区域可持续发展的制度创新研究，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,制度创新论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 对制度与制度创新的基本认识
1.1 制度的内涵
关于制度，许多学者从不同的角度给予了不同的规定。新制度经济学的代表人物美国经济学家道格拉斯·诺斯认为：制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是决定人们相互关系而人为设定的一些制约。包括“正式约束”（例如规章和法律）和“非正式约束”（例如习惯、行为规则、伦理规范）以及这些约束的“实施特性”[1]。
T.W·舒尔茨(T.W.Schulz)把制度定义为管束人们行为的一系列规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。例如，它包括管束结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的规则，以及确立由市场或政府来分配资源与收入的规则。
科斯则主要从产权交易规则、产权结构和经济组织形式的角度论述，认为其制度就是指一系列产权交易安排和调整的规则或“组织形式”[2]。
从以上可以看出，“制度既可以是指一个个具体的制度安排，即指某一特定类型活动和关系的行为规则，也可以是指一个社会中各种制度安排的总和[3]”。
现实生活中，制度的作用无处不在，影响深刻。它是一把双刃剑，先进有效的制度能够保证市场经济和社会系统的有效运行，促进经济绩效和社会效益的提高；落后陈旧的制度会阻碍人类社会发展的前进。制度又是一种稀缺资源，其最主要的作用是通过制度的激励功能、保障功能的实现，降低交易成本，提高资源配置效率，激励个人和组织从事生产性活动，发挥劳动、资本、技术等要素的作用，促进经济的发展。
1.2 制度创新的界定
从经济学的角度看，制度创新一般是指制度主体通过建立新的制度构建以获得追加利益的活动，它包括三个方面的内容：一是反映特定组织行为的变化；二是指这一种组织与其环境之间的相互关系的变化；三是指这一种组织的环境支配行为与相互关系规则的变化。
制度创新代表着制度变革的发展方向。评价制度创新有两个标准：一个是理想标准，另一个是现实标准。制度创新的理想标准实际上是制度创新的终极标准，它是以人的解放、人的全面发展为最高目标。制度具有为人性，制度是人的制度，制度是人创造出来的，人的制度必须为人的全面发展、人类世代繁衍作保证。人的全面发展最重要的内容是提高人的综合素质，核心是提高人的思想道德水平和科学文化素质，特别是要提高人的创新精神、创新意识和创新能力，这是衡量人的全面发展程度的重要尺度和基本标志。人的全面发展要求进行制度创新，同时，它还要求按照人的全面发展的内在需要进行制度创新。
制度创新的理想标准是不可能一步到位的，它需要通过物质文明、精神文明的不断发展去逐步实现，因此，制度创新还有一个现实标准，这就是社会、政治、经济、文化生活效率的提高，即任何新制度的产生必须有利于社会、政治、经济、文化生活效率的提高。
制度创新在整个创新体系中居于基础和保证地位。无论是技术创新还是知识创新，如果不和制度创新相结合、协调动作，其结果不是有名无实就是事倍功半。因此，为了实施全面、协调、可持续的科学发展观，我们在扎扎实实地搞好技术创新、知识创新的同时，必须高度重视制度创新，把它放在十分突出的地位加以研究和推进。
2 制度创新与区域可持续发展的关系
2.1 制度创新是社会发展的动力
从某种意义上讲，一部文明史，就是一部社会制度的变迁史，社会制度的每一次有效的变革与创新，都会给人类社会带来新的文明成果。人类文明进步与发展的每一次质的飞跃，无不都以社会制度结构的革命性突破为前提。现代工业文明的滥觞及其在全球范围的迅速扩张，其最直接的动力在于社会制度的结构性变迁。制度因素作为现代文明关键性的内生变量的作用，得到了日益广泛的认同。
