教育公平实现中弱势群体利益补偿机制的政策分析，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,公平论文,利益论文,机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089(2009)03-0055-07
公平是人类社会一直孜孜以求的理想。随着社会的发展，教育公平作为社会公平在教育领域的延伸和体现，已成为教育民主化的基本价值取向和教育现代化的基本目标。在我国致力于构建和谐社会的今天，“社会协调发展、维护社会公正”被提升到前所未有的高度，“关注弱势群体，促进教育公平”由此成为我国当前社会生活和教育领域中十分关注的热点问题，而教育公平实现中弱势群体利益补偿机制的有关探讨也理应成为教育理论和教育政策研究的重要议题。教育政策作为政府为解决特定教育问题或实现特定教育目标，对社会全体成员的教育权益进行权威性分配的行为准则和方案，成为教育利益的“调节器”和“温度计”，在实现教育公平的过程中扮演着重要角色。因此，本文的研究旨趣在于：在对教育领域弱势群体利益补偿的必要性进行探讨的基础上，分析教育政策是弱势群体教育利益补偿和教育公平的实现重要手段，进而提出其利益补偿机制的建构策略，以促进教育公平的实现。
一、新的议题：教育领域弱势群体及其利益补偿的必要性
（一）教育领域弱势群体的界定
弱势群体的产生总是与社会经济发展和阶层分化紧密相联系的。伴随着社会转型的加快和经济体制改革的深入，我国社会中的弱势群体开始显现，并带来一系列的社会问题。关于“弱势群体”，主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念，学者们仁者见仁，智者见智。但“弱势”总是相对于“强势”而言的，是一个比较的概念，从社会资源的占有程度，赢得经济、政治、文化和社会机会的能力，以及社会影响力等方面，通常把社会上的各种利益群体分为强势群体和弱势群体。其中，弱势群体一般是指由于历史、经济、政治、文化等原因而在社会中处于不利地位的人群，是“那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。①可见，老、弱、病、残、无业、失业、贫困人员通常都被归为弱势群体。而教育领域弱势群体是指由于历史和现实的诸多因素致使在教育活动中获取和占有的教育机会、教育资源和教育权利方面总是处于相对不利境地的社会群体，如有学习困难的智障和残疾儿童、低收入家庭子女、少数民族学生、流动人口子女、边远地区儿童、女性学生、贫困大学生等。它具有如下三个特征②：第一，它的成因既可能是客观的或自然的，也可能是主观的或人为的，前者如性别差异、先天或后天残疾等，后者如社会歧视；第二，它是一个相对于社会优势或正常群体的概念，并且由于社会优势群体所制定的标准，由在享用受教育权方面具有“低下状态”这一共同类别特征的人所组成；第三，他们被有意无意地以不公正的方式对待，相对于其他正常群体而言，在教育方面所应该占有的份额未能得到公平分配，其公正待遇也未能得到制度的有效保证。
（二）教育领域弱势群体利益补偿的必要性
教育是促进个人发展和社会进步的重要手段，可以提高弱势群体的就业竞争和社会流动能力。随着“教育利益已经成为我国社会利益主体普遍追求的根本利益或共同利益”③，“保障人人享有基本的受教育权利、拥有公平的受教育机会”的观念已经深入人心。在教育公平实现的过程中，对教育领域弱势群体的利益进行补偿，即“对在教育中处于不利地位的受教育者采取补偿性教育措施，以补偿由于其不利地位对其所造成的教育损害”，成为人们一种强烈的诉求，“这一要求有两个方面：一是对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补偿；二是通过教育系统对受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异进行补偿”。④具体而言，对教育领域弱势群体利益补偿必要性进行探讨的理由主要基于以下几点：
