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1 “反补贴”正在由潜在威胁转为现实挑战
加入WTO以后，我国产业补贴的一些政策正面临新的挑战。2003年，美国半导体行业协会(SIA)曾对我国《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（国务院2000年18号文件）确立的集成电路产业扶植政策提出质疑，认为中国政府给予国内集成电路产业的税收优惠政策违反了WTO的精神和原则[1]。
其实，问题的关键在于17%的增值税。美国企业界认为国内厂商在国内市场销售产品可以获得大部分退税，有的企业甚至可以取得用于制造产品的进口材料的增值税退税，而进口到中国市场的美国企业的产品则无法享受这样的优惠。这种税收优惠政策，可以帮助国内产品降低价格，下降幅度甚至可以达到10%左右。SIA坚信这种做法违背了WTO的国民待遇原则，称这项政策是“对进口半导体产品的歧视”。2003年5月，欧洲、韩国、日本和中国台湾等地的行业团体相继加入反对的行列，并发表声明称“歧视性政策实际上限制了市场准入……并抵消了中国在加入世界贸易组织时所承诺的好处。”这些行业协会组成了全球半导体理事会，要求中国政府将增值税的优惠政策同时适用于进口和国内生产的产品[1]。
20世纪90年代以前，世界各国普遍认为中国是非市场经济国家，难以将政府补贴和实际成本区分开来，因而未对我国适用反补贴法。后来，随着美国对“非市场经济”国家中存在“市场经济行业”的承认，一些国家反补贴法的适用范围已经有所扩大。
1983年，美国曾对我国纺织品出口享有双重汇率提出过反补贴调查。由于美国对反补贴法是否适用于非市场经济国家一直存在争议，该案无果而终。1984年，美国乔治钢铁公司指控捷克对碳钢棒出口实行补贴，美国商务部和美国联邦巡回上诉法院分别在1984年和1986年裁定，美国反补贴法不适用于非市场经济国家。此后，美国商务部没有再接受过对非市场经济国家的反补贴投诉。
1991年10月，美国拉科斯公司对我国电风扇提起反补贴指控，指控理由是我国给予三资企业及经济特区和开发区的企业减免所得税、关税等优惠，对出口企业与非出口企业实行差别待遇。在该案中，美国商务部第一次把一个国家的经济体制同某个产业的经济机制区别对待，确立了美国反补贴法适用于非市场经济国家的条件。欧盟在1998年4月召开的部长理事会会议上通过决议，不再将中国列入非市场经济国家名单。美国、欧盟的上述立场增加了西方国家对我国适用反补贴法的可能性。
2001年11月，中国加入WTO。《中华人民共和国加入议定书》第10条规定，中国对国有企业的补贴被视为专向补贴，中国在加入时起应取消所有出口补贴和进口替代补贴。虽然中国在加入WTO后的15年内被视为非市场经济国家，但其他WTO成员可以援引《ASCM》(The Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)对从中国进口的产品征收反补贴税，《ASCM》在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否是市场经济国家。这不仅大大缩小了以补贴来扶持国内产业和企业发展的余地，而且使我国在加入WT0后随时面临被其他成员方起诉而卷入补贴争端的可能。
因此，我国产业补贴的一些措施面临的挑战正在由潜在向现实转化。寻求取代出口补贴和进口替代补贴的措施，解决现行补贴政策与《ASCM》和《中华人民共和国加入议定书》的冲突，已经成为我国产业政策中必须加以认真研究的一个问题。
2 美国和欧盟对航空工业的补贴
长期以来，航空工业特别是大型民航飞机一直是美国和欧洲一些国家抢占的制造业制高点。在世界航空工业市场上，除了独霸大型客机市场的波音和空中客车这两大劲敌之外，还有美国和欧盟之间的较量。由欧洲多个国家的公司组成的空中客车集团，其创建初衷就是使欧洲飞机制造商能够与美国公司有效竞争，打破美国公司对大型客机市场的垄断。一些欧洲人认为，美国航空工业的强大，不在于美国的企业家，而在于“由政府出资与指导下的大型企业基础上的具有高度组织性的经济体制”，在于美国的国家与企业天衣无缝地交织在一起形成的经济攻城槌[2](P136)。
