2.绵阳路桥建设有限责任公司 四川绵阳 621000
摘要：本文就对市政项目不同程度出现建设周期长、成本控制难度大等问题，通过与参与项目建设的五方责任主体人员进行沟通交流，梳理剖析具体项目建设过程中存在的问题，对如何高效推进市政重点项目建设进行了深入研究探讨。
关键词：市政工程；项目建设；高效推进；研究探讨
随着市场经济的发展及城市化建设进程的加快，绵阳市投资控股（集团）有限公司（以下简称“绵投集团”）作为绵阳市政府平台公司，承担了大量的城市建设任务。由于受到各种因素的影响，工程项目建设过程中出现了各种各样的问题，导致项目不同程度出现了建设周期长、成本控制难度大等问题。为了更好的服务城市建设，提高建设工程管理效率，2019年9月至10月期间，绵投集团通过与参与项目建设的五方责任主体人员进行沟通交流，梳理剖析具体项目建设过程中存在的问题，对如何高效推进市政重点项目建设进行了深入研究。
一、项目建设存在的主要问题及原因分析
（一）项目规划方案不合理问题
项目规划方案制定时，未能对项目所经区域做充分的交通、水系、环境及社会等调查，在具体实施时会产生诸如拆迁量巨大、影响区域范围类的企事业单位及老百姓生产生活、产生一定的生态破坏等问题。造成项目实施过程中存在拆迁难以推进、扰民产生阻工、设计修改及变更，影响项目建设顺利推进及项目成本控制。
产生上述问题，一是因为部分项目虽位于城市规划区内，但不属于建设用地，无详细的上位规划方案，方案的合理性未经过充分论证。二是项目下达建设任务多为年初，部分项目前期工作时间不足，特别是大型项目对现有地貌调查不充分，对拆迁难度预估不足，在项目推进中再进行方案调整，严重影响项目推进。如一环路北段东延线项目，在接到建设任务后，我司积极开展项目前期工作，经过深入现场对地形地貌的详细踏勘调查，发现规划的道路线型必须对百芳公墓进行部分拆迁，涉及上千座公墓，实施难度极大。为此，我们会同设计单位对方案进行了优化调整，避免了后期项目无法实施的问题；同样是该项目，在确定规划红线后，我司积极与游仙区对接了拆迁工作，但由于当地政府对拆迁难度预估不足，导致在实施过程中芙蓉小区3栋房屋拆迁无法推进，游仙区提出对规划线型进行调整，导致方案审批、勘察设计、报建手续全部重新开展，项目未能按计划开工建设。
（二）土地手续问题
土地手续未能按时完善，一是涉嫌违法用地产生行政处罚或停工整顿，不但对企业资信带来较大负面影响，还对项目进度产生影响。二是人员社保安置迟迟不能落实，普遍出现阻工现象。三是导致项目无法及时办理建设工程规划许可证、施工许可证等手续，建设手续存在瑕疵；后续补办时可能存在政策法规及相关配合单位人员变化问题，加大办理难度及周期，形成历史遗留问题难以解决。四是由于土地手续的缺失导致项目建成后无法办理竣工验收备案，不能及时完成项目结算、决算和移交，致使项目成本无限上升。
造成上述问题的主要原因一是土地不符合土地利用总体规划，调规工作报省厅审批需半年左右时间，且省厅调整审批土地利用总体规划一年最多两次。二是调规完成后土地报征报省厅审批约需半年，故而土地手续办理周期长，征地人员社保安置也不能尽快落实。如一环路南段和一环路北段东延线因土地手续未取得，国土执法部门均对两项目进行了违法用地处罚；一环路南段因人员社保安置未落实，阻工长达约5个月；“重构一环、贯通二环”项目的前期手续均未完成，尚在补办中。三是改（扩）建项目按原土地政策，由沿线土地使用单位分别出钱报征，但并未办理相应的土地手续，如剑南路改造工程九州大道至西山南路段；以及既有道路随着城市扩张由公路形成为城市道路无土地手续，如绵兴路部分路段为以前的108国道。
（三）拆迁推进缓慢问题