D·诺斯认为，制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个制度是人类进行社会活动的“社会工具”或“社会资本”，这种工具的好坏，这种资本的多少，直接决定着人类活动的效率和效果。人类的社会经济活动，都是在一定的制度安排中进行的，制度所建立的基本规则支配着社会中所有公共和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公共物品的方式以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展。从资源开发到资本积累，再到技术创新，无不受制度安排的支配。有效的制度安排，鼓励和促进着社会的资源开发、资本积累和技术创新。无效的制度安排，则直接阻碍着资源开发、资本积累和技术创新。因此，制度决定着一种经济的激励结构、决策结构、信息结构及其运行方式，从而决定着经济变化的走向，是增长、停滞还是衰退。
制度创新之所以能够推动经济增长就在于：一个效率较高的制度的建立，能够减少交易成本，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，使劳动、资本、技术等因素得以发挥其功能，从而极大地提高生产效率和实现经济增长。这种制度创新理论，无论是对历史上的西方发达国家经济社会的发展，还是我国改革开放以来经济社会迅速发展的实践，都有很强的解释力。例如：西欧社会之所以成为现代化的发源地，之所以能形成一种独特的具有无限扩张潜能的文明形态，是众多因素耦合的产物。知识的积累、技术的创新、外部环境的变革等都是不可忽视的重要因素。但是，如果没有相应的社会制度变迁将社会各领域的变革以及各种历史性机缘整合为一种变革整个社会生活的现实力量，16世纪以来西欧社会逐步积累起来的新的文明因素，就很难凝聚成为一种崭新的文明形态。如果没有相应的新的社会制度框架将新的文明成果有效地巩固起来，并为之提供有效的社会激励机构的支撑，西欧社会在16世纪以来所发生的变化及其取得的成果，更不可能扩张成为一种普适性的现代文明。更进一步说，16世纪以来西欧社会各个领域发生的各种变革，如技术的创新、知识的增长、经济的发展等等，本身无不都与社会制度变迁所提供的激励与导向作用有密切的关系。可以说，现代工业文明之所以产生，首先正是由于人类社会制度结构的演变发生了历史性的大突破（尹朝安，2002）。
2.2 区域可持续发展呼唤新的制度机制与之相配套
区域可持续发展是指在一定时空尺度区域内，人类通过能动地控制区域这个复杂大系统，在不断提高人类的生活质量，又不超越资源环境承载力的条件下，既满足当代人和本区域发展的需求，又不对后代人和其它区域满足其需求的能力构成危害的发展。判定一个区域的发展是否属于可持续发展的主要标准为：一是自然资源系统的开发利用是否合理；二是经济系统是否高效；三是社会系统是否健康；四是生态环境系统是否能实现良性循环。实现区域的可持续发展，不能沿袭传统的制度机制和管理方式，必须建立完整的与区域可持续发展要求相适应的制度体系和管理模式。以区域经济的可持续发展为例，建立能够保证区域经济可持续发展的经济制度，不仅仅包括物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括精神生产、人类自身生产和生态生产等领域的体制及运行机制的变革，这些都要纳入可持续发展总体战略之中。只有这样，才能真正实现区域的物质再生产、精神再生产、人类自身再生产和生态再生产的相互适应与协调发展，才能促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，从而确保区域经济、社会与环境的可持续发展。
2.3 实施可持续发展战略的过程，就是不断进行制度创新的过程
在区域发展中，实施可持续发展战略，目的在于促使区域经济发展、社会进步、资源环境支持与可持续发展能力之间达到一种最理想的优化组合状态，以便在空间结构、时间过程、整体效应、协同性等方面使区域的能流、物流、人流、信息流达到合理流动和分配，从而提高可区域持续发展的能力。这个过程，从某种意义上说，就是社会制度创新不断激发和调动科技创新、思维创新，不断激发社会创造性活力，进而促进人类生产方式、生活方式乃至整个生存世界发生日新月异变更的过程。社会制度是制约可持续发展的关键因素。在相同的技术和社会条件下，制度的改进和创新比较好的地区，其发展的速度、协调度和可持续度就比较高。就制度创新与科技创新二者之间的关系而言，两者是一种相互依存、相互促进的辩证关系。科技创新是推动经济和社会可持续发展的决定因素，制度创新是科技创新的重要前提条件，也是科技创新的社会动力保障，制度创新能够通过促进或阻碍科技创新进而影响经济发展和科技进步。科技创新在一定程度上决定着制度创新，科技创新的变化必然要求制度上作出相应的变革以与之相适应，从而实现二者的协调发展。制度因素对科技创新发展的促进或阻碍作用都表现在现存制度与科技创新是否相容。科技创新只有在相应的制度体系的依托和支撑下，才能真正转变为变革社会的现实生产力。