(1)美国对航空工业的补贴
美国联邦政府通过军事研发项目及采购合同的运用、销售支持及干预等方式，支持航空工业的发展。
一是通过军事研发项目提供补贴 近百年来，美国一直通过委托航空企业参与军用飞机和太空发展计划，补贴飞机制造商研制民用飞机，积累制造飞机的相关技术及能力，减少飞机制造商从事新民航飞机的研制支出。例如，美国的第一代中长程喷气客机波音707，便是美国军方CK-135空中加油机的化身。现在广受各国欢迎的波音747巨无霸喷气客机，则是美国陆军C-5A银河运输机的改进。麦道公司的DC-10是美国空军KC-10的民用机版本。除了协助机型开发，美国军方还在DC-10营销受挫时，向麦道公司提供60架KC-10订单，以协助其渡过营运危机。由此不难看到美国政府对民航飞机制造业的扶植力度。虽然其他国家也有类似的做法，但是由于国力无法与美国匹敌，其成效多无法像美国那样显著。
二是通过军事采购合同提供补贴 欧盟发表的一篇报告指出，1976-1990年间，美国政府曾经向美国大型商用飞机产业提供大量且持续有系统的补贴，补贴金额高达180亿～220亿美元。这些补贴都是通过间接渠道，经由美国国防部、美国太空总署(NASA)的研发项目和税收体系流入相关企业的。其中，NASA90%的采购合同对美国的大型商用飞机制造商提供了补贴，因为这些公司获得大部分合同而且其发展的技术多可用于民用飞机制造业。该报告还指出，由于美国航天产业为美国军用航空及太空产品的主要供应来源，而且军用航空与民航技术具有极大的重叠性，因此，美国航空工业经由军事合同获得的利润足以间接支持相关企业的发展[3]。
经济合作与发展组织在1990年的一份报告中估计，美国航空工业在1989年花费240亿美元用于研发，其中3/4的经费由美国国防部分配。该类补贴经常通过特殊规格采购(preferential procurement)军用飞机转而协助军用及民用航空研发项目。有时也采用直接补贴的方式，如政府担保贷款。报告指出，这些利益在NASA未来的预算结构中将继续存在[3]。美国国会通过法案(HR3848)，以立法形式鼓励政府部门采用美国本国民间太空发射器制造公司的产品从事太空实验，而这些公司几乎均从事民用飞机及零部件的制造[4]。
2000年，NASA和SLI（美国空间计划创始机构）提出了第二代可重复使用运载器研制计划。计划的目的是研制一种发射价格比现有航天飞机低90%（每千克有效载荷的发射价格控制在1000美元左右），可靠性高100倍的可重复使用运载器。整个计划由两个阶段组成：第一阶段，即2001-2005年，为第二代可重复使用运载器风险降低确定阶段。工作重点是通过招标，向多家工业公司征集设计方案，从中筛选出两个方案作为最后的实施方案。第二阶段，即2006-2010年，生产阶段。工作重点是按设计方案制造运载器，通过各种试验对有关的技术进行验证，2010年使第二代可重复使用运载器具有初始操作能力。2000年5月，具体负责该项计划招标的NASA马歇尔空间飞行中心选择了轨道科学公司、波音公司、安德鲁斯航天技术公司、洛克希德—马丁空间系统公司和空间通路公司等9家公司参加了第一阶段的竞标。美国政府已经决定拨款支持波音公司和洛克希德—马丁公司正在进行的改进型一次性运载火箭研制计划[5]。
三是销售支持及干预 空中客车公司多次指控美国政府对准备购买民航飞机的国家和地区施压，促使其购买波音公司的飞机。例如，1995年，MITI(Ministry of International Trade and Industry)对日本提供10亿美元优惠贷款，以换取日本采购美国的大型客机[6]。2002年7月，中国台湾中华航空公司计划采购16架空中客车公司的A330型飞机，但美国则强力促销波音777型客机，使原先计划购买欧盟空中客车A330客机的华航倍感为难。由于美方强力促销波音777型客机，致使购买客机评估作业重新回到原点。美国白宫国家安全会议发言人麦考马克表示，美国政府支持美国企业获得这笔生意。麦考马克承认，美国驻外经贸人员的重要任务之一，就是支持美国企业获得海外的商机。空中客车集团表示，如果原已到手的合同告吹，将就美方施压致使华航未能签约购机一事向世界贸易组织提出申诉。
(2)欧盟对航空工业的补贴
