我国高等教育管理体制变迁中的权力结构演化，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制论文,权力论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1671—1610（2006）01—0060—06
一、命题的提出
权力作为政治学理论的核心概念，学者们对它有多样的界定和解释。本文采用大多数学者所认可的观点，即“权力”在最低限度上是指一个行为者或者机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。[1] 而权力结构则指权力在不同机构或行为者间的一种分配状况。由于制度（Institution）是“对社会行为提供稳定基础和意义的认知性、规范性和规则性的结构和活动。”[2] 制度变迁则意味着一种规范性社会结构的变迁，而社会结构又是建立在一定权力结构基础上，因此，制度变迁很大程度上也是一种权力结构的变迁。我国高教管理体制改革本质上是对权力重新分配的制度变迁过程。从研究权力结构入手，可以有效地把握高等教育体制改革和制度变迁。
政府和高校是高等教育管理权力结构中的两个核心要素。围绕政府和高校在高等教育管理中的权力配置，高等教育管理的权力结构可分为纵向、横向、宏观和微观结构。纵向结构是指管理权力在中央政府和地方政府之间的分配状态；横向结构是指管理权力在政府相关部门之间的分配状态；宏观结构是指管理权力在政府和高校之间的分配状态，微观结构则指管理权力在高校内部的分配状态。以上四种权力结构的划分构成本文对我国高等教育管理权力结构分析的四个维度，本文将围绕这四个维度探讨在管理体制变迁背景下我国高等教育权力结构的演化。通过研究回答我国高等教育管理权力结构是如何演化的？演化的特征和趋势是什么？这种演化对高等教育制度建设有何意义？
二、权力结构演化的一般路径
政策作为“对社会价值的权威性分配”，[3] 在体制变迁中，指导并反映着权力结构调整。本文将政策作为基本分析工具，以1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》为原点，将之后我国颁布的有关高等教育管理权力配置和运用的政策分为纵向、横向、宏观、微观和综合性政策五类。通过政策文本分析来考察我国高等教育管理权力结构演化。《中华人民共和国重要教育文献（1976—2002）》（何东昌，海南出版社）是本文政策文本来源。从中共梳理出与权力结构调整相关政策（包括法律、国家领导人的讲话）91项。其年度分布见下图：
1985—2002年涉及高等教育管理权力结构的政策分布
资料来源：何东昌，中华人民共和国重要教育文献（1976—1990，1991—1997，1998—2002），海口：海南出版社，1998,2003.
依据教育体制改革纲领性政策的颁布时间，我国高等教育管理权力结构调整可分三个阶段。一是从1985年—1992年，属于初步发展期，标志性政策是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布。二是1993年—1997年，属于深入发展期。标志性政策是1993年中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》。三是1998年至今，属于巩固发展期。标志性政策是1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》及国务院《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》。
下面对每一阶段权力结构的演变作概括描述。
（一）1985—1992年的权力结构调整
从1985年开始，我国针对政府有关部门对高等学校统得过死，高等教育内部的科系、层次比例失调等方面存在的问题进行了以扩大高校办学自主权为重点的体制改革。在这一阶段，颁布的权力结构调整政策共有32项，其中属微观权力结构政策2项，社会办学政策3项，宏观权力结构政策19项，综合性权力结构政策8项。这一时期主要集中在宏观权力结构的调整上，政府在高校的课程、专业设置、招生、人事等方面开始对大学放权，同时政府部门对社会转移了一部分权力，主要表现在从1987年开始，政府开始对社会力量办学予以认可。1988年，我国出台《社会力量办学教学管理暂行规定》。此外，高校的后勤管理开始对社会开放。在微观权力结构上，主要是处理高校行政与党委的关系，1985年开始逐步推行校长负责制，1989年后，突出党对学校的领导，推行党委领导下的校长负责制，不再扩大校长负责制的试点范围。纵向权力结构上，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制，以调动各级政府办学的积极性。这一阶段的体制改革，基本勾画出了我国高等教育管理新型权力结构蓝图。
（二）1993—1997年的权力结构调整
