中国少数民族地区境外基金会活动状况初探，本文主要内容关键词为：基金会论文,中国论文,境外论文,少数民族地区论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，中国少数民族地区，由于其发展的相对落后性以及多元化的自然、人文环境等特征，吸引着众多国际公益组织蜂拥而至。其中境外基金会作为国际非政府组织(NGO)的一种，在少数民族地区的活动尤为活跃，它们在当地社会公共领域开展了多种援助活动并体现出独特的价值。本文在介绍境外基金会在中国少数民族地区活动状况的基础上，试图分析其特点及影响。 一、少数民族地区境外基金会概况 由于绝大多数国际非政府组织在中国处于模糊生存地带，目前还没有任何一个政府组织、学术机构或民间团体能够提供一份在少数民族地区开展活动的所有境外非政府组织的完整名单。本文主要依据中国发展简报发布的《200家国际NGO在中国》，NGO发展交流网发布的在少数民族地区开展项目的境外NGOs，中国社会组织网公布的《境外基金会代表工作报告》，以及维基百科中所列的在华非政府组织名录(List of Non-Governmental Organizations in the People's Republic of China)等信息来源，共搜集整理了105家在华开展活动的境外基金会，其中有88家基金会的援助项目涉及少数民族地区。 (一)境外基金会的组织活动范围。境外基金会的组织活动范围在一定程度上反映了其自身规模。在作者所统计的85家境外基金会中，有59家基金会跨国界开展资助活动，如亚洲基金会、全球绿色资助基金会、福特基金会等，这些组织在中国实施的项目只是其全球项目之一。它们往往实力雄厚、资金来源充足，拥有成熟、专业、先进的项目管理经验，在国际上有较大影响力。另外26家基金会的活动范围仅限于中国内陆地区，如国际中国环境基金会、旅美四川地震赈灾基金会、中国之友基金会等，此类组织一般由居住在海外的爱国华人华侨或是曾在中国居住、工作过，对中国有一定了解的外国友人创办。其中70家基金会的资助范围并不局限于少数民族地区，而是跨越了两个或更多的省、自治区或直辖市，占到所统计基金会总数的82％；还有15家基金会的活动范围仅限于西部少数民族地区，如大骨节病基金会、美国康巴援助基金会、西藏扶贫基金会等，它们致力于通过在西部少数民族地区开展发展援助项目，帮助西部民众改善生活状况。 (二)境外基金会入境方式。中国《基金会管理条例》规定，民政部负责境外基金会的登记注册，为它们合法进入中国创造了条件。按照规定，境外组织必须先找到国务院相关部门或国务院授权机构作为业务主管单位，然后才能在民政部登记注册取得合法身份，但这使得境外基金会在国内获得合法身份非常困难。为了规避这些限制，大多境外基金会选择了灵活的入境方式。 登记注册，获得法律身份。在作者所调研的数百家在华活动的境外基金会中，仅有16家在民政部登记注册，①还有一些境外基金会选择在工商行政管理部门登记注册，成为外资企业，如香港建华基金会在大陆的身份为建华服务有限公司昆明办事处。通过工商登记，境外基金会也可以获得合法身份，这样它就可以有自己独立的银行账户，在招聘国内员工及办理出入境手续方面也容易得多。但注册为经营性公司意味着基金会必须像其他企业一样定期缴税，因此有一些境外组织在工商部门注册后，再向税务部门提出免税申请。 设立项目办公室。与登记注册相比，设立项目办公室程序较为简单。基金会不需要在政府部门登记，只需要找到一个与其组织宗旨相似或能够促进其在华工作顺利开展的合作伙伴即可。这样的合作伙伴可以是国务院政府部门(如卫生部、教育部、农业部等)，具有官方背景的人民团体(如工、青、妇、残联、红会等组织)，县乡级基层政府及高校科研机构等，通过签署谅解备忘录，基金会在合作部门内设置独立的项目办公室实施项目，如香港艾滋病基金会与中国性病艾滋病防治协会建立策略性伙伴关系，在北京设立两会项目合作办公室来开展项目。通过此种合作方式，境外基金会可以较为容易地为其国外员工办理签证、申请在华居住权等。 从海外拨款资助项目。境外基金会进入中国开展活动的一个最为便捷的方式是直接从海外拨款给本土NGO，依靠海外的办公室来管理“中国项目”。像中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国残疾人联合会等这些具有官办背景，在国内具有较高知名度的NGO往往是境外基金会最为理想的合作伙伴。