一是直接补贴 欧盟各国对空中客车的补贴可以说是直接补贴最成功的例子，补贴方式包括向空中客车集团及其子公司提供开发基金、资本投入、低利贷款、担保借款、开发及生产成本补贴、保障汇率和经营损失补贴等。A300是欧洲空中客车集团在法、德、英、荷兰和西班牙等各国政府支持下研制的双引擎宽体客机，1969年9月开始试制，1976年5月交付使用。在空中客车集团的发展过程中，英、法、德等国政府所提供的直接补贴达260亿美元之巨，使得空中客车集团迅速发展成为能够与波音公司抗衡的世界第二大民航机制造商，并不断推出能够挑战波音飞机的机型。
英国的Launch Aid（“开发支持”）是直接补贴的一个典型。政府对新飞机、直升机、航天引擎的研发与上线生产(Putting Into Production)，一般给予50%～60%的财务支持，即所谓的Launch Aid补助金。因整机与引擎研制风险高、回收期长，初始投资巨大，英国政府对整机与引擎的研发均提供Launch Aid，拨款3000万英镑帮助英国太空宇宙公司研发A3XX超大型客机的机翼。
英国政府提供的补助金是有偿而非无偿赠予。飞机补助金在飞机正式交货时，开始按架计算偿还。引擎补助金按零配件(Spares)而非引擎本身偿还。其原因是一般引擎大都低价销售，而大部分利润来自零配件销售。该项财务补助完全偿还以后，政府仍要继续按出售的产品收取权利金(Royalty)。原因在于，该Launch Aid并非是一种借款，如果研制计划失败，政府将无法收回补助金，所以当计划取得成功有利润产生时，政府应收取权利金。严格地说，这种开发支持可以算是一种投资形式，因为其中已含有风险分担的精神。
欧盟其他主要飞机制造国家也有类似的补贴措施。以法国、德国为例，其航空工业整体规模与英国类似，近年来对航空工业提供的直接补助如Launch Aid均比英国多，其中德国约为英国的三倍。德国空中客车公司(Deutsche Airbus)在利润超过某一数量之前，无需偿还Launch Aid，该补助金无绝对偿还的义务。法国最大的飞机制造商Aerospatiale Group和引擎制造商Snecma均为国有企业。特别是后者，得到政府大量的资本注入。理论上这种补贴可为无限，甚至连英国政府都认为，欧盟应对这种补贴有所限制。美国政府也指控法国、德国，将大量的政府资金注入空中客车，造成其资本额得以急剧扩大[3]。
二是政府间接补贴 空中客车公司自成立以来，从未对外公开过财务报告。我们只能从有关的资料报道推测参与国政府间接支持的程度。空中客车集团成员国持续支持各项大型昂贵的研发及测试工作，其投资之大不是一般企业所能负担的。例如，法国和联邦德国政府保证，分别对法国航字公司和MBB公司在A300/310/320项目上给予支持，在各型号达到盈亏平衡点之前，其研制费用的90%将得到政府各种形式的贷款。西班牙政府对CASA公司在空中客车项目上的亏损，也予以补贴。又如，为发展A330/340客机，有关各国政府将贷款25亿美元给本国公司。在1980到1989年间，Airbus在大型客机销售上所得到的间接补贴远大于美国的制造商[2](P136)。
三是军事采购合同和政府设备的使用 与美国大型商用飞机产业相同，欧洲的飞机制造商也有军用航空工业与民用航空工业整合的经验。例如，英、法、德、西班牙等均资助空中客车及其子公司生产军用飞机，空中客车集团从其成员国取得的军事采购合同金额高达200亿美元。
四是销售支持及干预 欧洲各国大都通过各种方式干预航空公司采购的决策。例如，为了促销空中客车的产品，许多采购计划都受到各成员国的干预，相关措施包括飞机落地权(landing rights)、飞行路线(routes)、区域经济协助(regional economic assistance)、贸易协议(trade agreements)、合作承诺额(subcontracting offsets)、低利融资(low-interest financing)及外销配额(export credit)。美国大型飞机制造商曾多次指控空中客车成员国对飞机采购的干预措施。
3 巴西对航空工业的补贴及加拿大的指控
(1)争端概述