按照市政府拆建分离的原则，拆迁工作由属地政府负责，项目开工建设时普遍存在拆迁未完成，边拆边建、修改设计等问题。一是影响项目如期开工建设；二是影响项目统筹建设，增加计划外的项目成本（如土方调配、临时租地等）；三是建设中易出现阻工现象，影响项目建设工期、增加项目成本。四是建设内容未能按规划设计要求完成或达到规划设计标准，如部分道路修建宽度不足、形成断头路、配套管网不完善等，使用时不能完全达到设计功能。
究其原因一是拆迁工作时间不足；二是拆迁工作难度大，普遍存在“以建推拆”的想法，拆迁未完甚至未动就要求进场开工；三是实施建设时，调整设计范围导致增加拆迁量，并存在二次拆迁户现象，更加大了拆迁难度；四是拆迁主体未作好资金管理，存在拆迁资金挪用现象。如一环路南段东延线工程主线桥东段出现钉子户，影响施工约6个月；一环路北段东延线桥区原设计范围拆迁已完成，设计调整扩大范围后，增加拆迁量30余户，且有8户为原线内已拆迁新选址建房户，至今仍有一栋未完成拆迁；二环路四期933互通立交区域因坟墓拆迁，导致局部边坡无法施工，修改设计方案。
（四）同期内项目建设的时序问题
市政项目的建设不同程度涉及旧城区道路、桥梁、隧道、管网等建设改造，项目建设计划未能合理统筹安排开工建设时序，一是片区内的重点项目建设在下达任务时未考虑施工造成的交通影响，造成同时段集中开工，产生交通堵点；如一环路北段东延线工程及桑林坝一号路工程在招标完成后，因涪江三桥及东方红大桥改造事宜推后进场时间，影响工期进度。二是重点项目施工作业面存在交叉作业，影响工期及增加成本。如一、二环项目接线S205区域，均作为市政重点项目，属于“重构一环、贯通二环”的战略部署，在施工作业区域存在两个以上的项目同步建设，出现施工通道交叉、成品保护、接线区域重复施工等问题。
（五）建设主体单位管理问题
1.勘察设计方面的问题：一是部分项目地勘、设计成果质量不高，导致增加项目变更，影响项目顺利推进；二是后期服务不到位，处理问题不及时，存在一定的质量安全隐患。
2.施工单位方面的问题：部分施工单位因自身或其它原因，管理不善或难以管理，影响项目建设推进。一是未有效统筹项目全过程建设，造成现场管理混乱，影响工期推进及成本管控；二是施工单位不服从建设单位管理，不遵从建设单位制定的合理计划考核，采取违约惩处、约谈施工单位领导等措施均收效甚微，严重影响项目建设任务按计划完成；三是施工单位管理不善引起的第三方纠纷产生诉讼时，一并将建设单位提起诉讼，严重影响建设单位资信。
3.监理单位方面的问题：部分项目监理单位履职过程中存在一是不能称职履行进度、质量、安全、成本管理方面职责；二是存在不主动作为现象，敷衍建设单位的工作安排，不能深入现场检查、处理解决问题。
造成上述问题主要原因一是部分中标企业从业人员业务水平及管理能力较低，契约精神欠缺，未建立健全有效的管理、考核机制。二是建筑业相关信用体系不健全，建设单位对配合单位的违约惩处不能与其资质建设、招投标挂钩，威慑力不够，效果不明显。
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（六）相关政策的问题
1.根据“绵府办发（2017）47号”《关于印发绵阳市国家投资工程建设项目招标投标办法（试行）的通知》第二十五条规定：变更经五方责任主体论证及财政评审后，单项变更估算100万元以上或投资变化累计超合同价8%以上的，应在交易服务网公示变更原因、方案、投资增加额5个工作日，无异议的，经行政监督和项目审批部门审查同意后，报同级政府批准后实施。该审批程序涉及部门较多，办理周期长，如果严格按程序完成审批后再实施，一方面影响项目建设工期和成本管理，另一方面可能存在较大的安全隐患。