尽管在内地没有办事机构，但这类境外基金会也并非一个单纯的拨款机构，它们借助与国内NGO的合作关系，不仅有机会进入内地跟进项目的进展情况，还可以咨询顾问、专家等身份参与到项目的实施中来，从而保证对所开展项目的控制。 在大陆创办二级NGO，境外基金会本土化。有一些境外基金会尝试走本土化道路，在中国国内创办与其宗旨、目标、项目运作等均相同的本土NGO。在它们看来，取得一个中国国内的身份是保障其在中国工作持续性的最佳途径。如滋根基金会(美国)在中国成立了中国滋根乡村教育与发展促进会，中国滋根项目经费均来自美国滋根基金会捐助。通过在中国大陆注册本土化NGO，境外基金会可以在中国发展会员，募集资金。但有一些本土化组织，其资金来源基本依赖境外基金会，这种高度依赖性使得境外基金会一旦撤离中国，这些组织也将很难继续维持生存。 此外，一些组织规模小、活动范围较窄的境外基金会，往往通过派遣项目官员或志愿者、义工进入少数民族地区，在一些不敏感、不引人注意的领域开展公益活动。如树华教育基金会、香港艾滋病基金会等主要依靠在美国和中国的志愿者来执行、监督其奖学金计划和辅导员计划。 (三)境外基金会的项目运作方式。境外基金会一般都有自己独特的组织运作方式和宗旨，常见的运作方式主要有以下三种。 项目资助型。这类运作方式是“我出钱，你出人；你按我的方法，我给你办公经费和项目经费”。②根据资助形式的不同又可以分为两种：一种是拨款给符合自己资助标准的其他机构开展公益项目，基金会本身不参与项目的运作。福特基金会驻华首席代表安德鲁·沃森(Andrew Watson)非常典型地阐述了此类基金会的特点：“……基金会其实是一种资源，我们有基金，把基金划拨给别人让他们来做自己的工作……我们不请人来给我们做事，我们等人来找我们提出项目，如果项目跟我们的宗旨有关，如果我们还有基金，我们就可以考虑对其进行资助。”③另一种是基金会将自身的公益项目委托给其他组织实施，自己提供相关支持。与前者不同的是在这种模式中境外基金会资助的是自己设计的项目，而不是为别人的项目提供资金。并且除经费支持以外，基金会在技术、专家、项目管理经验以及项目监控评估等方面都承担了更多的责任，如云南白马雪山自然保护区的项目点，就是世界自然基金会负责起草项目建议书，之后由当地政府开展具体工作，基金会以物资的形式提供项目援助并进行协调和监督。 项目运作型。运作型基金会是自己花钱实施项目，这样做的优点在于直接、灵活与专业。基金会可以将项目实施地的实际情况与组织特定的使命宗旨相结合，找准定位，发挥自身优势。运作型基金会往往期望通过在项目援助地亲自开展项目，将其先进的项目管理经验与当地实际相结合，探索出一套适合当地发展的有效援助模式，并通过该模式传播示范项目的理念和方法，以此为基点，解决一部分问题，同时带动项目实施地采取更多的行动，最终解决同类问题。如中国—默沙东艾滋病基金会在开展艾滋病防治工作过程中，结合本地实际情况，紧密围绕国务院《遏制与防治艾滋病行动计划》和《2006-2010年艾滋病防治中长期规划》开展工作，根据中国防艾实际情况，制定不同的项目实施方案，避免基金会与政府相关部门实施项目所覆盖的重点领域的交叉重叠。中默项目的重点是政策倡导、媒体宣传、FSW干预、检测咨询、关怀、能力建设、督导评估与总结推广；中央补助艾滋病防治项目的重点是预防性传播干预、宣传材料制作、12·1世界艾滋病日宣传等大型宣传活动、针具交换；省级支持艾滋病防治项目的重点是高危人群监测、社区艾滋病综合防治、结核病筛查与管理。中默基金会通过自身项目的运作探索出了一套科学的资源管理模式，确保了其防艾行动的有效性。④ 项目混合型。除上述两种方式外，越来越多的基金会选择采取混合型模式。此类基金会既注重按照自身理念来设计方案、实施项目，同时也通过拨款给其他组织，尤其是利用当地草根NGO或与自己合作开展项目的NGO来实施项目，如世界自然基金会(WWF)2001年设立中国物种保护小额基金，专门支持民间开展实地物种保护活动。小额基金自设立以来，每年都有一些优秀项目得到资助，广泛调动了社会各界参与濒危物种保护的积极性。 总体来讲，在以上三种运作方式中，仅仅提供资金而不亲自实施项目的运作方式很少，大多数境外基金会都会直接或间接地进行项目运作，要么从项目设计到具体实施过程均亲自运作，要么委托给合作方具体实施，自己只负责项目设计、资金提供以及监督评估等工作。 