可持续发展是一种全新的发展观，它是人类在反思过去的发展实践，总结发展的经验和教训的基础上提出的。区域可持续发展作为可持续发展观在区域发展中的体现，反映了区域发展对最佳发展模式和更高境界的追求，是区域发展的必然选择。制度创新是区域可持续发展的重要机制，社会制度从传统到现代的转型过程，就是一个日益规范化、形式化、精细化、理性化、法律化的过程。这一变迁过程，有力地消除了不同社会群体之间因意识形态信仰、历史传统、文化习俗等等的差异而形成的隔阂，促进了人类社会的分工合作和区域统一大市场的建立。制度变迁的这一过程是与区域发展过程相一致的，有利于区域可持续发展目标的实现。
3 构筑有利于区域可持续发展的制度创新框架
3.1 区域经济制度的创新
新形势下与区域可持续发展相适应的经济制度的创新主要包括以下几个方面：
3.1.1 区域经济发展规划与开发制度创新
在市场经济体制下编制的发展规划既要强调市场机制对资源配置的基础性作用，强调企业的主体行为，鼓励通过竞争获取最大限度的财富，又要强调国家以政策和经济杠杆进行调控，建立完善社会保障体系，进而把规划编成一种公效兼容型发展规划。在区域经济发展规划的基础上，建立区域开发的基本制度创新框架。它包括三个方面的内容：一是区域开发的法律制度，涵盖了区域开发的目标、程序、产权保护、市场秩序、交易规则等；二是激励制度，包含各种优惠政策和激励的机制；三是区域开发的约束制度，包括区域开发中的一些限制性行为和开发条件。
3.1.2 区域产业制度创新
实现产业结构高度化，是区域经济可持续发展的重要指标，也是经济结构调整中制度创新过程的重要阶段。高新技术产业将成为新经济下我国一些发达地区的主导产业，但目前各地区普遍存在着信息化水平低、缺乏核心技术、缺乏激励创新机制等问题，这些问题的解决，需要建立一整套与高新技术产业发展相适应的制度创新体系：首先要充分发挥政府在制度环境变迁中的主导作用。政府在高新技术产业发展中的作用不在于直接参与市场运作，而在于发挥政府在制度供给上的重要作用，发挥政府在制度环境变迁中的主导作用，并且为高新技术产业发展提供全方位的服务；其次，政府要采取灵活的产业政策引导高新技术产业发展，以高新技术产业带动产业结构优化；三是建立一种有利于知识创新的制度体系。如建立可以有效激励增加人力资本投资和知识创新的所有权制度，推动知识产权制度创新，创造人才激励制度实现的条件，建立一种有利于知识创新成果转化的企业创新机制等。
3.1.3 区域金融制度创新
通过区域金融制度的创新，实现生产要素在行业、地区之间的转移重组，进行投资的再分配，使地区产业结构在动态中趋于合理。对发达地区，要加快金融体制的改革，改变目前按行政区划均衡配置金融分支机构的方式，逐步过渡到市场经济区域金融非均衡发展所要求的按经济区域配置金融机构的方式，实现金融机构和各种金融资源的经济性配置、转移和集中，培育各种不同层次的金融中心。对欠发达区域积极发展政策性金融，通过设置区域开发性金融机构来推动欠发达地区的资源开发和经济发展；实行有差别的金融发展政策，如宽松的利率和金融管理政策。
3.1.4 区域投融资制度创新
无论是发达地区还是欠发达地区和不发达地区，区域性投资政策所倾斜的项目内容必须是目前迫切需要解决，能促进区域可持续发展的重大问题，如综合能力建设、持续农业、清洁生产和环保产业、资源产业、清洁能源与环境污染控制、消除贫困与区域开发整治等。要大力推动风险投资的发展。政府作为宏观经济活动的调控者，要努力创造有利于风险投资发展的政策法规环境，特别是加强风险投资的立法工作，建立和完善风险投资的风险补偿机制，建立风险投资的支持体系。还要采取适度宽松的政策，大力鼓励民间风险投资。