这一阶段，颁布的权力结构调整政策共有32项，年政策颁布密度明显高于上一时期。其中，综合性权力结构政策8项，微观权力结构政策3项，社会力量办学政策9项，宏观权力结构政策12项。高等教育体制改革目标进一步明确，即“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”（《中国教育改革和发展纲要》）在纵向权力结构上，强调要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主的新格局、扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。横向权力结构上，强调国家教委对中央业务部门负责统筹规划、政策指导、组织协调和监督检查。随着中央业务部门职能的转变和政企分开，开始了对部属学校的改革试点。宏观权力结构上，强调要按照政事分开的原则，通过立法，确立高等学校面向社会自主办学的法人实体地位。政府对高校由直接行政管理转为宏观管理。在高校招生、专业调整等方面，进一步扩大办学自主权。在微观权力结构上，强调坚持党对学校的领导和加强学校党的建设，实行党委领导下的校长负责制的高等学校，党委对重大问题进行讨论并作出决定。实行校长负责制的学校，党的组织发挥政治核心作用。
（三）1998—2002年的权力结构调整
这一时期，颁布的权力结构调整政策共有27项，其中微观权力结构政策2项，社会办学政策2项，横向权力结构政策2项，宏观权力结构政策13项，综合性政策8项。1997年十五大召开后，高等教育管理体制改革进一步深化，明确了“共建、调整、合作、合并”的改革基本方针。1998年7月，国务院作出了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，长期以来高等教育管理条块分割的横向权力结构被打破，在中央政府内部管理权力由多部门向单一部门集中。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布，巩固和发展了前期教育体制改革所形成的纵向和宏观权力结构。在微观权力结构上，法律规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。并规定高等学校设立学术委员会，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障高校教职工参与民主管理和监督。学术权力和党对高校的领导权以法律的形式得以确认。
根据上述三个发展阶段的描述，以1985年为分界线，从四维权力结构中抽出相应的主客体，组成权力结构矩阵，通过权力的强弱变化来呈现我国高等教育管理权力结构的演变。
表1 1985年前的高等教育管理权力结构矩阵
注：“＋＋＋”表示存在强权力关系；“＋＋”表示存在一般权力关系；“＋”表示存在弱权力关系；“－”表示不存在权力关系
表2 教育体制改革中的高等教育管理权力结构矩阵
注：“＋＋＋”表示存在强权力关系；“＋＋”表示存在一般权力关系；“＋”表示存在弱权力关系；“－”表示不存在权力关系
表2反映了1985年后，社会力量介入高等教育管理中，权力主体和结构呈现多元化趋势。
三、权力结构命题假设与检验
（一）命题假设
针对上文论述的我国高等教育管理权力结构演化的一般路径，本文提出以下假设：
假设1：权力结构的演化呈非线性。
假设2：纵向、横向、宏观、微观四维权力结构之间在演化中有明显相关性。
假设3：权力结构演化具有非均衡性。
假设4：权力结构演化具有强制性，政府在权力结构演化中处于主导地位。
（二）对假设的检验与结论
检验1：所谓权力结构演化的非线性是指，在权力结构调整中权力在组织机构间并非呈直线转移，而是表现出某种螺旋往复性。如在纵向权力结构调整中，在改革初期实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制，但在1993后调整为中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主，社会各界参与办学，中心城市的办学权力被收回。1999年，中央《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》则提出高等教育由“中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主。”省一级权力有所扩大。在微观权力结构调整中，从1985年推行校长负责制，到1989年后，校长负责制试点停止，保留部分校长负责制试点校，再到1998年高校实行党委领导下的校长负责制。权力在校长和党委间配置也表现出这种往复性。权力结构演化之所以表现出非线性特征，源于权力结构演化背后的制度变迁是行动者的重复博弈过程。1制度内的每一行动者（组织）都有自己的偏好和行动逻辑，当外界环境的变化导致行动者合法性危机时，原有的利益结构就会分裂，权力在行动者间通过博弈开始重新配置，在这一过程中由于原权力结构中行动者在权力的占有上是不对称的，强权力者比弱权力者掌握更多的信息并能主导新规则的制定。在非暴力的前提下，新权力结构的生成总是由原权力结构的强权力主体所主导的。当权力的重新配置动摇了强权力主体的权威及合法性时，重复博弈就会发生，政策的调整随之而来，权力结构表现为非线性演化。
检验2：针对假设2，本文将1985年—2002年我国颁布的相关文本政策分别归入纵向、横向、宏观、微观四个权力结构变量，运用SPSS对其进行统计检验。由于1985年来，没有颁发专门涉及纵向权力结构调整的政策，而是内涵于综合性权力结构政策中，本文在此将综合性权力结构政策颁发时间和数目等同于纵向权力结构政策，同时将之叠加于其它三维权力结构政策中，通过相关分析，形成以下统计结果。
表3 四维权力结构政策发布的相关系数及显著性检验
注：相关系数在0.01置信水平上显著*．相关系数在0.05置信水平上显著注：数据来源：何东昌．中华人民共和国重要教育文献（1976—1990，1991—1997，1998—2002）．海南出版社，1998,2003.