二、境外基金会在少数民族地区的主要活动及特点 境外基金会尽管身份存在形式多种多样，但在少数民族地区的活动并没有受到太大影响，它们的活动几乎涵盖了社会生活的各个方面，并表现出鲜明特征。 从我们所调查搜集的资料来看，境外基金会在少数民族地区的活动主要集中于教育(占总量的40％)、医疗卫生(占总量的32％)、环境保护与社区发展(占总量的21％，如自然生态环境、文化、农村综合设施发展)等与人们生活密切联系的领域，对于传统慈善救助领域(占总量的4％，包括儿童福利、残疾人救助、贫困救助、灾害救助等)，境外基金会涉及相对较少，此外它们也尽量规避中国大陆政策研究(占总量的3％，包括开展学术会议、科研项目、研讨会、访问团等)等敏感领域。⑤具体来讲，境外基金会在少数民族地区开展的项目主要有以下三方面。 一是教育资助。除了传统的教育资助项目，如发放奖助学金、资助贫困儿童(特别是女童)重返校园、改善办学条件、培训教师及教学管理人员、开展成人培训项目外，境外基金会在少数民族地区开展的教育资助项目还有：发展母语教育，一些境外基金会开展了母语教育支持项目，如发展高等母语教师培训项目、母语教材研发等，旨在开发一套能在少数民族地区重复使用的母语教育模式，探索建立与当地经济和社会现状相关联的教育体系；少数民族文化保护教育项目，一些境外基金会将文化保护引入教育体系中来，开展了“乡土文化进课堂”等文化教育项目，如滋根基金会通过资助开设苗族歌舞、反排木鼓舞、侗族大歌、铜鼓农民画、苗族刺绣等民族特色班，旨在促进当地民族传统文化的传承和少数民族语言的传播；将教育理念渗透到其他公益项目中，如在艾滋病防治项目中，智行基金会强调运用知识于行动中，利用同伴教育手段提供妇女生殖健康保健、艾滋病防治培训，在环境保护项目中，世界自然基金会强调可持续教育的推广，使人们掌握为了可持续的未来所必需的知识和技能，并具备进行积极的社会变革所需的价值观、行为和生活意识。总之，境外基金会在少数民族地区开展教育项目时，非常强调项目在当地运行的持久性以及适用性，强调创立一套符合当地实际需要的项目援助模式。 二是医疗卫生资助。受社会历史等因素的影响，少数民族地区的医疗卫生体系还不够健全，居民的卫生保健常识缺乏，人畜共居现象依然存在。在一些地区，艾滋病、结核病和麻风病等传染病，大骨节病、克山病、碘缺乏病等地方病，以及血吸虫病等寄生虫病依然较为严重，威胁着当地民众的健康。为此，许多境外基金会都将医疗卫生项目作为重点援助项目。从开展项目内容看，在开展医疗卫生援助项目的境外基金会中，一些基金会专门致力于为贫困地区提供基本医疗设备，如美中慈善基金会的“慈善爱心医疗诊断设备捐赠项目”主要向偏远省份的县乡级医院无偿捐赠医疗影像设备；有些基金会致力于推动中国医学卫生事业的发展，如美国中华医学基金会主要资助包括四川大学医学院、宁夏医科大学、九江医学院、西藏大学医学院等西部院校在内的中国13所医学类院校的医学研究；有些基金会主要开展疾病防治研究工作，如大骨节病基金会通过与西藏自治区疾病预防控制中心合作，致力于大骨节病流行病学调查及预防和治疗的临床研究等，增加公众对这种疾病的了解和预防意识，防止新病例的发生；有些基金会致力于确保农村基本医疗卫生服务的可获得性，提高偏远贫困社区的卫生服务能力和当地居民的健康水平，如贡德基金会、康巴援助基金会、施达基金会等主要开展有助于提高社区医疗卫生水平的项目。总体来看，在医疗卫生领域，境外基金会开展最多、最富有成效、对少数民族地区影响较为深远的项目主要还是社区卫生保健及艾滋病防治。 三是自然及人文环境保护。许多境外基金会在少数民族地区的自然资源管理、生物多样性保护、社区综合发展等方面开展了大量的工作。在自然环境保护项目中，它们比较注重实施高效农业、畜牧业、农产品、草产品加工业等项目，在生态环保项目中推动发展沼气、太阳能、生态旅游业、蔬菜栽培技术等环保、替代生计项目，强调通过提高生态建设的经济效益，确保当地居民从环保活动中受益，激发民众参与环境保护的积极性。除此之外，境外基金会还关注少数民族地区人文环境的恢复与传承，旨在通过发展文化保护项目加强少数民族地区原有的传统。它们实施保护具有少数民族传统风格的历史古迹和壁画项目；整理出版孤本和绝本古籍文献、民族音乐、民间传说、歌舞、文学作品等；保护木刻经书、传统墨水和藏纸制作工艺并进行藏文软件开发等；资助传统艺人，帮助少数民族地区艺人创造增收机会，发展少数民族手工艺品等来增强少数民族对本民族独特传统文化的保护能力。 