1.我国社会现实的强烈吁求。我国各地经济、文化发展的巨大差异和发展不平衡的现实，造成了教育在城乡、地区、性别、民族等之间的巨大差异，弱势群体的受教育问题不仅直接关系到教育公平和教育发展目标能否实现，也关系到社会的稳定。目前我国教育领域弱势群体的成分比较复杂，许多弱势人群的数量比较庞大，从义务教育领域到非义务教育领域，产生了许多与其有关并备受人们关注的教育不公平问题，如城市义务教育阶段的择校问题、重点学校制度、教育发展的城乡差异和地区差异、高校招生中的不公平现象、高校贫困生现象等等，而与之相关的实证研究也给予了有力支持，这为教育领域弱势群体利益补偿提供了强烈的社会现实吁求。例如，大规模实证研究发现，“弱势群体在择校竞争中处境明显不利，而现行的就近入学政策和择校收费行为则进一步维持和强化了弱势群体的不利处境”⑤；“教育部门在办学条件、教育经费、师资配备等资源配置上，实行城乡不同的标准，有限的教育经费主要集中于城市，原本需要扶持的农村教育和弱势群体，得到的资源远远少于城市”，“在国家重点高校，强势社会阶层的子女占有较大的份额，农村学生和弱势阶层的子女所占的份额逐渐减少，教育资源、教育质量相对较弱的地方性普通高校聚集了最多的农村学生，同时，也集中了最多的贫困生”等。⑥
2.教育公平的理性诉求。教育公平是指人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上享有同等的受教育权利和机会，它要求不同的社会群体在教育利益的分配上，都能被公平地分到相应的份额。“教育公平的状态表达了一个社会在其教育资源仍然短缺的条件下分配教育基本权利和义务以及由社会合作所产生教育利益的制度设计方式。”⑦对弱势群体而言，教育公平具有鲜明的价值指向，即改变处于不利地位的社会弱势群体的教育现状，对教育领域中那些起点低、在社会竞争中有着先天劣势的社会弱势群体进行必要的利益补偿。罗尔斯认为“正义即公平”，并提出了“正义”的两个原则，为现代社会弱势群体的利益补偿和实现教育公平提供了明确的标准。“第一，平等的自由原则。每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权。第二，差异原则。对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益；而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起。”⑧在此基础上，罗尔斯又引申出差别补偿原则，即只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益，“社会和经济的不平等（例如财富和权利的不平等），只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”，“为了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们……遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样”。⑨可见，“教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则”，其中，“补偿原则关注受教育者的经济社会地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在资源配置上予以补偿”。⑩因而，教育公平的补偿原则的主旨是立足于教育的整体利益，通过对教育机会的再分配，对教育发展过程中形成的弱势群体的教育利益进行必要的调整和补偿，使弱势群体普遍地得到在教育中由社会合作所带来的收益，也就是说，在满足了一部分人接受良好教育需求的同时，还应该及时向处于不利教育地位的那些“最少受惠者”进行必要的利益补偿，弥补他们能力的欠缺，从而缩小他们与强势群体间的教育机会差距，促进社会弱势群体改善生活机遇和向上流动，促使教育的质量不断提高。因此，对教育领域弱势群体进行利益补偿是教育公平的理性诉求，也是实现教育发展机会公平的关键，更是事实上达到教育平等的重要指标。
3.公共政府的责任使然。20世纪70年代以来，西方国家在公共行政领域掀起“新公共管理”运动，认为在全球化和知识经济时代的国际竞争中，国家必须改变官僚化的公共行政，革新公共部门和公共管理，以“重塑政府”，建立一种重视公共服务的效率、管理、绩效、市场导向型的公共行政。由于现代国家及其政府具有强烈的公共性，被认为是一种接收全体公民委托管理公共事务的机构，要对全体公民及其利益负责，公平、效率和民主便成为公共行政的目标。“公共性是政府权威正当性的基础或依据，它意味着政府权力的运用必须严格地规定和限制在追求公共目标和普遍福利的范围内。只有政府能够以全体国民的合法身份代表公共利益，处理私人利益与公共利益之间的关系。”(11)可见，现代政府在维护和促进社会公平中承担着无可推却的责任，政府权力运用的效力对社会全体成员具有普遍的影响力、强制性和权威性，一方面通过法律对公民的基本权利和社会公平提供保障；另一方面通过政策工具、经济、政治、文化等手段对社会资源进行分配，并对社会弱势群体进行利益补偿，进而促进社会公平的实现。“在政府控制的领域追求公平，目的是纠正市场带来的不公平，或是纠正以往的政府政策导致的不公平。政府实施的补偿性不公平，其目的是抵消分配领域之外但又属于更广泛的权利要求之内的不公平。失业保障、儿童抚恤、大学教育担保金、食品券等都是这样的例证。”(12)因此，对教育领域弱势群体进行利益补偿是公共政府的责任使然。