从上表可知，四维权力结构变量相关系数检验的t统计量的显著性概率均小于0.05，认为在教育体制改革中四维权力结构政策发布之间存在显著的相关关系。由于政策是权力结构演化的表征，因此，认为四维权力结构之间在演化中具有明显相关性。
检验3：所谓权力结构演化的非均衡性，是指四维权力结构调整的时间、幅度、范围以及在整个权力结构演化中所被关注的程度并非一致。
从权力结构政策的演化中，我们可以看出，宏观和微观权力结构调整从1985年开始的，而纵向权力结构调整在1958年中共中央颁发《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》就开始着手了。横向权力结构调整，开始于1993年，1998年进入实质性阶段。另据对91项法规、政策的统计，宏观权力政策57项，占总数的62.7％；微观权力政策7项，占总数的7.7％；横向权力政策2项，占总数2.1；综合性政策25项，占总数的27.5％；纵向权力政策0项（实际上在一些综合性政策如《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革发展纲要》等中均有专项条款）。可以看出，权力结构的调整重点放在宏观权力结构上。宏观权力结构调整的幅度和范围也较大，涉及到了高校招生、教学等诸多方面，而其他维度权力结构调整所涉及的范围相对要小。
表4 涉及高等教育管理权力结构的政策的分布统计
数据来源：同上
检验4：制度经济学将制度变迁划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁模型。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与之相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。[4] 通过上文高等教育权力结构演化的一般路径可以看出，高等教育权力结构演化实际上是在政府的一系列政策和法律的规定下通过教育体制的变革来启动、实施和保障的，因此它属于强制性制度变迁。下表反映了权力结构政策在不同政策制订主体分布的情况。可以看出，政府部门是主要的政策制订者，来自政府部门的政策占到总数的76.9％（国务院、国家教委、教育部三项之和）。但从政策文本内容来看，权力结构调整的纲领性政策主要由中共中央作出。因此，在权力结构演化中，党中央处于核心地位，决定了权力结构调整的方向、幅度和范围，是体制改革的设计者。政府部门政策在很大程度上是对中央基本政策的贯彻执行。
表5 涉及高等教育管理权力结构的政策的来源
资料来源：同上
结论：通过上述检验，可得出本文的基本结论，即高等教育管理权力结构在演化中具有非线性和非均衡性特征，四个维度的权力结构之间在演化中具有显著的相关性，权力结构的演化属于强制性制度变迁，中共中央在高等教育管理权力结构演化中处于核心地位，决定了权力结构演化的方向和进程。
四、有待检验的命题
命题1：合理的权力结构是现代大学制度生成的关键。
随着教育体制改革的推进，“现代大学制度”在近些年来成为不少学者研究的关注点。从不同的视角，学者们对它的定义也不尽相同。不管定义如何，“现代大学制度”都是对我国现有大学制度的一种制度创新。而制度创新是有成本的。“一种形式的制度变迁要花费多少成本才会为社会所接受取决于既得利益集团的权力结构。”[5] 在教育体制变迁中，无论是政治权力主体，行政权力主体还是学术权力主体，都是利益主体，在权力运用中都具有最大化自身利益的倾向。而这种组织、部门自身利益最大化的追求，有可能导致具有公共属性的教育领域内的“公地悲剧”。2美国经济学家奥尔森通过“集体行动的逻辑”说明个人理性并非实现集体理性的充分条件，集体行动未必能导致集体利益或公共利益。[6] 在体制变迁中，政府部门、高校、社会力量都可看成是权力结构中的集体行动者，要使这些行动者的集体行动面向公共利益，不至于出现集体行动困境所导致公共产品供给短缺、公共资源利用无度、公共组织效率缺失等问题，需要在行动者之间形成一种合理制衡的权力关系。因此，权力结构作为现代大学制度构成的基本要素，是实现我国大学制度创新的关键变量。