总体来看，境外基金会在少数民族地区的活动通常都是依托独立、具体的项目开展的。它们除了具备一般项目所具有的目标性、约束性、专门性、灵活性、整体性和临时性等基本特征外，还呈现出一些独有的特征。 首先，强调项目的可持续性。境外基金会大多强调通过尊重现有的基础、自主发展来实现目标。它们在实施项目时，并非仅从自己的意愿出发，依照自身资助兴趣、宗旨理念来设计项目，而是紧密结合当地实际情况，探索一套既具有针对性，又符合社区需求，在现有条件下能够顺利开展的资助模式。如利众基金会认为：“描绘就是用原有的线条重新绘制一幅图画。”⑥基金会每一个项目的设计都是基于当地社区的经验，着眼于社区居民在相对较短的时间里能够获得长期的效益。另一方面，为确保项目的可持续性，许多境外基金会非常重视对当地NGO的培育与发展，力图把项目的“所有权”转交给当地的合作伙伴，希望它们创立的“模式”能被其他机构效仿，希望它们带来的“发展工具”能够在当地被广泛接受和使用。 其次，项目管理较为科学、规范。相比于国内NGO，境外基金会在开展项目时，非常强调项目管理过程的规范化、专业化及合理性，力求实现整个项目周期过程中每个环节的尽善尽美。在甄选资助项目时，它们都有严格的标准，对申请方的项目管理能力、所申请项目是否具有可持续性和可推广性、项目的预期影响力等进行严格审查，强调支持有效的项目。在项目实施过程中，境外基金会也有着一套标准化的运作流程。在实施项目前，基金会要对拟实施项目进行详细调研论证，制定项目计划书。在实施过程中，它们通常制定具有科学性、指导性及可操作性的项目管理手册来约束活动，使项目管理更加规范。随着项目工作的深入开展，基金会还会根据项目实施的进度、实施环境的变化等不断完善和更新管理流程，力求确保项目能够适应不断变化的实际需要。此外，境外基金会还非常重视项目的后续管理。一般都会制定严格的管理制度并有专门的人员定时定期检查项目进展情况。 再次，注重参与式发展。参与式发展理论来源于西方发达国家对第三世界国家的扶贫行动，国际NGO在开展活动中不是以居高临下的施舍者或拯救者的身份出现，而是强调赋权于社区，鼓励社区民众参与发展。因此，境外基金会在项目实施中特别强调尊重差异、平等协商，尊重受助者的主体性，通过让利益相关者广泛参与到社区项目的设计和实施过程中来，实现社区可持续、有效益的发展，使社区成员能够共享发展的成果。如许多环保类境外基金会在实施项目时积极推行社区共管模式，效果非常明显。通过还权于民，还权于社区，鼓励社区群众参与到保护区的资源管理和决策中，这类境外基金会在运作中不仅保证了项目的有效开展，减少了与当地居民的冲突，使项目实施较为科学、可行和规范，也避免了因决策不当造成当地社区利益的损失和权利的被剥夺。此外，通过鼓励受益人参与到与自身利益密切相关的项目中，也能够增强受益人自我组织、自我管理和自我监督的能力，让受益人充分认识到自己的力量，激发受益人的主观能动性。 三、境外基金会活动对少数民族地区的影响 境外基金会通过在少数民族地区开展的一系列公益活动，在某些方面一定程度地缓解了当地贫困落后的状况，对当地乃至整个国家的发展都产生了积极的影响。 第一，促进了少数民族地区经济发展和社会进步。境外基金会向少数民族地区投入了大量的资金、技术和人力，在一定程度上改变了当地的贫困面貌，给民众带来了实实在在的利益。它们一般都以村庄基础设施建设作为起始项目，通过开展有利于民众生计的综合性项目，如为社区居民修建、硬化道路，建立学校、卫生所，发展人畜饮水工程，修建沼气池，推广节能炉灶等，不仅极大地改善了社区的交通、人居条件，美化了村容村貌，而且有效缓解了少数民族地区在发展中面临的所需建设资金投入周期长、需求量大而政府财力支持有限等难题，减少了当地的建设成本，推动了当地社会经济发展和社会进步。 第二，大力推进了中国公民社会的成长。公民社会的发展需要有高水平的公民自主组织为基础。如前所述，境外基金会在项目点活动的开展往往是通过与本土非营利组织的合作来完成的。在合作过程中，境外组织在提供资金支持的同时，一般非常注重合作伙伴能力的提升，注重传授先进的项目管理理念和经验，培养既具有理论知识又有实践经验的专业项目管理人才，使得本土NGO在组织能力建设等方面得到明显提升。