发展中国家的支持是行不通的。对发展中国家来说，《京都议定书》是一个比较有利的国际公约，它在明确规定发达国家减排指标的同时没有要求发展中国家承担相应的义务，而这正是引起美国强烈不满的原因之一。面对美国在气候变化问题上的单边主义和利己主义行为，欧盟和发展中国家为了抗衡美国，需要协调彼此立场。2001年下半年，在美国否决《京都议定书》的不利情况下，召开了两次气候变化框架公约缔约方会议，分别达成了《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》。欧盟和发展中国家围绕减排机制等问题向“伞型国家集团”做出了让步，以此争取俄罗斯、日本等国的支持，虽然使《京都议定书》的环境效益受到一定程度的损害，但却表达了坚持推动谈判进程的决心，向美国施加压力，是欧盟和发展中国家互相妥协、合作的又一成果。
然而，当前全球环境领域的主要矛盾仍然是南北矛盾，在欧盟与发展中国家的环境合作中不可避免地存在很多消极因素，并由此引发矛盾和冲突。
首先，欧盟制定、执行了完善而严格的环境贸易政策，为国际贸易订立了新的竞争准则，往往成为欧盟与发展中国家贸易纠纷的重要原因。尽管《里约环境与发展宣言》明确指出：“为环境目的而采取的贸易政策措施不应该成为国际贸易中的一种任意或无理歧视的手段或伪装的限制，应该避免在进口国家管辖范围以外单方面采取对付环境挑战的行动。”(注：《“里约环境与发展宣言”序言》，转引自王之佳：《中国环境外交》附录二[M]，中国环境科学出版社，1999年版，第311页。)但随着环保观念逐渐深入人心，在国际贸易中附加环境条款成为大势所趋。发展中国家环保标准低，环保技术落后，出口产品又多以初级产品和劳动密集型产品为主，在生产过程中对环境的消极影响极大。欧盟以环境保护为由，实质上却可能产生贸易保护主义的歧视性效果，从而在国际贸易领域对发展中国家构筑起新的绿色屏障。
其次，污染转移是欧盟与发展中国家之间环境纠纷的又一主要问题。长期以来，发达国家向发展中国家输出废弃物和转移污染性企业的做法经常受到国际舆论的抨击，但却屡禁不止。究其根源，这是发达国家环境利己主义的极端表现，欧盟国家也不例外。发达国家的环境立法完善，各种排放标准和收费标准不断提高，出于利益的考虑，一些跨国公司利用发展中国家立法不健全，以及发展经济的迫切愿望，把有毒废物、污染企业和污染产品向发展中国家转移，在减轻了自身经济和环境压力的同时却加重了发展中国家的环境压力。
第三，对发展中国家的发展援助只是杯水车薪，不能满足发展中国家实现可持续发展的需要。环境问题是由于经济发展造成的，而环境问题的解决也必须依靠经济的发展，，通过逐步改善发展中国家经济贫困、环境意识差、技术落后的状况来实现。1992年里 约环发大会确立了发达国家和发展中国家在环境问题上“共同但有区别的责任”的原则 ，要求发达国家对发展中国家的发展援助应该占国民生产总值的0.7%。但十几年来，这 一比例远没有达到，发展中国家的环境保护工作缺乏资金保障，可持续发展战略无法得 到有效实施。
此外，在环保技术转让方面设置障碍。利用先进技术剥削发展中国家，将环境问题与人权问题挂钩等做法都严重损害了发展中国家的利益，导致欧盟与发展中国家在环境合作行动上的不协调，甚至加深南北对立和矛盾，最终有损于欧盟自己的利益。发达国家向发展中国家提供资金和技术援助，是解决全球环境问题的关键。欧盟的环境合作政策要取得更大的突破，就必须完全放弃对发展中国家以邻为壑的做法。
环境问题无国界。今天，一个国家或国家团是否积极参与全球环境合作已经成为其树 立良好国际形象和提高国际竞争力的重要因素。尽管存在局限，欧盟的环境政策在为自 身赢得了声誉和利益的同时，也在客观上极大推动了全球环境治理的进程，必将对欧盟 的未来发展产生积极的影响。
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