如在实施隧道浅埋偏压施工过程中产生的变更，须立即采取应急措施并按新方案施工，否则将产生施工安全和工程质量隐患。此时若按正式程序实施，需由监控检测单位出具正式报告、施工单位出具正式报告、监理单位出具正式意见、勘察设计单位出具正式意见、五方主体单位组织专家论证、按专家论证优化完善的方案编制正式设计变更文件，按新文件编制清单，经业主单位内部审批后，将变更文件及清单、业主资料、施工资料（变更时点前经监理和业主单位确定的单位已完成工程的资料）等报市财评中心，市财评中心评审后公共资源交易中心公司5工作日，再经行政监督和项目审批部门审查同意后，最后报市政府审批。以上过程各顺序环节工作均涉及大量材料的准备和审批环节，全流程时间超过3个月甚至更长，完全无法满足项目施工的安全和工期要求。
2.部分材料价格短期内上扬过快，政策层面发布的价格信息滞后，与市场价格存在较大差异，施工单位出于施工成本和周转资金的考虑，采取暂缓推进工程或停工，向建设单位提出增加工程造价的诉求，影响项目的正常推进。2017年、2018年国家环保监管加强，严格沥青、钢材、地材、水泥、橡胶等原材料生产企业达标排放，要求增加环保设施设备甚至停产整顿，短期内出现产能不足，一方面增加生产企业的成本，另一方面环保不达标企业的关闭停产，打破市场供求平衡，造成材料价格快速上涨。而政策层面发布价格信息需反馈、收集、整理、分析等存在一定周期，通常滞后2至3个月发布信息，信息价滞后造成审批的工程进度款与项目建设的实际投入差额变大，增加了施工单位的资金压力。
3.项目财务决算时，前期费用、土地费用、财务费用等的计取存在如下问题：一是个别项目的前期工作单位由行政主管部门（如原市住建局）选择并确定费用，缺乏详细的过程资料及费用组成明细，财政部门要求我公司提交补充，如石桥铺二号路。二是2014年前的市政项目没有强制要求办理土地报征手续，一般采取“以补代征”的方式与当地政府结算“土补安补”费用，由当地政府自行解决失地农民的安置问题，目前失地农民强烈要求进行社保安置，已专报市政府待研究解决，报征费用暂无法锁定，如机场直通道。三是部分由嘉来建工自建的项目未使用银行贷款，财政部门不认可公司自有资金垫资修建的财务费用，如机场直通道、石桥铺二号路。四是依据基本建设财务规则第二十二条“项目符合规定的验收条件之日起3个月后发生的支出不得列入项目建设成本”，部分项目建成后因无土地手续导致竣工验收备案手续未能办理，但又投入使用，财政部门不认可投入使用三个月后建设单位承担的维护管理费用、财务费用。
（七）项目建设资金来源问题
绵投集团承担了大量的市政基础设施项目建设，多为公益性项目，投资大且无收益，建设时资金来源部分为企业自筹，建成后由政府负责回购；部分为财政出资，根据项目进度直接拨付建设资金。目前，由于政府回购不及时或财政资金未能及时足额到账，导致一方面项目建设资金出现较大缺口，影响项目顺利推进；另一方面平台公司高负债率运行，不利于企业可持续性发展以及下一步建设筹资工作，目前绵投集团的资产负债率高达72.29%。
出现上述问题的主要原因：一是目前政府虽已逐步开展项目回购工作，但因尚未制订相关制度文件，未能建立规范有效的回购工作体制；二是财政预算的项目资金不足，无法按时足额拨付。
二、结论与建议
（一）加强项目建设的统筹协调工作
一是确保项目前期准备时间合理充裕。将项目建设任务分为准备阶段和实施阶段两阶段下达，准备阶段主要包括项目规划研究、可行性研究、工程勘察和施工图设计、审图、选择施工监理单位及行政审批等项目前期准备工作，实施阶段主要包括拆迁交地和工程施工两方面。下达任务时应充分考虑前期准备工作的复杂性，特别是市政基础设施项目论证和优化过程的曲折性，尽量做到早计划、早安排，确保实现项目设计成果的完整可靠、严谨严肃、科学合理。