与此同时，境外基金会在开展活动时，非常重视社区居民的参与，在设计项目时允许居民充分表达自我意愿，鼓励居民参与到整个项目的决策、管理和执行过程中来。境外基金会这种强调“以人为中心”、理解人、尊重人、赋权予人的工作理念，增强了公民的社会参与意识，激发了民众参与社会发展的自主性和积极性，从而有助于推进中国公民社会的发展和社会治理的日益规范。 第三，增进了中国的国际交流。境外基金会在少数民族地区开展项目是中国日益国际化的表现，也是中国对外开放的重要组成部分。中国少数民族地区只是境外基金会众多援助网络中的一个点，境外基金会在施援过程中常常会雇佣当地员工、挑选本土项目负责人，与当地政府部门、本土NGO、研究机构等建立联系，在合作过程中进行的交流、研讨、培训以及国外考察等活动，不仅使本土工作人员有机会熟悉相关领域的国际概念、实施标准和实践程序，而且为增进中国与援助国之间的相互理解，促进知识和技能的交流等提供了契机。另一方面，加强与国外非政府组织的沟通与交流，有助于中国公益组织参与到共享信息资源的全球网络中来，在全球事务中更多地听到中国发出的声音，扩大中国在国际社会的影响力。“让中国更加了解世界，让世界更加了解中国。” 总体来看，境外基金会在中国少数民族地区开展的一系列援助活动，在一定程度上弥补了政府公共服务投入的不足，改善了当地贫困落后的面貌，推动了这些地区经济文化的发展。但是，其中部分境外组织也并非完全抱着纯粹的公益目的进入中国少数民族地区，而是借公益之名图谋其他非法目的。虽然这类基金会的消极、负面影响有限，但我们也不能忽视其潜在的危害性，需要密切关注其运作动向，防范一些别有用心的境外组织开展破坏活动。 *本文主要资料来源于：《中国发展简报》；中国发展交流网；王杰等著：《全球治理中的国际非政府组织》，北京大学出版社，2004年，第266-292页；[英]高扬(Nick Young)：“国际NGO不同的起源、变化着的性质和全球化趋势”，《中国发展简报》，2005年3月12日；韩俊魁：“全球公民社会语境下的境外在华NGO：兼论中国本土NGO的国际化”，《非营利组织评论》，2011年第8期，第41-48页；Deyong Yin,"China's Attitude Towards Foreign NGOs",Washington University Global Studies Law Review,Vol.11；刘朔、陆根书：“发挥国际非政府组织作用 促进我国贫困地区教育公平”，《复旦教育论坛》，2009年第7期；黎尔平：“多维视角下的国际非政府组织”，《公共管理学报》，2006年第3期等。 注释： ①这16家境外基金会分别为：世界健康基金会、世界经济论坛、世界自然基金会、应善良福利基金会上海办事处、中国—默沙东艾滋病基金会、中华爱心基金会、中华孤残儿童基金会、中华浩德国际基金会、能源基金会(中国可持续能源项目)李嘉诚基金会、克林顿基金会、盖茨基金会、美国唐仲英基金会江苏办事处、半边天基金会、香港顺龙仁泽基金会、梅里埃基金会。 ②王妮丽等：“国际非政府组织在西南地区的项目运作模式研究”，http://www.cnpohzjl.org/showBulltetin.do?type=next&id=32331&dictionid=100101&catid=&websitId=100(上网时间：2014年8月8日)。 ③Andrew Watson：“福特基金会与中国”，http://wenku.baidu.com/view/6aa31903bed5b9f3D0f1cb9.html(上网时间：2011年12月13日)。 ④“中国—默沙东艾滋病基金会(美国)北京代表处(2012)年度工作报告摘要”，《公益时报》，2013年7月16日。 ⑤相关内容主要基于作者的调查材料，其他参考资料来源于：http://www.uscfinfo.org/; http://www.cdb.org.cn/ngo_infoview.php?id=150; http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/ngo_infoview.php?id=148(上网时间：2014年8月10日)。 ⑥“为什么称利众基金会？”http://www.trace.org/zh-hans/about/why-trace(上网时间：2014年8月1日)。