二、教育公平实现的重要手段：教育政策的利益补偿
（一）教育政策的利益调节功能
随着世界各国教育发展与政策改革的关系越来越密切，教育政策已成为世界各国对本国教育进行领导、监督和管理的主要方式，而追求教育公平是当今世界各国教育改革和发展的基本出发点，教育公平由此成为教育政策基本的价值选择。“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”(13)作为公共政策在教育领域的拓展，教育政策是政府对社会全体教育利益和教育资源进行权威性分配的方案，具有十分重要的利益调节功能，其制定和执行的过程实质上就是一个利益选择、利益综合、利益分配和利益落实的过程，不仅可以表达各种利益主体的教育利益要求，而且还能够对不同利益主体之间的教育利益矛盾和冲突进行协调和平衡，以实现社会中教育利益格局的调整或重新配置。同时，教育政策的利益调节还要遵循“政策限益补偿规律”，即：“在特定的时空间范围内，任何一项政策一旦付诸实施，必然是在满足一部分人利益的同时，抑制另一部分人的利益；在政策所针对的利益取向中，必然是多数人普遍受益，而获益最大和受损害最多的必然是极少数人；在一项政策中受到损害的利益，要在其它政策中予以相应的补偿。”(14)这有助于教育政策正确调节各种利益关系。因此，教育利益是教育政策的本质和核心，教育利益的调节是教育政策的重要功能。
（二）教育政策的利益分配与教育公平的实现
利益分配是教育政策利益调节的主要形式，它对于个体和社会发展都具有重要意义。由于教育活动不仅是一种培养人并实现个人利益的活动，还是一种实现和保障社会共同利益的基本手段，更是实现社会公平的重要途径，这就决定了教育政策在利益分配上的基本性质和形式上具有其内在逻辑：其一，从个体角度来看，教育政策面对的是具有主体性的受教育者个人，针对的是受教育者个人在教育方面的权利和利益，其利益分配并非仅体现为金钱、物质、声誉、地位等，更是体现为个体身心发展的权利、资格、条件和机会等，教育政策分配教育利益的核心结果就是供给个体各种发展的资格和机会，提高个体身心发展水平并对其进行权威性认定，促进个体向上流动和改善生活的机遇；其二，从社会整体角度来看，教育政策具有突出的公益性特征，主要是通过调节非营利性教育组织来提供非商品性教育服务来实现教育资源和教育利益的重组，并对公共教育利益进行维护，实现全体社会成员的教育利益；其三，从调节形式看，教育政策不仅可以对教育利益进行分配，而且可以对社会弱势群体进行教育利益补偿，通过教育机会的再分配，改变弱势群体的不利处境，为弱势群体的发展机遇提供保障，是实现教育公平的重要手段。
借助教育政策，通过教育政策调节教育利益分配，对弱势群体进行教育利益补偿，积极促成教育公平，已成为当今世界各国教育领域的普遍现象，并拥有许多经典案例。“不论是追求何种形式的教育平等和教育公平，不论是人们对教育公平有怎样的理论主张，教育补偿政策一直是许多国家占据主导地位的教育公平政策。补偿政策之所以成为主导政策的原因在于，不论是追求教育机会平等还是缩小结果差距，都需要补偿。”(15)例如，在义务教育领域，美国在二战以后针对教育过程中的落后地区和弱势群体，出台了许多对其利益进行补偿、促进教育公平的教育政策。1954年的黑白合校运动，承认黑人与白人同等的受教育机会，目的是追求教育机会形式上的平等。1966年《科尔曼报告》提出，要考察教育机会的平等，不仅要看教育投入，更要看教育结果，美国开始实施旨在避免或消除少数族裔群体在教育和就业等领域遭受歧视、保障少数族裔受教育权利的“肯定性行动计划”，在20世纪60年代中期专门制定了《初等和中等教育法》和《残疾儿童早期教育援助法》等。在高等教育领域，美国实施“先期干预计划”和“补习计划”，旨在为低收入及其它处境不利的高中学生提供机会，为他们克服接受高等教育的文化障碍和经济障碍提供资助并获得同样的权利，帮助他们掌握知识和技能、提高自信心和学术抱负。近年来，我国政府为实现教育公平，也出台了一些有关弱势群体利益补偿的教育政策，如“两免一补”政策、流动人口子女教育政策、面向西部师范生的免费教育政策、贫困大学入学的“绿色通道”等，但由于起步较晚、经验不足等原因，在许多领域还亟须加强努力，如弱势群体的入学、就业、权利保障和教育资源的配置等。
三、必要保障：教育领域弱势群体利益补偿机制的建构策略