1996年6月18日，由于巴西对其生产的飞机实行“资助出口计划(PROEX)”中的利率平衡补贴，加拿大根据《ASCM》第4条和《关于争端解决规则和程序的谅解(DSU)》第4条，要求与巴西进行磋商。1996年7月22日至25日，双方在日内瓦进行了磋商，但没有达成一致意见。1998年7月23日，应加拿大的要求，争端解决机构(DSB)决定成立专家组。1999年3月12日，专家组针对本案做出了报告。1999年5月，巴西和加拿大分别提出上诉，美国和欧盟作为第三方提出了意见。1999年8月2日，上诉庭对此案做出了报告。
报告认为，巴西根据PROEX计划对国产飞机出口给予利率平衡补贴是一种出口补贴，这与《ASCM》第3条不一致，损害了加拿大的利益。1999年8月20日，争端解决机构(DSB)通过了上诉庭报告和专家组的修改报告，要求巴西在90天内取消补贴措施。1999年11月19日，巴西通知说它已经在90天内履行了专家组报告。1999年11月23日，加拿大要求成立专家组，确认巴西并未按专家组报告执行。1999年12月9日，DSB决定由原专家组对该问题做出结论。2000年5月2日，专家组确认，巴西宣称符合专家组报告的措施不是不存在，而是不符合专家组报告的要求。
(2)补贴的基本事实
加拿大与巴西关于飞机补贴争端的起因是巴西对其生产的飞机实行“资助出口计划”(PROEX)中的利率平衡补贴。巴西政府从1991年6月1日开始实行PROEX计划，每月都采取临时维持措施，直至该争端被提交给WTO。本案中，巴西通过PROEX中的利率平衡补贴，向巴西国内飞机出口商提供资助。
巴西财政部根据出口产品的类别，规定了提供利率平衡补贴的期限，并将国产飞机的补贴期限提高到15年。补贴的期限决定了补贴的利差，从每年2个百分点到每年3.8个百分点。1995年11月29日之前，在9年或9年以上的期限里，补贴的利差为每年3.5个百分点。利差是固定的，并不因各个借款人实际支出不同而有区别。
PROEX计划由巴西财政部下属的由13个人组成的委员会管理，巴西银行负责日常运营。巴西银行有权批准500万美元以下的交易资助。超过500万美元的交易资助申请，必须向委员会提出。委员会有权决定改变PROEX计划中的某些指标，最常见的做法，就是将国产飞机的补贴期限从10年延长至15年。
PROEX计划的操作程序是：飞机制造商在同国外购买者签订正式购买合同之前，向委员会申请批准书，并说明该项交易的条件，委员会批准后签发保证书。在申请被批准后的90日之内（该期限可延长），飞机制造商根据申请中列明的交易条件与国外购买者订立合同，巴西政府即通过PROEX计划提供补贴资助，一般在15年内每半年支付一次。在飞机已经出口，购买者支付飞机价款之后，政府即开始提供补贴[7]。
4 转换我国产业补贴方式的建议
《ASCM》在严格禁止出口补贴和进口替代补贴的同时，对可申诉补贴和不可申诉补贴的规定具有一定的灵活性。世界各国政府对航空工业的补贴，以利用军用飞机和太空发展计划补贴民用飞机研制最为普遍，每个国家都重视运用这一金额庞大又不易被WTO成员指控的间接补贴方式。这种补贴策略给中国调整产业补贴方式提供了值得重视的经验。总体看来，在WTO规则允许的范围内，可以从以下几个方面调整和完善我国的产业补贴政策。
(1)调整相关法规、文件中可能被理解为与《ASCM》冲突的用语
《ASCM》将出口补贴和进口替代补贴确定为禁止性补贴，直接的债务免除、弥补某项产业或某个企业经营亏损的补贴也为《ASCM》所禁止。但是，我国相关法规、文件中的一些用语容易被理解为出口补贴和进口替代补贴。例如，《关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》中的“鼓励并优先支持出口创汇的各类项目”；《国家级火炬计划项目管理办法》中的“项目所采用的技术是先进和成熟的，且经过了产品（样品、样机）技术鉴定，已具备商品化生产条件”，“促进高新技术成果的商品化、产业化和国际化”；《国家技术创新项目计划管理办法》中的“以市场为导向、以经济效益为中心、以增强企业技术创新能力和市场竞争力为目标，形成商品化、产业化生产”等表述。这些法规和文件中的上述用语非常容易给其他国家提供借口，需要系统地清理和修改。