区域经济制度创新除上述四类外，还包括财政制度、收入消费制度、进出口贸易制度，各类制度、政策相互协调、相互配合，组成一个相对完整的区域经济制度创新体系。
3.2 区域社会制度的创新
社会发展要结合本区域、本部门的特点，区分轻重缓急，量力而行。在高度重视控制人口、发展教育、增加就业、完善社会保障体系等环节的同时，有计划有重点地发展具有本地特色的领域，并将高新技术的最新成果应用到社会发展的各个方面，推动社会事业的发展。区域社会制度创新主要包括以下几个方面：
3.2.1 教育制度创新
目前我国正处在教育发展的重大转折时期，由于既有的教育价值观念在不同程度上缺少其存在的合理性，由于既有的教育体制、教育制度本身在不同程度上缺少其应有的权威性，必须对既有的教育制度进行创新。处于结构转型期的教育，其教育制度创新的价值取向包括四个方面：有利于实现地区社会与教育的协调发展；有利于促进教育有序竞争，提高地区人力资源配置效率；有利于保障公民教育权利的全面实现；有利于动员全社会对教育资源的供给。教育制度创新的主要内容包括重构教育发展的公共治理结构，界定好政府在教育发展中的权限并处理好政府和社会、市场、教育机构等之间的关系，实现教育发展的模式转换；构建现代公共教育财政制度，扩大政府对教育的投入，提高有限教育资源的配置与使用效益；建立和完善教育发展法律法规保障体系；建立现代学校制度；培育社会参与和市场导向机制，鼓励民间资本对教育的投入等。
3.2.2 就业制度创新
从三个方面实现劳动就业制度的创新：一是建立统一完善的劳动力市场，改革主体劳动就业制度。统一的劳动力市场是建立统一的用人制度的基本条件，也是打破就业制度仅限于城市人口的一个前提。统一的劳动力市场意味着劳动者进入市场是无障碍的，平等的，没有身份界限的。主体劳动就业制度改革的方向就是要让市场在劳动力资源配置过程中起基础性调节作用。打破城乡差别、区域差别、个人身份差别，是建立统一开放的劳动力市场，实现市场化就业机制的前提条件。二是要进行与劳动就业市场化机制的运行相配套的就业制度的改革：如工资分配制度、人事管理制度、户籍制度等的改革，三是建立准确及时的劳动就业系统，规范有序的劳动就业培训和服务体系，健全有效的劳动就业法律制度，为市场化就业制度提供机构和制度方面的保证，使劳动力市场健康运行。
3.2.3 科技创新激励制度
(1)产权制度激励。一方面产权制度确立了创新者和创新成果的直接利益关系，内化了科技创新的外部性，增加了科技创新的主体的收益，提高了创新主体的积极性；另一方面，产权制度的安排，明确界定了创新主体间的权益关系，为科技创新提供了良好的制度环境。产权制度的创新要体现资产归属最小化和资本扩张、知识集成最大化原则。也就是说产权制度的安排，要使得每份股权都有人格化的具体代表，使产权所有者与企业形成利益共同体；要有利于促进资本（包括人力资本、无形资本）最大限度的凝聚和扩张。
(2)企业制度激励。企业是科技创新的主体，理想的企业制度激励体系包括产权激励、组织激励和管理激励等三方面。在产权激励方面，建立科技创新产权系统，完善企业产权结构，强调专利权激励，形成对企业技术创新的持久的动力系统；在组织激励方面，要善于运用组织设计理论，对企业技术创新组织机构进行科学选择和安排；在管理激励方面，应该通过各项管理制度的规范和设计，对技术创新过程中的冲突和合作进行调节和控制，最大限度调动不同创新主体的技术创新积极性，促使企业技术创新资源得以发挥最大效应[4]。
(3)市场制度激励。一方面要从技术创新模式的角度分析企业技术创新的外在压力，从影响企业技术创新的因素的角度分析市场的作用；另一方面，可以在需求理论竞争理论的基础上，引入交易成本分析法，从需求创新、市场结构、专利竞赛等角度，对技术创新的市场激励进行分析。
(4)政府政策激励。寻求一种非市场激励来弥补市场激励的不足和缺陷对科技创新是非常重要的。政府通过设立各种正式和非正式的制度安排，可以保证社会收益和企业收益的均衡，保护创新主体进行技术创新的积极性；可以进行基础设施和基础研究的投资，降低企业技术创新的壁垒；可以设立风险基金，保证一些重大的、投资多的、高风险的创新项目得以进行。
3.2.4 社会保障制度创新