要充分发挥教育政策对弱势群体利益的补偿功能，对教育领域利益受损者进行利益补偿，实现教育公平，就必须建立完善的教育领域弱势群体利益补偿机制。从教育政策的角度来看，教育领域弱势群体利益补偿机制的建构策略主要包括以下方面：
（一）转变理念，民主决策，合理表达弱势群体的教育利益
教育政策作为政府对社会全体教育利益和教育资源进行权威性分配的方案，是各种利益平衡的结果，其制定实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到教育政策制定系统中，由政府依据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的一个动态过程。若教育政策方案本身存在缺失与不足，将会侵害某些群体的教育权利和利益，危害社会稳定甚至国家安全。“教育政策的科学与民主的真谛在于，所有社会利益主体的利益都应该在教育政策中得到合理合法的表达与整合。”(16)因此，转变理念，民主决策，合理表达弱势群体的教育利益是建立教育领域弱势群体利益补偿机制的基本前提。
1.树立“弱势补偿”的基本理念。一项教育政策不可能符合所有群体的利益要求，不同的教育政策往往决定着教育资源在社会中不同的分布情况，决定着社会中教育机会和权利的不同分配，当教育政策不符合某些群体或个人内在的利益要求时，在这些群体中就会存在着应付或抵制教育政策的内在冲动。从教育政策制定的角度来看，只有当教育政策价值选择满足和符合绝大多数社会成员的利益和要求时，并对弱势群体的利益进行补偿时，教育政策才能获得较强的合法性、正当性和权威性；而如果教育政策不能全面保障弱势群体的利益，就会削弱教育政策的合法性和有效性，损害弱势群体利益，影响教育公平。所以，对弱势群体进行利益补偿的基本理念必须纳入教育政策制定过程中进行考虑。
2.建立利益平衡机制，防止“受益人缺席”。不同社会群体对教育政策制定的影响程度不同，强势群体可以利用自己渠道影响教育政策的制定，而弱势群体往往没有办法施加影响，就会出现“受益人缺席”的情况，在一定程度上限制了教育政策的利益群体表达其多样化的利益诉求，造成教育政策的滥用，从而危害教育公平。因此，在教育政策制定过程中，为保证最大多数社会成员的利益要求反映到教育政策活动中，要充分听取各个相关利益群体的意见，建立一个不同利益群体之间的对话机制，给不同利益群体平等的发言权，并在决策时给予同等的尊重，通过教育决策的集体选择，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，形成各利益群体平等参加的教育政策平衡机制，以最大限度防止不公平的教育政策产生，实现教育公平。
（二）明确教育政策补偿的构件，加强弱势群体补偿的针对性
1.要明确教育政策补偿的目的，即：立足于社会中整体的教育利益，通过对教育机会和教育资源的再分配，对教育发展过程中形成的弱势群体的教育利益进行必要的调整和补偿，缩小因社会政治经济等原因所导致的结果差距，促进社会弱势群体改善生活机遇和向上流动，促使教育的质量不断提高和教育公平的实现。
2.要明确教育政策补偿的对象，即教育领域中的弱势群体，如农村学生、贫困家庭学生、少数民族学生、残障学生等。在此基础上，要了解该弱势群体的成因、社会表现、心理特点、教育利益表达与受损的程度等，根据不同弱势群体的特征，区别对待，避免“一刀切”，做到有的放矢。因此，在分配教育领域弱势群体对教育资源的需求和所承受的负担时，只有充分考虑他们所处的特殊状态，使他们的权利与义务与其需要和能力对等，其分配与补偿才能被认为是恰当和公平的。
3.要明确教育政策补偿的内容，即：弱势群体的发展权利与机会的补偿、发展条件或教育资源配置的补偿、发展水平与资格认定的补偿、社会中其他物质和精神利益的补偿。在现代社会中，如果弱势群体不能获得公平有效的教育利益分配，不能获得一定的教育权利、教育机会、发展水平和资格认定，他们就可能丧失一切现有的和未来的发展机会。但在教育利益分配时，仅仅对于弱势群体与其他群体一视同仁还不够，必须在平等的基础上，对弱势群体的利益分配进行适度“倾斜”，以使其获得较多的利益才能促进教育公平，才能真正体现教育政策“补偿”的本义。从教育公平的实现来看，不仅应照顾到教育过程的“入口”，也要覆盖到“过程”和“出口”，要依据不同阶段的特点和教育不公平的表现方式的不同，对弱势群体进行利益补偿。
（三）加强教育政策补偿的执行力度，积极促成教育公平的实现