二是成立专门统筹机构，强化部门协调。成立专门统筹机构，协调项目辖区政府，发改、自然资源和规划、住建、交通、交警、林业等行政部门及有关维护管理和利益相关单位，与项目业主单位（及专业机构）共同研究、科学合理确定拟建项目定位和设计方案（含配套各专业方案），高效解决项目方案制定过程中的决策问题和多头审批问题。
三是统筹制定全市拟建项目的建设计划，防止同时期、同区域项目间相互干扰。厘清具体的项目实施条件及难点因素，合理确定前期论证和规划设计、拆迁、建设实施的计划时间安排，做到有序计划、精心准备、高效实施的三阶段联动。
（二）做好项目用地报征和拆迁工作
一是行政主管部门在项目规划时提前与项目建设地政府做好拆迁统筹，做好拆迁准备工作。二是下达项目启动建设时间时，根据拆迁摸排情况充分考虑拆迁完成时间。三是做好拆迁资金的管理工作，做到专款专用。四是项目规划时，提前出具稍微偏大于项目用地范围的“征地范围”，用于先行组织土地报征和林业手续办理，防止因建设中修改设计而增加用地，出现补征地现象。
（三）进一步规范项目管理
一是建设单位一方面要加强自身能力建设，做好项目建设前的统筹规划，建设中的管理协调，建设后的分析总结；另一方面建立健全自身管理体系，形成行之有效的管理制度。二是按照合同约定及相关政策要求做好设计、地勘、施工、监理单位的监管工作，严格考核。三是及时上报行政主管部门合作单位的不良履约行为，建议行政主管部门加强对不良履约行为的惩处力度，建立企业不良信用记录，纳入限制招投标范围及企业资信建设体系。
（四）科学制定相关政策，妥善解决问题
一是政府在制定政策过程中，充分研究政策执行流程的可实施性和高效性，政策应有利于促进项目按计划目标实施和管控。二是各参建单位加强与行政主管部门的联系，及时反馈真实的市场情况；三是出现大的市场价格波动时，相关部门应突破常规，缩短价格信息发布周期，确保价格信息真实有效的反映市场行情。四是请市政府尽快召集相关部门研究财务决算的有关问题，本着尊重事实、解决问题的原则制订出切实可行的办法，指定责任单位、明确时间，以利财务决算工作的顺利推进。五是针对改（扩）建项目土地手续缺失的历史遗留问题，请市自然资源和规划局特事特办，依据规划红线图，查证项目用地的属性及合法性，并出具相应土地证明文件，再据此办理后续建设手续。
（五）建立有序的项目退出机制
一是政府尽快出台项目退出的相关制度文件，明确各单位部门的职能职责、退出流程、所需资料等；二是在项目启动之初或明确了投资金额后立即纳入政府财政预算范围，保证资金及时足额到帐；三是建设单位做好过程的资料收集、整理工作，为完工后的结算、决算工作奠定基础，确保项目完工后能迅速启动回购工作。
（六）营造良好的社会氛围，建立行之有效的考核机制。
一是加强政策引导及项目宣传力度，争取社会、群众对项目的支持。二是政府有关部门应主动服务，积极帮助协调解决项目推进中的难点堵点。三是行政部门会同业主单位加强对有关参建单位的履约能力、信用评价方面的监管。四是强化督查督办，逗硬考核奖惩，对项目推进中的不作为、慢作为要敢于当真碰硬、严厉惩处，对项目推进中的先进个人和单位进行奖励。
作者简介：朱玉平（1967.02-），男，汉族，四川省三台县人，工程硕士学历，绵阳市投资控股（集团）有限公司副董事长，主要研究方向：工程建设管理。
论文作者:朱玉平1,刘长松2
论文发表刊物:《建筑模拟》2019年第35期
论文发表时间:2019/12/18
标签：项目论文; 项目建设论文; 一是论文; 单位论文; 三是论文; 手续论文; 建设单位论文; 《建筑模拟》2019年第35期论文;