值得指出的是，虽然上述用语容易引起争议，但只要调整概念和用语，强调其公共产品的性质，国家仍然可以通过组织实施科技项目来支持科技成果的商业化，可以出于解决长期发展或避免严重社会问题向企业提供一次性、非周期性和非重复性的补贴。
(2)通过加强资助基础技术和共性技术研究来推动技术创新
《ASCM》绿灯条款的目的在于支持基础技术(infra-technology)和共性技术的发展。基础技术和共性技术包括能够改善各类企业近中期竞争力的研究、开发以及机构和技术支援，但其收益不能为开发它的企业所独占。同基础研究相似，基础技术和共性技术具有公共产品的许多特征。与基础研究不同的是，基础技术和共性技术的主要目标不是开发知识的新领域，而是提高产品和工艺的设计和开发的效率。
虽然从基础技术和共性技术投资所获得的收益在短期内不大，但是它们可以积累起来产生很大的长期效益。像其他公共基础设施一样，技术基础结构投资可以使整个产业甚至整个国家受益，但很难找到能够或愿意在这一领域投资的企业。所以，政府对技术基础结构投资是市场经济国家，特别是欧洲国家普遍接受的公共政策概念。
目前，我国财政金融政策对产业技术创新活动的支持大多集中在开发活动之后的阶段。根据《ASCM》绿灯条款的规定，超出前竞争开发阶段，包括现有产品的日常或阶段性改进等活动的补贴超出了绿灯条款的保护界限。因此，为避免争议，我国对技术创新的补贴要向支持产业研究和前竞争开发活动阶段的R&D转移，把解决基础技术和共性技术作为今后我国科技补贴的重要对象。今后，我国要把技术政策和产业政策有机地融合起来，把技术培训、咨询、测试服务等方面的扶持可以转移到技术基础结构的名下。
(3)加大补贴的隐蔽性，延缓或避免成员方的指控
根据《ASCM》，对一个成员实施的可申诉补贴提起指控，仅仅说明补贴损害了某个成员方的利益是不够的，提起指控的成员方必须证明补贴措施取消或损害的是其根据GATT能够得到的利益。我国要充分利用可申诉补贴“不告不理”和需要原告方举证的特点，加大补贴的隐蔽性和申诉方举证的难度来应对可能的反补贴指控。只要遵循一定的原则，就可以将补贴归入可申诉补贴乃至不可申诉补贴之列，从而延缓或避免成员方的指控。例如：
政府提供的产权资本(equity capital)不应被看作一项利益的授予，除非这一投资决定被认定为与该成员方境内私人投资者的惯常投资做法（包括风险资金的提供）不一致。
政府提供的贷款不应被看作是一项利益的授予，除非接受贷款的企业向政府贷款支付的利息与从市场上获得的同样商业贷款所应支付的利息之间存在着差异。
由政府提供的贷款担保不应被视为一项利益的给予，除非获得这项担保的企业为政府担保支付的担保费与无政府担保的同类商业贷款所支付的担保费之间存在差别。
由政府提供或采购商品、服务不应视为一项利益的给予，除非供应所得少于足够的补偿，或购买时所支付的多于相应的补偿。
(4)建立较长时期的、可以预见的政府采购政策，支持战略产业的启动和成长
政府采购是引导投资规模和方向的重要政策工具，它可以有效地降低创新企业进入市场的风险。通过政府采购特别是军事需求启动和维持军民两用项目的进行，为国内战略产业的成长提供启动和成长所需要的市场空间，不容易引起补贴争端。采购决策通过价格、数量、标准和交货期等都对企业的预期收益有积极影响。政府采购实施的对象主要是处于产品或产业生命周期早期阶段的创新以及政府是新产品的最终使用者的创新项目。政府采购的策略包括预付定购金、以略高于成本和进口货的价格购买等。我国要把军民两用技术作为政府补贴政策的重点，并在资金投入、人员配置以及配套政策等方面相应做出重大调整。
(5)动用政府资源间接补贴产业的发展
政府将投资注入大学和政府实验室的基础研究项目，再通过公共机构的采购支持这些成果在产品和工艺上的最初应用，然后再扩散到商业化上的应用，这种间接产业补贴可以在很大程度上弱化《ASCM》的约束。例如，由政府出资加强对美国、欧洲、日本和东亚的科技和产业发展信息的收集，大量翻译与传播非汉语的科技资料；充分利用计算机和通信网来传播中央政府和有关机构拥有的经济、技术和环境信息，引导产业界的技术发展目标和走向；加大中央政府对大学和科研机构建造大型、昂贵实验设施的资助力度，有偿供给企业使用政府资助或建立的实验室；制定吸引国内外科技专家、企业家参与技术研究、产品开发和企业创业的优惠政策，形成开放、流动、人尽其才的用人机制。