社会保障制度是建立在社会全民意识和经济基础相互关联和制约的一种社会契约、经济分配、人权保障的制度。社会保障的实质在于分摊社会风险、转嫁损失，补偿利益，调节均衡各种社会关系，保护社会成员最基本的生存权与发展权，促进社会全面进步与文明。社会保障制度创新的要点是建立一个与区域经济社会发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式多层次，权利与义务相对应，管理和服务社会化，统一规范，持续可靠的社会保障体系。社会保障体系的建设，除继续在城镇居民范围内提供普遍的最低生活救济，在城镇职工范围内建立健全养老、医疗、工伤、失业保险制度外，还应重点加强城镇灵活就业群体的社会保险、农民工的社会养老保险、失地农民的养老保险，并加快建立农村纯农户的社会养老保险制度。
3.3 区域资源环境制度的进一步创新
3.3.1 区域环境管理制度创新
环境管理是从环境保护的立场出发，实现可持续发展的一种途径，这样的途径不仅有助于促进人类发展，同时也满足当代人和子孙后代的基本需要。环境管理并不仅仅意味着管理环境本身，它也是管理各种社会行为参与者使用各种环境和自然资源以及与环境和自然资源相互影响的途径。
(1)全面推行排污许可证制度。是以污染物排放总量控制为基础，对排污者排放污染物的种类、数量、时限、排放方式、排放去向等做出规定，通过运用法律、经济、行政等手段，实现强化环境管理、控制污染、促进环境质量改善的一项重要环境管理制度。推行排污许可证制度要紧紧抓住核定排放指标和证后管理两个关键环节，并将相关环境管理制度有机地结合起来，只有这样，这项制度才能真正发挥作用。
(2)公众参与环境管理制度创新。公众参与环境管理制度创新包括“建设项目环境管理公示制度”（包括环评中的信息公示制度和审批公示制度）、环境违法行为有奖举报制度、企业环境行为信息公开化制度等。
(3)区域环境与发展的综合决策制度。一要对已有的相关法规、规章及政策进行修订、调整，突出并加强有关综合决策的规定，明确综合决策的法律地位；二要制定新的专门规定政府及各行政主管部门实施综合决策工作程序、实施模式、基本内容、涉及领域与范围的法规、规章、技术导则与实施指南等。
3.3.2 区域自然资源开发利用制度创新
(1)自然资源产权制度。合理的自然资源产权制度就是明确界定自然资源的所有权和使用权，以及在自然资源使用中获益、受益、受损的边界和补偿原则，并规定产权交易的原则以及保护产权所有者利益等。合理的产权制度不仅可以提高资源的利用效率，促进国民经济的快速健康发展，而且对于生态环境保护、协调经济与环境的关系具有重要的意义。自然资源产权制度创新重点在于两个方面：一是严格界定自然资源产权权能界限，使产权主体明确化，产权清晰明确。二是使自然资源交易逐步市场化，减少自然资源交易成本，而且通过市场价格机制的自动调节作用，使自然资源得到合理配置和有效利用，使自然资源所有权的经济权益能在制度上得到充分体现，从而保证经济得到最大限度的发展。
(2)自然资源使用制度。在明晰产权、调整产权关系的前提条件下，应该进一步改革和完善自然资源使用制度，通过新的制度安排，实现自然资源使用制度创新。自然资源使用制度创新着重体现以下特点：一是自然资源的所有权和使用权分离；二是坚持自然资源的有偿开发利用原则；三是实行低消耗、高产出的集约化经营，提高资源利用率；四是充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，综合运用经济、法律、行政等手段配置资源；五是建立中央政府与地方政府之间规范化的委托代理关系，避免地方政府对国有资源使用权不合理的瓜分。
(3)自然资源核算制度。为了给实施可持续发展战略提供一种强有力的宏观调控手段，必须改革现行的经济核算体系，建立并推行包括自然资源与环境核算在内的新型国民核算体系，用“绿色GNP”取代传统的GNP体系。新国民收入核算体系应当具有以下几个特点：一是将自然资源视为国民财富的一部分，并与固定资产、流动资产合在一起共同构成整个国民财富；二是把自然资源核算与GNP、NNP（国民生产净值）及资本形成相联系，也就是说，将一定时期的自然资源从自然状态开发成为自然资源产品，通过加工制造成为资本形成的一部分来对待。三是在自然资源核算体系中，把自然资源再生产活动作为独立的资源产业部门来对待。
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