现代大学制度生成作为一种制度变迁（创新）的过程。其结果是形成一种新的“制度化”即“从一种不稳定、松散和狭窄技术活动中脱胎而出，形成一种有序、稳定和社会整合形式”。此时，大学组织“已熔入了一种技术要求之外的价值观。”[7] 而这种价值观的熔入可看作是“行动者为实现他们的目标所采取的政治努力的结果。制度化的成功和作为结果发生的制度所采取的形式依赖于支持、反对和尽力影响制度的行动者的权利。”[8] 因此，要使我国大学成功实现这种制度变迁，就必须构建一种合理的权力结构。虽然教育体制改革体现出了较明显的分权趋势，但我们不能把“分权”看作权力结构演化的全部。只有分权，没有制衡，不可能形成稳定、合理的权力结构。合理的权力结构应是一种制衡的结构，即在教育体制内，政治、行政、学术每一权力主体都有自己严守的合法疆域，并能对其他类型权力主体既不侵犯也不屈服，从而有效制约三种权力相互渗透和“寻租”，达致教育公平和社会正义。
命题2：与制度化权力结构相对应的人格化权力结构是高等教育管理体制改革中的关键变量。
祖克把社会系统（制度）瓦解的趋势称为“熵”。大多数高度制度化的社会元素都具有“熵”的特征。但熵并不必然导致渐进革命，因为其他的力量减少了系统（制度）分裂。这些力量中最重要的是社会系统要素间或行动者间的联系。[9] 祖克强调了行动者间的联系及其强度对增加系统（制度）稳定的重要性。而制度内行动者的联系实际上受制于所处的权力结构。胡伟将政府过程的政治结构分为体制化和人格化两种结构。人格化结构中的政治权力在很大程度上依附于政治体系中的人际关系，并不取决于法定政治机构中的职位，而人际关系又基于不同政治角色的人格因素。体制化结构中的政治权力一般来源于合法的或法定的职位，职位高低决定其权力的大小。[10] 依据权力的来源及合法性，高等教育管理的权力结构也可作相似的划分。由于本文所研究的权力结构其合法性来自于一系列制度、政策，因此实际上是一种制度化权力结构。与之相对的人格化权力结构作为一种隐性结构与制度化结构同存于高等教育管理体制内。在制度创新的过程中，人格化权力结构既可促进新的制度化权力结构的生成，也可成为新制度化权力结构衍生和发生效力的阻力。中国社会“关系社会”的特征，使人格化权力结构成为高等教育管理体制改革中的关键变量。
1.重复博弈是指某些博弈多次重复进行。根据博弈理论，博弈可分为零和和非零和博弈。零和博弈是指博弈中一方所得即另一方所失，博弈得益总和为零；在非零和博弈中，一方所得并非另一方所失，双方都获得了增量收益，得益总和不为零。权力结构博弈兼有零和与非零和博弈。
2.1968年英国科学家哈丁（G.Hardin）在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》（The Tragedy of the Commons）一文，通过牧民在公共用地上自由放牧的例子描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。本文认为，在高等教育领域中，权力结构的失衡，过度分权，也可因部门、组织对自身利益最大化的追求而产生“公地悲剧”。
收稿日期：2005—07—30
标签：中共中央关于教育体制改革的决定论文; 社会关系论文; 政治社会学论文;