1.合理定位的政府角色。政府的本质是社会公共性和阶级性矛盾两方面的对立统一，即代表公共利益，也具有自利性。尽管当今世界上几乎所有的国家都强调教育的公益性质，但教育活动不再必然导向公共利益，教育领域追求公益和私营并存，政府在管理教育时，必然要面对公益与私益的矛盾。因此，在执行教育政策时，政府要有一定的超脱性，合理界定自身角色，在涉及社会各利益主体的教育利益分配时，政府要集中精力当好“裁判员”，既不能处于自身的利益需要而与民争利，也不能卷入各个利益主体的教育利益纷争而故意偏袒某些利益群体，使教育政策在进行利益补偿与平衡时能够保持客观公正。
2.提高教育政策执行者素质。政策执行者的素质直接决定教育政策补偿的执行成效问题。通过思想教育、业务学习、多重监督等方式，不断提高教育政策执行者的整体观念、纪律观念和法治观念，不断提高他们的职业道德和政策执行水平，使他们正确理解教育政策补偿的精神实质，防止他们从自身或局部利益出发人为地曲解、故意地截留教育政策，或“上有政策、下有对策”，防止在弱势群体教育利益补偿的过程中使好的教育政策“变形”、“走样”，导致教育政策执行偏离的产生，进而损害教育公平。
3.建立健全相关法律与制度保障。教育政策补偿的有效执行，关键在于有相关的法律和制度为其保驾护航。尽管教育政策可以对弱势群体的教育利益补偿做了实质性的规定，但鉴于我国目前还未形成一个有关保障弱势群体受教育权利的法律法规体系，如果缺乏程序性的保障，极易导致现有教育政策的实质内容与实际操作之间不平衡，使某些教育特权乘虚而入，导致教育不公平的发生。为此，必须加强与弱势群体利益有关的法制建设，加强程序性监督机制建设，完善有关制度，保障弱势群体的有关利益，保障教育公平。
总之，利益均衡是和谐社会的本质要求，教育公平是教育政策的基本价值追求，它除了要求一种分配上的平等待遇以外，还特别强调相应的救济或保障，因而教育政策在分配利益时应力求公正、公平，但更要注重对弱势群体的教育利益进行补偿，否则会使强势群体和弱势群体的差距越来越大，造成两极分化的严重后果，既不利于教育公平的实现，也最终不利于社会的稳定。用教育政策去缩短这种利益上的差距，一个基本的思路就是通过教育政策的调节，对弱势群体的教育利益进行合理补偿，为弱势群体提供向上流动和改善生活的机遇，促进教育公平的实现。但需要提醒的是，对弱势群体的教育利益进行补偿，教育政策只是一种重要的工具和主要的手段，还有赖于经济、政治、法律、制度等方面的发展与完善；同时，还要把利益补偿控制在合情合理合时的范围而尽量避免“反向歧视”问题，“积极补偿方案应是一种为补偿过去歧视后果的临时性安排，只能应用于特定的环境下，而不能笼统地、大范围地适用于社会上各类不公正问题。同时，在执行时也应尽量把对非少数群体所造成的不公平后果减到最小。”(17)
收稿日期：2009-04-20
注释：
①郑杭生，李迎生.全面建设小康社会与弱势群体的社会救助[J].中国人民大学学报，2003(1):2.
②胡劲松.从教育公平看弱势群体的受教育权[N].中国教育报，2001-07-21.
③(16)祁型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京：人民出版社，2006:19.
④刘复兴.我国教育政策的公平性与公平机制[J].教育研究，2002(10):48.
⑤文东茅.我国城市义务教育阶段的择校及其对弱势群体的影响[J].北京大学教育评论，2006(2):12.
⑥杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006:2-25.
⑦吴文俊，祝贺.从罗尔斯的正义原则看教育公平问题[J].辽宁教育研究，2005(6):2.
⑧⑨［美］约翰·罗尔斯.正义论[M].谢延光，译.北京：中国社会科学院出版社，1998:59-126.
⑩(15)褚宏启，杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究，2008(1):10,15.
(11)涂晓芳.西方政治学中的政府利益观及其评析[J].政治学研究，2005(4):114.
(12)［美］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2003:107.
(13)［美］戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].马清槐，译.北京：商务印书馆，1993:23.
(14)刘涧南.论政策的利益调控机制[J].理论与探讨，1989(3):74-77.
(17)傅添，王绯烨.论“积极补偿”与教育公平[J].现代教育管理，2009(1):15.
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